52.2011.89

Moltiplicatore d'imposta comunale; ricusa del Consiglio di Stato

26 aprile 2011Italiano18 min

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Fatti

i medesimi motivi di ricusa previsti dalla procedura civile. In caso di contestazione

su tale questione, la decisione spetta all'autorità gerarchicamente superiore

o, se si tratta di un membro di un'autorità collegiale, a questa stessa

autorità, in assenza però del membro ricusato. Il cpv. 2 di detta norma

specifica poi che qualora la ricusa concerna l'intero Consiglio di Stato o la

maggioranza dei suoi membri, essa deve essere decisa dal Tribunale cantonale

amministrativo.

1.2. L'istanza in esame chiede la ricusa del

Consiglio di Stato in corpore. Spetta quindi al Tribunale cantonale

amministrativo esaminarne il fondamento.

2. 2.1. Il

Tribunale cantonale amministrativo ha avuto occasione in tempi ancora piuttosto

recenti (cfr. RtiD I-2007 n. 5) di rammen-

tare che le norme sulla ricusa sono sostanzialmente volte ad attuare il diritto

ad un giudice indipendente e imparziale, sancito dall'art. 30 cpv. 1 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), rispettivamente dall'art. 6 n. 1 della convenzione per la salvaguardia

dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4 novembre 1950 (CEDU;

RS 0.101), norme che di principio hanno la medesima portata (DTF 120 Ia 184

consid. 2f e rinvii; Jörg Paul Müller/ Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz, 4a ed., Berna 2008, pag. 937; Mark E. Villiger, Handbuch der Europäischen

Menschenrechtskonvention, Zurigo 1999, pag. 269). Tale garanzia è dunque volta ad escludere l'influsso sulla decisione di circostanze

estranee al processo, che potrebbero privarla della necessaria oggettività, a

favore o a pregiudizio di una parte: al giudice sottoposto a simili influenze

verrebbe infatti meno la qualità di "giusto mediatore" impostogli dal

suo ruolo istituzionale (Jean-François

Egli, La garantie du juge indépendant et impartial dans la jurisprudence

récente, in: Recueil de jurisprudence neuchâteloise, 1990, pag. 9). La ricusa

riveste un carattere eccezionale (DTF 116 Ia 14 consid. 4, 115 Ia 172 consid.

3). Dal profilo oggettivo occorre ricercare se il magistrato ricusato offra le

necessarie garanzie per escludere ogni legittimo dubbio di parzialità. Vengono

considerati, in tale ambito, anche aspetti di carattere funzionale e

organizzativo e vien posto l'accento sull'importanza che possono rivestire le

apparenze stesse (DTF 120 Ia 184 consid. 2b, 117 Ia 408 consid. 2a; sentenze

della Corte europea dei diritti dell'uomo del 28 ottobre 1998 in re Castillo Algar c. Spagna, in : Recueil des arrêts et décisions 1998/VIII, pag. 3116, n. 43

e del 9 giugno 1998 in re Incal c. Turchia, in: Recueil des arrèts et décisions

1998/IV, pag. 1571, n. 65). Entrano comunque in considerazione soltanto motivi

seri che consentano di dubitare dell'imparzialità e dell'indipendenza del

magistrato chiamato a statuire. Semplici supposizioni non bastano. Sono ad ogni

modo sufficienti circostanze oggettivamente idonee a suscitare l'apparenza di

prevenzione. Non occorre al riguardo dimostrare che il magistrato ricusato sia

effettivamente prevenuto (RDAT 1990 n. 27; 1984 no. 29).

2.2. Ora, il Consiglio di Stato non è un tribunale, ma un organo esecutivo al

quale la legge assegna a titolo accessorio funzioni giurisdizionali. Vero è

tuttavia che anche il Governo cantonale è tenuto a rispettare il requisito dell'imparzialità.

