52.2011.516

Licenza edilizia. Ricostruzione e ampliamento di un edificio commerciale in zona nucleo. Conformità dell'intervento con le NAPR. Inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS)

10 ottobre 2012Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. Con domanda di costruzione 1°

giugno 2011, per il tramite dello studio d'architettura __________ la RI 1),

qui ricorrente, ha chiesto al municipio di Lugano il permesso per rifare ed allargare

il ponte - realizzato negli anni '60 del secolo scorso - che collega il 3°

piano dei due stabili (part. __________) occupati dal grande magazzino __________

che si affacciano su due lati della salita __________ Il manufatto è

situato all'interno della zona del nucleo storico e tradizionale (Nt) di Lugano

che attribuisce agli stabili del complesso commerciale un grado d'intervento di

edificazioni a nuovo. Secondo la relazione annessa alla domanda di costruzione,

l'opera migliorerà il flusso dei clienti e l'attrattività delle superfici di

vendita, armonizzandosi con il rifacimento delle facciate in corso e l'immagine

del centro commerciale. Il progetto prevede una struttura portante a

traliccio che apparirà in trasparenza sulle 2 pareti completamente vetrate sui

due lati di salita __________.

b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione di CO 1 CO

2 CO 3 e PA 2, comproprietari dello stabile____________________, qui

resistenti, i quali hanno in particolare censurato il progetto dal profilo dell'art.

19 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).

c. Il 27 agosto 2010 l'insorgente ha presentato alcune modifiche al progetto,

che prevede in sostanza di allargare il ponte, perpendicolare ai due edifici, da

ca. m 2.90 a m 7.10. La sua altezza (ca. m 4.90) verrebbe invece leggermente

ridotta (m 4.10).

La variante è stata sottoposta ai resistenti i quali hanno mantenuto la loro

opposizione.

d. Raccolto l'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del

territorio, con decisioni 8 dicembre 2010 il municipio ha respinto l'opposizione

dei vicini e rilasciato alla RI 1 il permesso richiesto, subordinandolo tra l'altro

alla condizione che il rivestimento del ponte dovrà essere eseguito mediante

l'utilizzo di vetro e con l'ausilio di una

struttura portante che risulti il più esile possibile. Lo spazio interno

dovrà rimanere libero in maniera da garantire la trasparenza integrale su

ambedue i fronti di salita __________. Prima della richiesta d'inizio lavori

sarà pertanto necessario presentare, per approvazione, i piani costruttivi e di

dettaglio.

B. Con decisione 4 ottobre 2011, il

Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa inoltrata dai vicini opponenti

avverso il suddetto provvedimento che ha annullato. Il Governo ha in sostanza

ritenuto che il progetto - in base al quale è previsto il raddoppio del volume

del ponte - fosse contrario all'art. 19 cpv. 4 lett. a NAPR, che ammette la

ricostruzione nel rispetto della volumetria e del perimetro preesistenti. L'opposta

decisione municipale sarebbe arbitraria. Ferme queste premesse, ha aggiunto, priva

di rilievo sarebbe la mancanza di una licenza edilizia per l'opera esistente. L'Esecutivo

cantonale ha invece disatteso le eccezioni riferite alla condizione di presentare

successivamente i piani di dettaglio e alla disattenzione dell'inventario degli

insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza nazionale (ISOS).

C. Con ricorso 25 ottobre 2011, la RI

1 impugna ora il predetto giudizio dinnanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della

licenza edilizia accordata dal municipio.

L'opera controversa, argomenta la ricorrente, rispetterebbe la volumetria

preesistente, intesa nel suo sviluppo verticale. Una deroga al perimetro

preesistente - essenzialmente riferito allo sviluppo orizzontale della

costruzione - sarebbe senz'altro giustificata, considerato il preavviso

favorevole della commissione del nucleo e la compatibilità con la caratteristica

ambientale, segnatamente con gli edifici che si affacciano sul tratto iniziale

della salita __________. L'impatto visivo sarebbe inoltre alleggerito dalla

trasparenza e dall'esilità della struttura. L'art. 19 cpv. 4 NAPR riferito agli

spazi liberi non sarebbe invece applicabile.

La questione del permesso del ponte esistente sarebbe irrilevante; i ricorrenti non si sarebbero comunque mai opposti

alla sua costruzione.

D. All'accoglimento dell'impugnativa si

oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

Il municipio condivide le domande di giudizio formulate dalla ricorrente. Ad

opposta conclusione pervengono invece i resistenti. Delle rispettive

argomentazioni sviluppate dalle parti si dirà per quanto occorre nel seguito.

