Protezione civile. Interventi di pubblica utilità. Indennità per perdita di guadagno

Incarto n.

52.2011.486

Lugano

6 dicembre 2011

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente,

Matteo Cassina, Lorenzo Anastasi, supplente

segretaria:

Sarah

Socchi, vicecancelliera

statuendo

sul ricorso 18 ottobre 2011 del

RI

1__________

patrocinato

da:

contro

la

decisione 4 ottobre 2011 del Consiglio di Stato (n. 5495), che respinge l'impugnativa

presentata dall'insorgente avverso il dispositivo n. 2 della risoluzione 7

aprile 2011 con cui il Dipartimento delle istituzioni, Sezione del militare e

della protezione della popolazione, stabilisce che il personale

professionista della Regione di PCi del __________ non ha diritto all'indennità

per perdita di guadagno per il servizio prestato nell'ambito di un intervento

di pubblica utilità a favore del comune di __________;

viste le risposte:

- 9 novembre 2011 del Consiglio di

Stato;

- 10 novembre 2011 della Sezione del

militare e della protezione della popolazione;

letti

ed esaminati gli atti;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 9 febbraio 2011 il comune di __________

ha chiesto alla Sezione del militare e della protezione della popolazione

(SMPP) del Dipartimento delle istituzioni l'autorizzazione ad effettuare un

intervento di pubblica utilità facendo capo alle risorse della protezione

civile (PCi). L'intervento, volto ad eseguire opere di messa in sicurezza dei

sentieri comunali, comportava l'impiego di un professionista del Consorzio Protezione

civile della Regione del __________ (CPC__________) e di 30 militi da chiamare

in servizio. L'intervento sarebbe durato 7 giorni (tra il 31 marzo e l'8 aprile

2011), per un totale di 160 giorni di servizio compreso il corso preparatorio.

b. Con decisione 7 aprile 2011, la SMPP ha rilasciato al comune l'autorizzazione richiesta, stabilendo - fra l'altro - che il

personale professionista del CPC__________ non avrebbe potuto beneficiare delle

indennità per perdita di guadagno (IPG) in quanto il comune richiedente fa

parte del Consorzio di PCi del __________ (dispositivo n. 2 della

decisione).

La SMPP ha in sostanza ritenuto che il versamento di tale indennità

al professionista del consorzio si ponesse in contrasto con l'art. 11 dell'ordinanza sugli interventi di pubblica utilità della

protezione civile del 6 giugno 2008 (OIPU; RS 520.14), che vieta l'impiego

di militi della protezione civile nell'ambito degli interventi di pubblica

utilità a favore del datore di lavoro.

B. Con giudizio 4 ottobre 2011, il Consiglio

di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di

esso interposta dal CPC__________.

Il Governo ha condiviso l'assunto della SMPP, ritenendo a sua

volta che a causa della partecipazione, anche finanziaria, del comune di __________

al consorzio ricorrente la prestazione del milite professionista fosse

assimilabile ad una prestazione a favore del suo datore di lavoro.

C. Contro il predetto giudizio

governativo, il consorzio soccombente insorge davanti al Tribunale cantonale

amministrativo con ricorso del 18 ottobre 2011, chiedendo che sia annullato

assieme al dispositivo n. 2 della controversa risoluzione della SMPP. Postula

pertanto che anche il personale professionista impiegato nei servizi IPU

beneficerà delle prestazioni IPG.

L'insorgente contesta con dovizia d'argomenti le deduzioni della

SMPP. L'art. 11 OIPU, obietta, andrebbe interpretato secondo il suo tenore

letterale e non secondo le sue finalità. I militi professionisti, osserva, non

sono d'altro canto dipendenti del comune, ma del consorzio PCi, che li dirige e

li stipendia. In caso di interventi di pubblica utilità, questi militi

mantengono il loro statuto: non diventano dipendenti del comune. Contrariamente

a quanto assume il Consiglio di Stato, la partecipazione del comune di __________

al consorzio non determinerebbe alcuna commistione di interessi. L'IPG

spetterebbe peraltro al consorzio e non al comune, che non ne ritrarrebbe alcun

vantaggio.

D. All'accoglimento del ricorso si

oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.

Ad identica conclusione perviene la SMPP, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente. Essa si richiama in particolare alla

circolare 1/09 del 25 settembre 2009 dell'Ufficio federale della protezione

della popolazione (UFPP) e ad una sua successiva presa di posizione dell'8

ottobre 2010, che impedirebbe in sostanza ai dipendenti professionisti delle

organizzazioni della PCi di partecipare ad interventi di pubblica utilità a

favore di comuni membri delle stesse.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data dall'art. 50 cpv. 2 della legge sulla

protezione civile del 26 febbraio 2007 (LPCi; RL 1.5.4.1).