Quest'ultimo non discende tuttavia dai sopra menzionati art. 30 cpv. 1 Cost. e

6 n. 1 CEDU, ma dall'art. 55 cpv. 1 della Costituzione della Repubblica e Cantone

Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost/TI; RL 1.1.1.1), rispettivamente dall'art. 29

cpv. 1 Cost., che si riallaccia all'art. 4 vCost. Al riguardo occorre in

effetti tener conto del fatto che le autorità superiori del potere esecutivo

assumono innanzitutto un ruolo di governo, di direzione e di gestione e che

esercitano soltanto accessoriamente attività giurisdizionali. Le loro mansioni

implicano un cumulo di funzioni diverse, che non possono essere separate senza

pregiudicare l'efficacia della gestione e la legittimità democratica e politica

delle corrispondenti decisioni. Diversamente dagli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1

Cost., l'art. 29 cpv. 1 Cost. non impone quindi l'indipendenza e l'imparzialità

come massima d'organizzazione delle autorità governative, amministrative o di

gestione. La loro indipendenza deve essere valutata secondo le specificità

della fattispecie. In quest'ambito l'art. 29 cpv. 1 Cost. non offre dunque una

garanzia equivalente a quella degli art. 6 n. 1 CEDU e 30 cpv. 1 Cost. (art. 58

vCost.), che per principio sono applicabili soltanto ai tribunali (DTF 125 I

119 consid. 3d ed f, 209 consid. 8a; decisione inedita del 19 maggio 1998 in re B., apparsa in: ZBl 100/1999, pag. 74 consid. 2b; RDAT I-2002 n. 7).

3.Nel caso di specie, emerge dal rapporto n. 5897R del 2 aprile 2008,

che nel contesto della procedura di revisione della LOC avviata mediante

messaggio governativo n. 5897 del 6 marzo 2007, il Consiglio di Stato,

sollecitato dalla commissione della legislazione del Gran Consiglio, aveva

dichiarato che non intendeva proporre delle modifiche all'ordinamento vigente

per quanto attiene alla competenza del municipio di stabilire il moltiplicatore

di imposta comunale, ritenuto che un simile passo sarebbe stato intrapreso

soltanto se il Tribunale cantonale amministrativo avesse accertato l'incostituzionalità

delle attuali disposizioni contestualmente all'evasione delle procedure

ricorsuali che erano

state avviate a questo proposito da RI 1 che al momento di questa presa di

posizione da parte del Governo erano ancora pendenti dinnanzi a quest'ultima

autorità. Attraverso questa chiara presa di posizione, l'Esecutivo cantonale ha

in sostanza anticipato il giudizio che avrebbe emanato, quale autorità di

ricorso, a seguito del suddetto gravame, pronunciandosi di fatto in modo

negativo sull'eccezione sollevata dall'insorgente e istante in ricusa in merito

alla pretesa incompatibilità con il diritto di rango superiore della normativa

cantonale che attribuisce la competenza ad adottare una simile decisione all'esecutivo

comunale, anziché al legislativo. Ora, nulla obbligava il Consiglio di Stato a

pronunciarsi esplicitamente su tale questione a quel momento. Nessuna

disposizione di legge gli imponeva in particolare di esprimere la propria

opinione su tale problematica dinnanzi alla commissione della legislazione del

Gran Consiglio, allorquando esso non aveva ancora evaso l'impugnativa con cui

tale quesito era stato sollevato. Certo, l'art. 31 della legge sul Gran

Consiglio e i rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002 (RL

2.4.1.1) istituisce a carico dell'amministrazione cantonale un obbligo generale

di collaborazione con le commissioni parlamentari. Quand'anche però questa

norma o la prassi gli avessero imposto di rispondere alla richiesta formulata

dalla commissione della legislazione, l'Esecutivo cantonale, date le

particolari circostanze del caso, avrebbe dovuto dichiarare di non avere

particolari osservazioni in proposito oppure esprimere la propria opinione in merito

al tema in oggetto, come avvenuto, ma soltanto dopo avere evaso l'impugnativa

inoltrata dal qui ricorrente.

Per contro, anticipando, al di fuori di ogni regola di procedura, il giudizio

sulla controversa questione, attraverso la suddetta presa di posizione, il

Consiglio di Stato ha perfezionato il motivo di ricusa previsto dall'allora

vigente art. 27 lett. b del Codice di procedura civile del 17 febbraio 1971

(vCPC; RL 3.3.2.1). Nelle circostanze concrete, non v'è infatti dubbio che una

simile anticipazione del giudizio integrasse gli estremi di una ragione

sufficientemente grave per escludere i membri del collegio dall'esercizio delle

loro funzioni giurisdizionali, in quanto esposti al sospetto di prevenzione e

quindi incapaci di fornire adeguate garanzie di indipendenza e di imparzialità.

