52.2011.194

Tassa d'esame per domanda di costruzione preliminare

22 maggio 2012Italiano16 min

Fatti

a. Il 6 ottobre 2008 RI 1 ha presentato una domanda di costruzione, soggetta a procedura ordinaria, al fine di ottenere una licenza

preliminare per l'edificazione di uno stabile residenziale di sette piani al

mapp. 49 di CO 1. Il progetto, che indicava in fr. 5'080'000.- i costi di

costruzione previsti, era volto alla definizione volumetrica e planimetrica

dell'opera.

b. La domanda è stata pubblicata all'albo e notificata ai proprietari dei fondi

confinanti; nel contempo gli atti sono stati trasmessi al Dipartimento del

territorio. Contro il rilascio della licenza preliminare sono giunte due

opposizioni.

c. Raccolto l'avviso cantonale, il 27 maggio

2009 il municipio ha rilasciato la licenza preliminare richiesta, respingendo

nel contempo le opposizioni. L'esecutivo comunale ha quindi emesso una tassa

per l'esame della domanda di costruzione di fr. 10'000.-, fondandosi sull'art.

19 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1) e

sull'art. 29 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9

dicembre 1992 (RLE; 7.1.2.1.1).

B. Il 7 luglio 2009 RI 1 è insorto davanti al Consiglio di Stato contestando

unicamente l'importo della tassa, considerato sproporzionato in rapporto alle

verifiche che le autorità avevano dovuto esperire e al fatto che si trattava di

una domanda di costruzione preliminare. Esso ha inoltre messo in dubbio la base

legale del prelievo.

Con decisione 6

ottobre 2009 il Consiglio di Stato ha disatteso il ricorso di RI 1. Premesso

che in quanto tassa amministrativa quella in esame doveva rispettare il

principio della copertura dei costi e quello dell'equivalenza, il Governo ha

poi rilevato che il legislatore aveva stabilito in modo vincolante che l'ammontare

della stessa corrispondesse al 2 ‰ della spesa

prevista, senza riguardo al dispendio di lavoro effettivo. Inoltre, in

riferimento a questa tassa, la legge non operava alcuna distinzione tra la

domanda di costruzione ordinaria e quella preliminare.

D. a. Con ricorso 28 ottobre 2009 RI 1 è insorto davanti al Tribunale

cantonale amministrativo contro la pronuncia governativa appena descritta.

b. Il 23 novembre 2010, il Tribunale ha parzialmente accolto l'impugnativa e

retrocesso gli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione. Dopo aver

rilevato che l'art. 19 LE era applicabile anche alle domande di costruzione

preliminari, questa Corte ha ritenuto che, benché fosse lecito fare capo a

criteri schematici nella determinazione della tassa amministrativa in

questione, ciò non significava ancora che da questa schematicità non ci si

dovesse scostare nel senso di una modifica nei limiti concessi dalla legge, in

particolare quando il risultato ottenuto non era in rapporto ragionevole con la

prestazione, ossia quando non era più ossequiato il principio dell'equivalenza.

Al Governo è stato quindi ordinato di verificare se la tassa emessa dal comune

di CO 1 rispettava i principi di copertura dei costi e di equivalenza.

E. Con decisione 29 marzo 2011, qui impugnata, il Consiglio di Stato ha

nuovamente respinto il ricorso 7 luglio 2009 di RI 1. Esso ha considerato che

l'imposizione di una tassa di fr. 10'000.- era in concreto giustificata di

fronte al valore stimato della costruzione, aspetto che ha ritenuto non esser

contestato dalle parti. Il Governo ha quindi stabilito che la tassa rispettava

anche il principio di equivalenza, avuto riguardo del lavoro che l'esame della

domanda aveva occasionato tanto all'autorità comunale che a quella cantonale,

tenendo anche conto dell'autonomia che compete al comune in materia di

principio d'equivalenza.