L'Ufficio delle domande di costruzione è invece rimasto silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia

cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva

della ricorrente, istante in licenza, personalmente e direttamente toccata dal

provvedimento impugnato (art. 21 cpv. 2 LE; art. 43 legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).

Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della

contestazione emerge in modo sufficientemente chiaro dai piani e dalle

fotografie agli atti. Non occorre esperire il sopralluogo genericamente

richiesto dalla ricorrente.

2.2.1. Il piano

regolatore di Lugano (adottato il 21 marzo 1984 dal consiglio comunale e

approvato dal Consiglio di Stato il 24 giu-gno 1986, attualmente in vigore)

assoggetta i nuclei storici e tra-dizionali (del comprensorio comunale precedente

alle recenti ag-gregazioni) ad un regime edilizio d'indirizzo particolarmente

con-servativo. In queste zone, l'art. 19 cpv. 2 delle norme di attuazio-ne del

piano regolatore (NAPR) ammette soltanto alcuni tipi di in-tervento: il restauro

totale di edifici che presentano pregi artistici e storici (cpv. 2.1), l'intervento

conservativo degli edifici che de-vono essere conservati in quanto

componenti culturali essenziali del tessuto storico ed ambientale (cpv. 2.2) e

l'intervento conser-vativo limitato, previsto per gli edifici che non

possono essere demoliti e che, per aver subito modifiche sostanziali alle

strutture originali, non consentono più né il restauro totale né l'intervento

conservativo (cpv. 2.3).

Gli edifici che non sono soggetti a vincoli di natura conservativa (edificazioni

a nuovo) possono essere demoliti e ricostruiti nel rispetto delle

volumetrie e del perimetro preesistenti. Laddove la caratteristica

ambientale non lo richiede, il municipio sentito il parere delle commissioni

comunali competenti può concedere una deroga al rispetto del perimetro della

costruzione preesistente. Modifiche e completazioni saranno possibili solo per

armonizzare la volumetria del nuovo edificio a quella degli adiacenti. È esclusa

la formazione di corpi tecnici oltrepassanti le falde del tetto (art. 19

cpv. 2.4 lett. a NAPR). I muri perimetrali, le facciate ed i porticati,

soggiunge la norma, dovranno essere adattati alle caratteristiche ed ai

valori architettonici della via o piazza nella quale il nuovo edificio si

inserirà. Particolare cura è da porre nella scelta dei materiali, nella

disposizione delle aperture e di eventuali balconi (art. 19 cpv. 2.4 lett.

b NAPR).

2.2. L'art. 19 cpv. 2.4 lett. a NAPR subordina il permesso di demolire e

ricostruire gli edifici non soggetti a vincoli conservativi all'obbligo di

rispettare la volumetria ed il perimetro preesistenti. Il perimetro

è essenzialmente riferito allo sviluppo orizzontale dell'edificio. Per volumetria

è invece da intendere l'ingombro, ovvero lo sviluppo verticale. Lo confermano

indirettamente il divieto di formare corpi tecnici oltrepassanti le falde del

tetto e l'art. 19 cpv. 6 NAPR, che impone il mantenimento dell'altezza della

linea di gronda. Deroghe all'obbligo di rispettare il perimetro sono ammesse

solo se la caratteristica ambientale non vi si oppone. Modifiche e

completazioni della volumetria possono invece essere autorizzate solo per

armonizzarla a quella degli edifici adiacenti (cfr. STA 52.2005.88 del 2 maggio

2005, consid. 3.1; cfr. anche STA 52.2005.95 del 2 maggio 2005, consid. 2;

90.2008.1 del 4 dicembre 2009 consid. A).

2.3. Le disposizioni in questione, attinenti al diritto comunale autonomo,

configurano prescrizioni di natura estetica che, oltre ad essere fondate su

concetti giuridici indeterminati, conferiscono all'autorità decidente un

margine discrezionale relativamente ampio.

In quanto basate su concetti giuridici di natura indeterminata, esse lasciano

invero all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini

dell'individuazione del contenuto normativo; latitudine di giudizio, che le

istanze di ricorso sono tenute a rispettare, intervenendo con riserbo, anche se

dispongono di pieno potere di cognizione. Ove si tratti di nozioni appartenenti

al diritto comunale autonomo, le predette istanze sono inoltre tenute a rispettare

la libertà di decisione costituzionalmente garantita dell'autorità comunale,

limitandosi a censurare le decisioni lesive del diritto in quanto insostenibili (cfr. DTF 96 I 369 consid. 4;

STA 52.2010.147 del 24 agosto 2010, consid. 2.3 con rinvii, confermata

da STF 1C.442/2010 e 1C.448/2010 del 16 settembre 2011 pubbl. in RtiD I-2012 n.