Il CPC__________ è legittimato ad impugnare la decisione con

cui il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto contro la risoluzione

7 aprile 2011 della SMPP di negare il diritto all'IPG al suo dipendente

distaccato per l'intervento di pubblica utilità autorizzato a favore del comune

di __________ (art. 50 cpv. 2 LPCi; art. 43 legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Nella sua qualità di

datore di lavoro del dipendente in questione e quindi di potenziale beneficiario

delle IPG (art. 17 cpv. 1 lett. b legge

federale sulle indennità di perdita di guadagno del 25 settembre 1952; LIPG; RS

834.1), il consorzio ricorrente può infatti essere annoverato fra le

persone legate per situazione da un rapporto sufficientemente stretto ed

intenso all'oggetto della decisione impugnata.

Innegabile è l'interesse ad agire in giudizio.

Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile

in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Ad eventuali carenze istruttorie potrà

semmai essere posto rimedio annullando la decisione censurata e rinviando gli

atti all'istanza inferiore, affinché, assunte le prove mancanti, si pronunci

nuovamente sull'impugnativa inoltratagli dal CPC__________ (art. 65 cpv. 2

LPamm).

1.3. Controverso è unicamente il dispositivo (n. 2) della decisione

7 aprile 2011, con cui la SMPP ha stabilito che il personale professionista

della Regione di PCi del __________ non potrà beneficiare delle prestazioni

IPG. Il riconoscimento della pubblica utilità dell'intervento autorizzato a

favore del comune di __________ non è oggetto di contestazione. Incontestata è

pure l'autorizzazione in quanto tale ad impiegare nell'intervento anche un

dipendente (professionista) del CPC__________.

2. 2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 2

lett. c della legge federale sulla protezione della popolazione e sulla

protezione civile del 4 ottobre 2002 (LPPC; RS 520.1), i Cantoni possono chiamare

in servizio i militi di protezione civile per interventi di pubblica utilità.

Questi interventi sono regolati dalla specifica ordinanza (OIPU), di cui si è

detto in narrativa.

Sono considerati interventi di pubblica utilità gli

interventi che comportano la fornitura di prestazioni a terzi, segnatamente autorità,

amministrazioni, associazioni, organizzazioni o espositori (cfr. art. 1 cpv. 2

OIPU). Gli interventi di pubblica utilità sono soggetti ad autorizzazione, sia

a livello nazionale, sia a livello cantonale o comunale. A livello nazionale,

il permesso è rilasciato dall'UFPP alle condizioni poste dagli art. 3-7 OIPU. L'autorizzazione

per interventi di pubblica utilità a livello

cantonale e/o comunale è invece regolata dal diritto cantonale, che stabilisce

anche la ripartizione dei costi tra Cantone, Comuni e richiedente (art. 8 OIPU).

L'autorizzazione presuppone, cumulativamente, che i richiedenti non siano in

grado di svolgere i loro compiti con i propri mezzi (art. 2 lett. a OIPU), che

l'intervento sia compatibile con lo scopo ed i compiti della PCi e permetta di

praticare le conoscenze e capacità acquisite nel corso della formazione (lett.

b), che non faccia eccessiva concorrenza alle imprese private (lett. c) e che l'evento

sostenuto non persegua a titolo principale la realizzazione di profitti (lett.

d).

La legge cantonale (LPCi) non disciplina ulteriormente questi

interventi. Non contiene, in particolare, disposizioni sulla procedura di

autorizzazione. Essa si limita a stabilire la competenza a chiamare in servizio

Fatti

i militi della PCi per interventi di pubblica utilità. Il regolamento sulla

protezione civile del 3 giugno 2008 (RPCi; RL 1.5.4.1.1) è dal canto suo

silente. La materia è ulteriormente regolata da una direttiva (n. 602) del 1.

luglio 2010 della SMPP, che disciplina in sostanza gli aspetti procedurali

delle domande relative agli interventi di pubblica utilità, i doveri di collaborazione

e la ripartizione dei costi. Secondo la cifra 13 di questa direttiva, la Confederazione sopporta i costi dell'assicurazio-ne dei militi della PCi e sborsa i

contributi conformemente alla LIPG. Ogni altro costo ordinario,

segnatamente il soldo, i costi legati alla chiamata in servizio, alle

trasferte, al vitto e all'alloggio e quelli per il materiale è invece a

carico dell'istante.