F. Con ricorso 20 aprile 2010, RI 1 impugna davanti al Tribunale

cantonale amministrativo anche la nuova decisione del Consiglio di Stato,

chiedendone l'annullamento, al pari della decisione comunale che esso ha

protetto. Innanzitutto il ricorrente sottolinea come il Governo non avrebbe

verificato il rispetto del principio della copertura dei costi. Per quanto

attiene a quello dell'equivalenza, egli rimprovera all'Esecutivo cantonale di

non aver esaminato l'aspetto relativo al valore della prestazione, né in

funzione dell'utilità per l'istante né dei costi relativi alla procedura. In

ogni caso, l'importo della tassa sarebbe in evidente sproporzione con il valore

della prestazione: l'utilità di una licenza preliminare - che non conferisce

alcun diritto a costruire, limitandosi a chiarire solo alcuni aspetti - non è

paragonabile a quello della licenza edilizia. Inoltre, ritenuto come la domanda

preliminare e quella vera e propria hanno il medesimo oggetto, applicando

schematicamente la tassa prevista dall'art. 19 cpv. 1 LE anche alle domande

preliminari si giungerebbe a un doppio prelevamento dei contributi, ritenuto

come la spesa prevista non aumenti per il semplice fatto di suddividere la

procedura. Così come applicata, l'utilizzazione dell'istituto della domanda di

costruzione in via preliminare verrebbe scoraggiato. Da ultimo, l'insorgente

contesta anche l'ammontare dell'importo riversato al Dipartimento, ritenuto esorbitante

in rapporto alla prestazione fornita.

Chiamati a

presentare una risposta, il Governo chiede la reiezione del gravame, mentre il

municipio e la CO 2, si rimettono al giudizio del Tribunale.

Considerato, in

diritto

1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la tempestività

del gravame e la legittimazione attiva di RI 1 sono date dagli art. 21 LE, 43 e

46 cpv. 1 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966 ( LPamm; RL 3.3.1.1), applicabile in forza del rinvio di cui all'art. 40

LE. Il ricorso, ricevibile in ordine, può essere evaso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).

2.2.1. La presente causa verte sulla corretta applicazione dell'art.

19 LE, il quale stabilisce che per l'esame delle domande di costruzione è

dovuta una tassa del 2‰ della spese prevista, al massimo fr. 10'000. e al

minimo fr. 100.-; il municipio preleva tale tassa e ne riversa la metà al

dipartimento (cpv. 1). Le spese per l'esecuzione di perizie, misurazioni,

pubblicazione e altre prestazioni di questo genere, soggiunge la norma (cpv.

2), sono poste a carico dell'istante a cura dell'autorità che le ha anticipate.

2.2. L'attuale formulazione dell'art. 19 LE è il frutto di una modificazione

approvata dal Gran Consiglio il 17 dicembre 2008 (BU 2006, pag. 434). In

particolare, essa ha comportato il raddoppio della tassa minima (in precedenza

fr. 50.-) e di quella massima (prima fr. 5'000.-), nonché del fattore di

calcolo (originariamente l'1‰) per l'esame delle domande di costruzione.

Inoltre, essa ha introdotto la suddivisione del tributo, metà ciascuno, tra

municipio e Dipartimento, in modo che anche quest'ultimo percepisce ora un

corrispettivo per l'attività svolta.

2.3. Nonostante la novella appena descritta, la natura di tassa amministrativa

dell'emolumento è rimasta immutata. In particolare, per le sue caratteristiche

e formulazione, esso non costituisce un tributo misto. È quanto, peraltro,

confermano i materiali legislativi. Così, infatti, si è espresso il Consiglio

di Stato (Messaggio 6133 del 15 ottobre 2008, in: RVGC 7/2008-2009 pag. 3469,

3530 § 6.5.):

L'adeguamento e l'introduzione

di nuove tasse causali. Il governo ha proceduto in questo senso ad una

verifica sistematica e globale finalizzata ad accertare il grado di

applicazione del principio dell'utente pagante. Fermo restando i principi

distributivi e d'equità che continueranno comunque a caratterizzare

l'intervento pubblico, propone quindi una serie di adattamenti dei prezzi richiesti

per singole prestazioni offerte dallo Stato. La verifica ha permesso di

individuare, oltre a tasse immutate da tempo, anche nuovi ambiti per i quali si

propone di estendere l'applicazione del principio dell'utente pagante.