11, consid. 2.1; Max Imboden/René Rhinow,

Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea e Stoccarda 1976, V. ed., n. 66

B I seg.; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo - parte generale, Cadenazzo 2002, n. 396 segg.).

Circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente dal profilo dell'eccesso

o abuso di potere, è il controllo da parte delle autorità di ricorso

dell'apprezzamento esercitato dal municipio in sede di applicazione di tali

nozioni. Censurabili sono le interpretazioni sprovviste di ragioni oggettive,

fondate su considerazioni estranee o procedenti da valutazioni lesive del

diritto segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere. Ove la valutazione

estetica appaia plausibile, l'autorità di ricorso non può censurarla sostituendo

il suo apprezzamento a quello dell'istanza decidente (cfr. RtiD I-2012 n. 11,

consid. 2.1; STF 1C.136/2010 del 17 maggio 2010 consid. 3.3.2 con rinvii; STA

52.2010.147 citata, consid. 2.3 con rimandi; STA 52.2008.358 del 3 marzo 2009,

consid. 3.1; 52.2003.61 del 7 luglio 2003 consid. 3).

3.3.1. Nel caso

concreto, il progetto prevede di ricostruire e allargare il ponte esistente che

sovrasta la salita __________ e collega il 3° piano dei due stabili (part. __________)

occupati dal grande magazzino __________, di cui si è detto in narrativa.

Il municipio ha rilasciato la licenza edilizia subordinandola alla condizione

di rivestire il ponte mediante una copertura di vetro e realizzare una

struttura portante il più esile possibile, così da garantire la trasparenza dei

due fronti che si affacciano sulla salita __________. Entro questi termini, l'autorità

comunale ha in sostanza ritenuto che il controverso ponte, meno ingombrante nel

suo sviluppo verticale (h = m 4.10) rispetto all'attuale (h = m 4.90), fosse

conforme all'art. 19 NAPR; il manufatto verrebbe ampliato in modo contenuto rispetto

agli stabili commerciali con cui è strettamente connesso dal profilo funzionale

e volumetrico e sarebbe insuscettibile di pregiudicare la fruibilità dell'area

pubblica sottostante ad una quota di una decina di metri inferiore.

Ad opposta conclusione è invece pervenuto il Governo, dopo essersi riallacciato

alla sentenza (STA 52.2005.88 citata) con cui questo Tribunale aveva annullato la

licenza edilizia 21 luglio 2004 rilasciata alla RI 1 per innalzare l'edificio

centrale del complesso commerciale, aggiungendovi un ulteriore piano: l'autorità

comunale (...), ha argomentato l'Esecutivo cantonale, ha ritenuto che il "de

facto" raddoppio del preesistente ponte previsto dai piani approvati

potesse essere inserito nel concetto normativo "rispetto della volumetria"

ai sensi dell'art. 19 cpv. 2.4. Tale apprezzamento configura tuttavia una

decisione arbitraria, ritenuto che stravolga il senso della norma ammettendo

interventi che raddoppiano addirittura il substrato costruito.

Tanto il municipio, quanto la ricorrente contestano questo giudizio rilevando

come l'art. 19 cpv. 2.4 NAPR permetta di concedere una deroga. In concreto,

questa va riferita al perimetro della costruzione esistente; la

volumetria, considerata la riduzione dell'ingombro verticale dell'opera,

sarebbe invece rispettata. La decisione del municipio, adeguatamente motivata,

non sarebbe pertanto arbitraria. La censura è pertinente e fondata.

3.2. L'intervento qui controverso va valutato per rapporto al ponte esistente. L'art.

19 cpv. 2.4 NAPR disciplina infatti la demolizione e la ricostruzione con

riferimento al perimetro e al volume delle costruzioni esistenti.