2.2. Giusta l'art. 23 LPPC, chi presta servizio di protezione civile ha diritto ad un'indennità

per perdita di guadagno secondo le disposizioni della LIPG. Le persone

che prestano servizio nella protezione civile, dispone dal canto suo l'art. 1a cpv. 3 LIPG, hanno diritto a un'indennità

per ogni giorno intero per il quale esse ricevono un'indennità (soldo) giusta l'articolo 46 della legge federale sulla protezione

civile del 17 giugno 1994 (ora art. 22 LPPC).

L'indennità è fissata dalla cassa

di compensazione competente su domanda dell'avente diritto (art. 18 cpv. 1

LIPG).

Spetta invece alle autorità della

PCi e non alla cassa di compensazione dell'assicurazione vecchiaia e superstiti

(AVS) stabilire se i partecipanti ad un intervento di pubblica utilità prestino

un servizio ai sensi della LPPC. Accertamento, questo, che costituisce il

presupposto del diritto dei partecipanti all'intervento al soldo, al vitto e

all'alloggio gratuiti, all'indennità di trasporto e, di riflesso, all'IPG.

Quest'ultima indennità è in effetti dovuta soltanto a chi presta servizio di

PCi (art. 23 LPPC) e riceve un'indennità (soldo) secondo l'art. 22

cpv. 1 LPPC (art. 1a cpv. 3 LIPG).

A prescindere dalla questione di

sapere se in sede di decisione sulla domanda di versamento dell'IPG le casse di

compensazione AVS possano semmai ancora contestare l'accertamento operato dalle

autorità della PCi circa la natura del servizio svolto dai partecipanti all'intervento,

gli organi dell'AVS devono poter fare affidamento sulla correttezza di tale

certificazione. Non dispongono infatti dei mezzi necessari per verificarne il

fondamento.

2.3. A norma dell'art. 11 OIPU, nell'ambito degli

interventi di pubblica utilità i militi della protezione civile non possono essere

impiegati a favore del loro datore di lavoro.

Considerandi

La disposizione è volta ad evitare che i datori di lavoro

tenuti a versare lo stipendio ad un milite possano approfittare degli interventi

di pubblica utilità da lui prestati. Si vuole così evitare che vengano fornite

prestazioni IPG per funzioni contrattuali per cui il datore di lavoro è tenuto

a versare lo stipendio (lettera 8 ottobre 2010 dell'UFPP al Direttore del

Dipartimento delle istituzioni). Essa attua concretamente l'indicazione

contenuta nel messaggio concernente la revisione totale della legislazione

sulla protezione civile del 17 ottobre 2001 con riferimento all'art. 27 LPPC

(FF 2002, pag. 1562). Soprattutto laddove la PCi è organizzata a livello comunale, sussiste infatti il pericolo che il personale professionista

presti interventi di pubblica utilità a favore del proprio datore di lavoro (cfr.

messaggio concernente la revisione parziale della LPPC dell'8 settembre 2010,

FF 2010, pag. 5306; cfr. anche Rapporto del Consiglio federale del 26 ottobre

2011, Irregolarità nel conteggio dei giorni di servizio prestati per la protezione

civile, pag. 5 segg.).

L'art. 11 OIPU, stando al suo tenore letterale, si applica

indistintamente a tutti i militi della PCi. Vale sia per i cosiddetti professionisti,

ovvero per i dipendenti degli enti della PCi, che vengono distaccati ed

impiegati come militi per effettuare l'intervento, sia per i non

professionisti, ovvero per i militi che vengono appositamente chiamati in

servizio a tale scopo. Il testo della norma non opera alcuna distinzione al riguardo.

Anche persone assunte a tempo pieno o parziale nella protezione civile, stando

alla legislazione vigente, possono dunque essere chiamate a svolgere - come

militi della PCi - interventi di pubblica utilità.