Volontà ribadita dalla maggioranza della Commissione della gestione e delle

finanze che, in merito all'adeguamento delle tasse causali, ne ha condiviso

l'aumento "nella misura in cui corrisponde alla concretizzazione del

principio di equivalenza e della copertura dei costi delle prestazioni fornite

dall'amministrazione" (Rapporto di maggioranza 6133 R1 del 2 dicembre

2008, in: RVGC cit., pag. 3636 segg., 3659 p.to 9). La proposta di legge in

esame è quindi stata accolta dalla Commissione senza modifiche (loc. cit., pag.

3675) e adottata senza discussione dal Gran Consiglio (loc. cit., pag. 3453).

Considerandi

3.3.1

Il principio della copertura dei costi postula l'esistenza di

una ragionevole correlazione fra il gettito globale delle tasse e l'ammontare

complessivo dei costi anticipati dall'ente pubblico, incluse le spese generali;

il principio dell'equivalenza dispone, invece, che l'ammontare della singola

tassa deve rimanere in un rapporto adeguato con il valore economico della

prestazione fornita dall'ente pubblico: la tassa non deve trovarsi in evidente

sproporzione con il valore oggettivo della prestazione e deve contenersi entro

limiti ragionevoli (STA DP 60/94 del 22 febbraio 1995 consid. 2.1.; Xavier Oberson,

Droit fiscal suisse, IIIa ed., Basilea 2007, n. 76 seg.; cfr. sul

tema: DTF 126 I 180 consid. 3a).

3.2

Per quanto attiene al rispetto del principio della copertura dei costi -

che nonostante le precise indicazioni di questo Tribunale il Consiglio di Stato

non ha verificato - occorre considerare che nel caso concreto la base legale

per il prelievo del tributo in questione è ancorata in una legge in senso

formale. Questa definisce, in modo vincolante, l'oggetto della tassa, il suo

debitore, il metodo di calcolo del tributo e, inoltre, il suo ammontare massimo

e minimo. Quale base di calcolo il legislatore ha optato per la spesa prevista

per la costruzione, alla quale viene applicato un fattore del 2‰. Il Tribunale federale ha già avuto modo

di considerare che delle tasse forfettarie per il rilascio di una licenza

edilizia, che si fondano per esempio sui costi di costruzione, rispettivamente,

sul valore assicurativo dell'immobile, portano di regola, o comunque nella

maggior parte dei casi, a importi che corrispondono all'incirca ai costi

sostenuti dalle autorità di rilascio (STF 2P.286/2006 del 27 febbraio 2007

consid. 4.4). Appare peraltro legittimo fissare delle tasse progressive, in

modo tale che gli emolumenti percepiti in relazione a domande di maggior valore

compensino l'insufficienza di quelli previsti per i casi in cui il valore

dell'intervento è minimo, tenendo così conto la capacità economica del

contribuente a favore del quale la prestazione viene fornita (DTF 97 I 193

consid. 6). L'art. 19 LE, inoltre, fissa già nella legge il minimo e il massimo

del prelievo, ciò che permette di evitare che nel singolo caso sussista uno

scollamento eccessivo tra la prestazione fornita e l'importo dell'emolumento.

Un correttivo viene poi individuato nel principio dell'equivalenza, che deve

comunque essere rispettato, anche qualora, come nel caso della legge in esame,

la normativa stessa non prevede motivi di riduzione dell'importo (cfr. STF

2C_517/2007 del 15 agosto 2008 consid. 2.4. i.f. e 2.5.). Sotto questo

profilo, dunque, la tassa emessa non appare lesiva del diritto.