Il manufatto in discussione è stato costruito una cinquantina d'anni fa, sulla

base di un precario accordato dal municipio nel 1966, sostituito solo in

tempi più recenti (1996) da una concessione per l'occupazione dell'area

pubblica (cfr. risposta del municipio pag. 3). Dal profilo edilizio e

pianificatorio, non vi è motivo per fare astrazione da quest'opera né tanto

meno per ritenerla illegittima. Il municipio - quale autorità competente - non l'ha

ritenuta all'epoca soggetta all'obbligo del permesso. Anche se errata, questa

decisione non potrebbe ora essere rimessa in discussione. La fiducia riposta

dal proprietario nell'autorità comunale prevarrebbe. Per analoghe

considerazioni e per perenzione dell'azione di ripristino (cfr. art. 57 cpv. 5

LE 1973; BU 1974 pag. 49), essa andrebbe - perlomeno - ritenuta legittima ope

temporis. In quanto costruzione esistente e parte integrante dei due stabili

per i quali è ammessa la nuova edificazione, non si pone in contrasto

con l'attuale pianificazione. Salvo deroghe (cfr. infra consid. 3.3), essa

può dunque essere demolita e ricostruita nel rispetto del perimetro e del

volume esistente. Non sovverte questa conclusione la circostanza che - in

quanto opera sporgente a diversi metri d'altezza - sovrasta anche la via della

zona pedonale raffigurata sul piano. L'area occupata non è d'altro canto uno

spazio libero ai sensi dell'art. 19 cpv. 4 NAPR; norma, questa, riferita alla

proprietà privata (cfr. STA 52.2005.95 citata consid. 3, pag. 5). Non è neppure

un edificio o un corpo esistente estraneo per i quali è stata sancita la demolizione

senza ricostruzione (cfr. art. 19 cpv. 2.5 NAPR).

3.3. L'intervento controverso non prevede la demolizione e ricostruzione del

ponte nel rispetto del perimetro e del volume esistenti, ma ne contempla l'ampliamento,

segnatamente sul piano orizzontale. Da questo profilo, è dunque certo che -

come ha correttamente ritenuto il municipio - esso può essere autorizzato

soltanto sulla base di una deroga ai sensi dell'art. 19 cpv. 2.4 NAPR. La

deroga, contrariamente a quanto stabilito dal Governo, non concerne tuttavia la

volumetria del manufatto, intesa come sviluppo verticale - che viene

leggermente ridotto - ma il perimetro, ovvero il suo sviluppo orizzontale. Già

solo per questo motivo, le considerazioni del Governo fondate esclusivamente

sull'asserito mancato rispetto della volumetria ed un'insostenibile interpretazione

da parte del municipio di questo concetto, non possono essere condivise. Una

deroga, contrariamente a quanto pretendono i resistenti, non è invece esclusa a

priori per il solo fatto che l'opera controversa sporge sull'area pubblica. L'art.

19 cpv. 2.4 NAPR si riferisce infatti al perimetro della costruzione esistente

e non al perimetro del fondo su cui si estende.

Il municipio ha d'altro canto esaurientemente motivato la deroga in questione, previamente

avallata dalla commissione del nucleo (cfr. art. 19 cpv. 2.4 NAPR). Le

caratteristiche ambientali, ovvero l'insieme degli stabili di fattura moderna

che fanno da corona alla parte bassa della salita __________, ai piedi della

scalinata, non impongono di mantenere il perimetro del ponte, che d'altronde si

presenta come parte integrante di questo insieme. Nella misura in cui il nuovo

manufatto sarà sí più sviluppato sul piano orizzontale, ma più contenuto su

quello verticale, non è insostenibile ritenere che esso si armonizzerà meglio

con gli stabili che collega. Percepito più che altro nel suo ingombro verticale,

con una struttura portante più esile dell'attuale e le facciate di vetro - che

dovranno rimanere libere (cfr. licenza edilizia, condizione n. 3) - il suo

impatto sul tessuto edilizio circostante - anche per rapporto alla vista dai

piedi e dalla cima della salita __________ - non potrà che migliorare. Per

analoghe considerazioni, in quanto parte integrante di questo insieme, non è

inoltre inammissibile ritenerlo conforme all'art. 19 cpv. 2.4 lett. b NAPR.

3.4. Ferme queste premesse, su questo punto il giudizio del Governo che annulla

una decisione corretta e sostenibile, per sostituirla con un'altra fondata

oltretutto su considerazioni non pertinenti, non può essere confermato siccome

lesivo del diritto, segnatamente dell'autonomia comunale.

4.Da respingere è

la censura con cui i resistenti invocano la violazione dell'inventario degli

insediamenti svizzeri da proteggere (ISOS).