Decisiva, ai fini dell'applicazione dell'art. 11 OIPU, è l'esistenza

di un rapporto di lavoro tra il milite impiegato nell'intervento ed il datore

di lavoro. La nozione di datore di lavoro, stando alle indicazioni dello

stesso UFPP, va intesa alla lettera, nel senso della persona o

organizzazione tenuta a versare lo stipendio al dipendente che riceve di regola

un'indennità di perdita di guadagno quando questo è assente dal posto di lavoro

per prestare un intervento di pubblica utilità nell'ambito della PCi (circolare

UFPP 1/09 citata, pag. 1). Criterio determinante, secondo l'UFPP, è il

vantaggio conseguito dal datore di lavoro da un intervento di pubblica utilità

a cui partecipa come milite il suo dipendente, ovvero la circostanza che il

datore di lavoro percepisce un'IPG per funzioni contrattuali, per le

quali è tenuto a versare uno stipendio. Tale ipotesi si verifica essenzialmente

quando la prestazione lavorativa, che il dipendente è tenuto a fornire in base

al rapporto contrattuale, invece di essere fornita nel quadro di tale rapporto

viene fornita nell'ambito di un intervento di pubblica utilità, nel quale il

dipendente è impiegato come milite della PCi. Gli estremi di questa fattispecie

possono dunque essere dati tanto nel caso del dipendente del comune, che esegue

- come milite della PCi convocato per un intervento di pubblica utilità - un

lavoro che avrebbe dovuto eseguire nell'ambito del rapporto d'impiego, quanto

nel caso di un dipendente di un ente o consorzio della PCi, che fornisce come

milite - nel quadro di un simile intervento - prestazioni lavorative che di per

sé attengono al suo rapporto d'impiego. Datore di lavoro e beneficiario dell'intervento

non devono necessariamente identificarsi; possono anche essere diversi.

3.3.1

Il

Dispositivo

dispositivo n. 2 della decisione qui impugnata si limita a stabilire che il

personale professionista della Regione di PCi del __________ non potrà

beneficiare delle prestazioni IPG, perché l'impiego del dipendente

(professionista) del CPC__________, distaccato

per l'intervento, sarebbe contrario all'art. 11 OIPU. Considerato che il comune

richiedente l'intervento di pubblica utilità fa parte del CPC__________, ha

ulteriormente precisato la SMPP, il dipendente distaccato verrebbe in sostanza

impiegato a favore del suo datore di lavoro. Tesi, questa, che il Consiglio di

Stato ha condiviso. A torto.

Contrariamente a quanto assumono la SMPP ed il Consiglio di Stato, l'art. 11 OIPU non impedisce di principio alle organizzazioni

sovracomunali della PCi (consorzi intercomunali, enti) di impiegare i propri

dipendenti nel quadro di interventi di pubblica utilità effettuati a favore dei

singoli comuni che ne fanno parte. La semplice appartenenza del comune richiedente

al CPC__________ non costituisce un impedimento all'impiego dei dipendenti del

consorzio. Il loro datore di lavoro non è infatti il comune, ma il CPC__________.

Impediti a partecipare sono semmai i militi che

risultano alle dipendenze del comune. Enti e consorzi della PCi non possono essere

assimilati ai comuni da cui sono formati. Sono soggetti dotati di personalità

giuridica propria (art. 4 cpv. 2 lett. b LPCi; art. 9 legge sul consorziamento

dei comuni del 22 febbraio 2010; RL 2.1.4.2), indipendenti dai comuni che li

costituiscono.

I dipendenti di un consorzio di PCi possono essere chiamati

ad operare nel quadro di interventi di pubblica utilità in due modi diversi: o

come dipendenti del consorzio, in base al rapporto d'impiego, o come militi

della PCi. Nel primo caso, forniscono prestazioni lavorative dovute, in base al

rapporto d'impiego, al datore di lavoro, che non ha di conseguenza diritto all'IPG.

Nel secondo caso, forniscono invece prestazioni di servizio, non rientranti nel

quadro del rapporto di lavoro con il consorzio, che ha di conseguenza diritto

all'IPG.

Per l'art. 11 OIPU, l'impiego come militi dei dipendenti di

un ente o un consorzio della PCi nell'ambito di un intervento di pubblica

utilità è dunque ammissibile soltanto se i dipendenti forniscono una

prestazione di servizio estranea al loro rapporto d'impiego. Se invece

forniscono prestazioni lavorative che sono già di per sé tenuti a fornire al loro

datore di lavoro, possono essere impiegati soltanto in veste di dipendenti del

consorzio, che non avrà di conseguenza diritto all'IPG. L'art. 11 OIPU vieta in effetti l'impiego di militi della PCi a favore

del loro datore di lavoro. Non vieta l'impiego di dipendenti della PCi –

nell'ambito del regolare rapporto di lavoro – a favore del loro datore di

lavoro; impiego, questo, che è espressamente riservato dall'art. 11 cpv. 1 dell'ordinanza

sulla protezione civile del 5 dicembre 2003 (OPCi; RS 520.11).

In quest'ottica, la risoluzione

dell'autorità dipartimentale sarebbe giustificata unicamente nella misura in

cui, attraverso il diniego dell'IPG, avesse stabilito che la partecipazione del

dipendente del CPC__________, distaccato per l'intervento

di pubblica utilità a favore del comune di __________, non costituiva una prestazione

di servizio di PCi ai sensi della LPPC, ma era da intendere come una

prestazione lavorativa dovuta in base al rapporto d'impiego che lo lega al

consorzio. Il professionista, in altri termini, non sarebbe stato impiegato

come milite della PCi, ma come dipendente del CPC__________ nel quadro del suo rapporto di lavoro. Qualifica, quest'ultima,

che lo avrebbe escluso sia dal diritto al soldo ed alle altre indennità

previste dall'art. 22 LPPC, sia, di riflesso, dal diritto all'IPG, in

conformità degli art. 11 OPCi e 11 OIPU.