4.4.1

Nell'ambito delle tasse causali,

il principio di equivalenza concretizza quello di proporzionalità e il divieto

di arbitrio (DTF 130 III 225 consid. 2.3; Adrian Hungerbühler,

Grundsätze des Kausalabgabenrechts, Eine Übersicht über die neure

Rechtsprechung und Doktrin, in: ZBl 104/2003 pag. 505, segg., 522). Come visto, l'ammontare della tassa

deve rimanere in un rapporto adeguato con il valore economico della prestazione

fornita dall'ente pubblico; essa, inoltre, non deve trovarsi in evidente sproporzione

con il valore oggettivo della prestazione e deve contenersi entro limiti

ragionevoli (supra, 3.1.). Non è, per contro, necessario che essa

corrisponda esattamente al costo della singola operazione amministrativa (DTF

126.

I 180 consid. 3a/bb). Il valore della prestazione può corrispondere o all'utilità

che ne deriva per il contribuente, oppure ai costi occasionati dalla richiesta

concreta in rapporto ai costi generali dell'autorità amministrativa

interessata.

4.2

Il ricorrente obietta che l'utilità che egli trae dal permesso di

costruzione preliminare è minore di quella di una licenza edilizia ordinaria,

poiché l'autorizzazione rilasciata non gli permette di procedere alla

costruzione. Inoltre, se si applicasse schematicamente la tassa sia alla

domanda preliminare che a quella definitiva si otterrebbe una sorta di

"doppia imposizione", urtante poiché nella domanda ordinaria

l'autorità non deve più esaminare gli aspetti decisi in quella preliminare.

Addirittura esorbitante l'importo di fr. 5'000.- riversato al Dipartimento.

4.2.1

Preliminarmente, in merito all'asserito rischio di "doppia

imposizione" si osserva quanto segue. Questo Tribunale ha già stabilito,

nel precedente giudizio 23 novembre 2010, come l'art. 19 LE torni applicabile

anche alle domande di costruzione preliminari. In ogni caso, anche sotto il

profilo dell'esame dei principi sopra ricordati, la tesi del ricorrente non

merita tutela, a prescindere dall'inadeguatezza della terminologia (non si è,

infatti, in ambito di imposte ma di tasse). Innanzitutto l'insorgente non

considera che la tassa è dovuta per l'esame della domanda di costruzione, non

già per il rilascio della licenza. D'altro canto, se è lecito e vantaggioso per

il richiedente suddividere l'approvazione di determinati aspetti del progetto,

dall'altro appare evidente che i costi per l'amministrazione possono essere

maggiori se essa viene chiamata a esprimersi a più riprese. Inoltre, il fatto

che l'istante potrebbe essere tassato nuovamente in sede della procedura di

esame della domanda definitiva non permette ancora di concludere che la tassa

emessa in quella preliminare debba essere ridotta. Non tutte le domande di

costruzione preliminari sono seguite da una domanda definitiva; inoltre non è

scontato che la successiva domanda si diparta dagli aspetti già accertati. Del fatto

che determinate questioni siano già stati definitivamente risolte e, se del

caso, non debbano più essere esaminate dall'autorità, si dovrà tener conto

nell'ambito della(e) successiva(e) domanda(e) di costruzione (cfr. su questo

tema, STA 52.2002.435 del 28 aprile 2003 consid. 6.5.).

4.2.2

In merito all'utilità della prestazione, dev'essere anzitutto precisato

che, se è vero che la domanda di costruzione preliminare non permette, ottenuta

la relativa licenza, di mettere in cantiere l'opera, è altrettanto vero che

essa ha senz'altro un valore certo per il richiedente. Essa, infatti, consente

di ridurre i tempi e i costi dello studio e dell'allestimento di progetti che

rischiano di non essere approvati, come pure di evitare lo svolgimento d'inutili

procedure (Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, n. 883). Quando poi, come nel caso concreto, la

domanda di costruzione ha seguito la procedura ordinaria, essa esplica già determinati

effetti giuridici, anche se non permette effettivamente l'inizio dei lavori;

tuttavia gli elementi accertati e approvati con la licenza preliminare non

possono, in linea di principio, essere contestati nell'ambito del ricorso

diretto contro la licenza definitiva (Scolari,

op. cit., n. 866 e 893). Tenuto conto che la licenza edilizia preliminare

concessa contempla già aspetti fondamentali quali le altezze, indice di

sfruttamento, numero di appartamenti, questioni relative alle distanze, sotto

il profilo dell'utilità della prestazione fornita, la tassa non risulta dunque

essere in un rapporto di sproporzione tale da giustificare l'intervento del

Tribunale.