4.1. Agli inventari ai sensi dell'art. 5 LPN dev'essere attribuito, quantomeno

sotto l'aspetto sostanziale, il valore delle concezioni ai sensi dell'art. 13

cpv. 1 LPT. Questo significa che i Cantoni debbono tenerne conto nelle loro

pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 LPT) e proteggere i relativi oggetti

in maniera adeguata mediante la pianificazione dell'utilizzazione (art. 17 LPT;

Heribert Rausch/ Arnold Marti/ Alain

Griffel, Umweltrecht, Zurigo 2004, 565, con rinvii; STA 90. 2007.155 del

26 gennaio 2010, consid. 7.1), come avviene anche nel Cantone Ticino (cfr. STA 90.2007.155

citata, consid. 7.1). Di principio, tale strumento diventa vincolante per i

privati solo nella misura in cui è stato recepito dai piani di utilizzazione (cfr.

DTF 135 II 209, consid. 2.1; cfr. STF 1P.235/2005 del 7 settembre 2005

commentata da Arnold Marti, in:

ZBl 107/2006, pag. 556 seg.; Arnold Marti,

Das Schutzkonzept des Natur- und Heimatschutzgesetzes auf dem Prüfstand, in SJZ

104/2008, pag. 81 segg., pag. 87; cfr. anche Christoph

Jäger, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen, Kommentar zum Bundesgesetz

über die Raumplanug, Zurigo 2010, ad art. 18a LPT, n. 33). In quanto

valido sostegno scientifico per la valutazione delle qualità spaziali e storico-architettoni-che

di un insediamento, esso può comunque essere considerato nel singolo caso nell'ambito

di un'eventuale ponderazione degli interessi (cfr. DTF 135 II 209, consid.

Considerandi

2.

4.2

Nel caso concreto, la città di Lugano appartiene agli insediamenti svizzeri

di importanza nazionale da proteggere. È ben vero che la salita __________

rientra nel perimetro del centro storico (P1) al quale è attribuito una

categoria di rilievo AB con un obbiettivo di salvaguardia A. Ed è altrettanto

vero che l'ISOS raccomanda in generale di valorizzare e rivalutare i percorsi e

passaggi pedonali, in primo luogo gradinate, anche con opere di riattamento (come

per esempio la gradinata degli Angioli; cfr. Dipartimento federale dell'Interno

[editore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone

Ticino, volume 2.2, insediamenti L-Z, Berna 2006, pag. 317). Questa sola circostanza,

contrariamente a quanto ritengono i resistenti, non permette tuttavia di

ritenere insostenibile la decisione del municipio, resa in applicazione dell'art.

19.

NAPR di cui si è detto. Neppure nell'ambito di un'eventuale ponderazione

degli interessi nella concessione della deroga al rispetto del perimetro (art.

19.

cpv. 2.4 NAPR). Nella misura in cui il progetto approvato permette tutto sommato

di attenuare la percezione del ponte dai piedi e dalla cima della salita (cfr. supra

consid. 3.3), esso non si pone comunque in aperto contrasto con la citata raccomandazione

dell'inventario. A maggior ragione se si considera che il passaggio in quanto

tale e la sua fruibilità non sono minimamente compromesse.

Né permette di sovvertire questa conclusione la prossimità dell'edificio (part.

__________) di proprietà dei ricorrenti. Il grado d'intervento assegnato a questo

stabile (conservativo limitato, art. 19 cpv. 2.3 NAPR) - privo di

elementi costruttivi di particolare interesse (art. 19 cpv. 5 NAPR) - non si

estende agli edifici circostanti. L'opera progettata non risulta inoltre

chiaramente contraria alla raccomandazione dell'inventario federale (ISOS, op.

cit., pag. 317) evocata dai ricorrenti di conservare integralmente l'architettura

della Belle Epoque.

5.5.1

Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere accolto, con

conseguente annullamento della decisione governativa e il ripristino della

licenza edilizia rilasciata dal municipio alla RI 1.

5.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico dei

resistenti, in solido. Questi ultimi rifonderanno inoltre alla ricorrente,

assistita da un legale, un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 31

LPamm), a valere per entrambe le istanze di ricorso.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la decisione 4 ottobre 2011 del

Consiglio di Stato (n. 5387) è annullata;

1.2

la decisione 22 dicembre 2010 con

cui il municipio di Lugano ha rilasciato alla RI 1 il permesso per ricostruire

ed ampliare il ponte del grande magazzino __________ è confermata.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.- è posta a carico di CO 1 CO 2CO 3 e PA 2 in solido.

3.

CO 1 CO 2, CO 3

e PA 2 rifonderanno alla RI 1 un importo di fr. 2'500.- a titolo di ripetibili

a valere per entrambe le istanze di ricorso.

4.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La segretaria