3.2. In concreto, gli atti non permettono di stabilire se l'attività

svolta dal dipendente in questione sia da configurare alla stregua di un

servizio di PCi oppure come prestazione effettuata nell'ambito del rapporto d'impiego

con il consorzio. La sua funzione in seno al CPC__________ ed i compiti assegnatigli

nel quadro dell'intervento non emergono dalle tavole processuali, che non

forniscono alcuna indicazione al riguardo. Non è dato in particolare di

stabilire se sia stato impiegato come milite della PCi o come dipendente

del CPC__________.

L'affermazione dell'insorgente secondo cui il dipendente distaccato

sarebbe stato distolto dai suoi compiti in seno al consorzio non è sufficiente

per avvalorare la prima ipotesi. Né questa può essere accreditata soltanto

perché la SMPP non l'ha contraddetta.

In definitiva, per dirimere la questione, occorre in effetti sapere esattamente

quali siano le funzioni ricoperte in seno al CPC__________ e quali siano state

le mansioni attribuitegli nell'ambito dell'intervento di pubblica utilità. Se,

ad esempio, fosse stato destinato a fungere unicamente da istruttore, la sua partecipazione

potrebbe rientrare nel quadro del suo rapporto d'impiego con il consorzio. La

sua prestazione non sarebbe invero da trattare diversamente da quella di un

istruttore militare professionista, incaricato di assistere e formare la truppa

nell'ambito del servizio. In questo caso, lo stesso non avrebbe operato come milite

della PCi, ma come dipendente del consorzio, incaricato di svolgere il

suo lavoro presso il distaccamento della PCi chiamato in servizio per l'intervento di pubblica utilità. Il soldo e l'IPG

non sarebbero dovuti poiché avrebbe fornito prestazioni di lavoro a favore del

CPC__________.

Diversa potrebbe invece essere la conclusione se fosse stato

inserito in modo organico nel distaccamento come milite della PCi, per svolgere

compiti estranei a quelli riconducibili al rapporto di lavoro che lo lega al

consorzio.

Non potendosi stabilire esattamente quale sia stata la funzione,

che il dipendente del CPC__________ è stato chiamato a svolgere nel quadro dell'intervento

per il quale è stato distaccato, la controversa determinazione della SMPP non può

essere confermata.

4. 4.1. Non spettando a questo

Tribunale porre rimedio alle lacune istruttorie poste in essere dalle istanze

inferiori, il ricorso va dunque parzialmente accolto, annullando il giudizio

governativo impugnato e rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché esperiti

i necessari accertamenti, si pronunci nuovamente sul ricorso (art. 65 cpv. 2

LPamm). Il Consiglio di Stato provvederà in particolare ad acquisire tutta la

documentazione riguardante l'intervento di pubblica utilità in oggetto ed il

rapporto d'impiego del dipendente con il CPC__________ (incarto completo

relativo all'istanza, programma dell'intervento, piani ed orari di lavoro,

elenco dei militi convocati, organigramma e mansionari, rapporti finali, conteggi,

rispettivamente statuti del CPC__________, regolamento organico dei dipendenti,

descrizione delle mansioni del dipendente, ecc.). In altri termini, tutto quel

che occorre per capire esattamente in cosa sia consistito l'intervento e quale

sia stata la funzione attribuita al dipendente del CPC__________ coinvolto.

4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di

giudizio (art. 28 LPamm). Lo Stato rifonderà al CPC__________, assistito da un legale, un'indennità per ripetibili

(art. 31 LPamm) commisurata al grado di soccombenza ed al numero di ricorsi

identici presentati contemporaneamente.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 4 ottobre 2011 del Consiglio di Stato (n. 5495) è annullata;

1.2. gli atti sono rinviati al

Consiglio di Stato affinché esperiti gli accertamenti richiesti ai sensi del

consid. 4.1. si pronunci nuovamente sul ricorso.

2. Non si preleva tassa di giustizia.

Lo Stato della Repubblica e Cantone del Ticino rifonderà fr. 200.- al Consorzio

Protezione civile della Regione del __________ a titolo di ripetibili.

3. Contro la presente decisione è

dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113 segg.

legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.Intimazione a:

5.C.p.c. a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La segretaria