4.2.3

Contrariamente all'opinione del Governo, che ha ritenuto che la tassa

emessa fosse proporzionata al lavoro svolto dalle autorità comunale e

cantonale, il Tribunale ritiene invece che potrebbe sussistere una sproporzione

per quanto attiene alla prestazione fornita da quest'ultima autorità. Sotto il

profilo del lavoro svolto dal municipio, si può ritenere - come spiegato dallo

stesso in sede di risposta davanti al Governo - che l'esame della domanda di

costruzione preliminare gli abbia occasionato un lavoro paragonabile a quello

di una domanda ordinaria. Gli atti permettono di confortare questa

affermazione. Nella misura in cui è volta a compensare l'attività svolta dal comune,

cui spetta la metà della tassa, il corrispettivo destinato all'ente locale non

sarebbe sproporzionato. Minore potrebbe risultare, invece, il lavoro occasionato

all'autorità cantonale. La conclusione contraria a cui è giunto il Consiglio di

Stato non può essere condivisa senza una congrua verifica. Fatta eccezione dell'esame

relativo alle questioni foniche, l'autorità sembra difatti essersi limitata ad

allestire un collage di formulazioni a carattere standardizzato, senza

riferimenti particolari al progetto in esame, con le quali si richiama

l'attenzione dell'istante al rispetto, al momento dell'introduzione della

domanda definitiva, di determinate norme. Il Governo, tuttavia, non ha

proceduto a esperire un accertamento circa il lavoro effettivamente esperito

dall'autorità cantonale, non potendosi dedurre il dispendio unicamente dal

fatto che il preavviso consti di "ben 5 pagine". Sussiste

piuttosto il dubbio che il carattere standardizzato del preavviso derivi dal

fatto che diverse questioni fondamentali rilevanti al diritto cantonale e

federale (per esempio impianto di riscaldamento o risparmio energetico) non

sono ancora state definite nel progetto e, pertanto, non sarebbero state

oggetto di verifica da parte dei servizi cantonali. Incertezza che configura

una lacuna istruttoria da parte del Consiglio di Stato. Questa comporta,

inevitabilmente, un ulteriore rinvio della causa al Governo, al quale ci si permette

- allo scopo di giungere ad una soluzione definitiva della vertenza - di

impartire le seguenti direttive sul modo di procedere:

dev'essere accertato il lavoro effettivamente

svolto dall'Autorità cantonale;

dev'essere data alle parti la possibilità di

esprimersi su tale accertamento, a tutela del loro diritto di essere sentiti;

dev'essere esaminato se il principio di

equivalenza è rispettato anche in rapporto all'attività svolta dall'autorità cantonale,

cui spetta metà della tassa percepita;

nel caso in cui la tassa dovesse risultare

sproporzionata, l'importo complessivo deve essere corretto.

La circostanza

secondo cui il comune potrebbe essere penalizzato da una eventuale riduzione

del tributo, dovendone riversare - per legge - metà allo Stato, non appare di

rilievo per decidere in questa procedura: concerne solo i rapporti tra i citati

enti pubblici.

5.

Per i motivi che precedono, il ricorso dev'essere dunque parzialmente

accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti sono retrocessi al

Consiglio di stato perché proceda come indicato al precedente considerando.

6.

Dato l'esito della presente procedura, nella misura in cui non sono

compensate con la tassa di giustizia ridotta (art. 28 LPamm), lo Stato, unico

resistente, verserà le ripetibili al ricorrente, proporzionali al grado di

successo (art. 31 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la

risoluzione 29 marzo 2011 (n. 2010) del Consiglio di Stato è annullata;

1.2. gli

atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per nuova decisione, procedendo come

indicato al consid. 4.2.3.

2. Non si

preleva una tassa di giustizia. Lo Stato verserà al ricorrente fr. 600.- per

ripetibili di questa sede.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

Informazioni legali |

Requisiti minimi |

Contatta il webmaster