Alla luce di quanto precede le domande di ricusa andrebbero dunque di principio

accolte anche se a ben vedere v'è da chiedersi se le medesime non siano ormai

state superate dagli eventi, visto che, alla luce di quanto deciso il 10

febbraio 2011 da questa Corte in merito ai moltiplicatori d'imposta comunali

2007 e 2008 e dei motivi posti a fondamento di quel giudizio, non si vede in

che modo il Governo, il quale è tenuto a rispettare le sentenze emanate dalle

istanze ricorsuali di rango superiore, potrebbe nel caso concreto decidere

diversamente.

Sia, come sia, al fine di evitare ulteriori intralci a livello processuale e

ritardi nell'evasione delle due suddette cause, si giustifica, stante i motivi

sopra esposti, di effettivamente escludere i membri del Consiglio di Stato dalla

trattazione delle medesime.

4.4.1. La legislazione ticinese non prevede però nulla riguardo al

modo in cui si deve procedere nei casi in cui l'intero Governo sia impedito

dall'esercitare la propria funzione giurisdicente. La medesima è in particolare

del tutto silente in merito alle modalità attraverso le quali deve essere

sostituita l'autorità ricusata. Non trattandosi di silenzio qualificato, il

difetto normativo va configurato come una lacuna in senso proprio, alla quale

si deve necessariamente porre rimedio, facendo riferimento, per quanto possibile,

alle soluzioni scelte dal legislatore per casi comparabili (DTF 119 Ib 340, 118

Considerandi

II 141). Sennonché a questo proposito occorre rilevare che né la legge federale

sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021), né i

principali codici di procedura amministrativa cantonali prevedono in proposito

delle disposizioni che potrebbero essere applicate al caso concreto per

analogia.

Dal profilo pratico sono comunque immaginabili in linea di massima due

soluzioni. La prima, che sembra essere quella auspicata dall'istante,

implicherebbe il rinvio degli atti ad un collegio governativo straordinario

costituito ad hoc, verosimilmente nominato dal Gran Consiglio, incaricato di evadere

i gravami inoltrati contro i moltiplicatori 2009 e 2010 da RI 1. Nella misura

in cui però il Consiglio di Stato è nel frattempo mutato nella sua composizione

per i 3/5 dei suoi effettivi, si potrebbe an-

che ipotizzare un rinvio a quest'ultimo affinché statuisca senza i due

consiglieri che già erano in carica durante la precedente legislatura,

allorquando tale autorità si era espressa sulla questione del moltiplicatore d'imposta

comunale davanti alla commissione della legislazione, anticipando il giudizio

che avrebbe dovuto rendere in qualità di istanza ricorsuale sul tema in parola.

L'altra soluzione consisterebbe nel far si che i due suddetti gravami pendenti

attualmente dinnanzi al Consiglio di Stato vengano direttamente decisi nel

merito da questo Tribunale, con conseguente perdita di un'istanza di ricorso a

livello cantonale. Il ricorso diretto ("Sprungrekurs")

costituisce un'eccezione alle disposizioni imperative sulla competenza e al

principio dell'esaurimento delle istanze. Esso permette di omettere un'istanza

decisionale qualora l'uso di un rimedio di diritto, di per sé esistente,

costituisca soltanto una vana formalità, segnatamente nel caso in cui l'istanza

di ricorso abbia già dato istruzioni all'autorità inferiore circa il contenuto

della decisione da prendere (DTF 114 Ia 263 consid. 2c e rinvio; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, pag. 18 seg.). Il principio è

previsto dalla procedura amministrativa federale (art. 47 cpv. 2 PA) e da

talune procedure cantonali (cfr. Ulrich

Keusen/Kathrin Lanz, Der Sprungrekurs im Kanton Bern, in: BVR 2005, pag.

49.

segg., in particolare pag. 54 segg.). Ora, il ricorso diretto non è

esplicitamente disciplinato dal diritto procedurale ticinese. Questa

circostanza non basta tuttavia ad escludere a priori la possibilità di far capo

ad un simile istituto, ove solo si consideri che essa corrisponde

sostanzialmente alla prassi seguita anche dal Tribunale federale (DTF 121 I 1 consid.

5a/bb, 118 Ia 415 consid. 3; Walter Kälin,

Das Verfahren der staatsrechtlichen Beschwerde, 2a ed., Berna 1994, pag. 328

seg.; Peter Ludwig, Kein

Sprungrekurs im Kanton Bern?, in: BVR 2005, pag. 241 segg., in particolare n.

2.3

pag. 243 seg.). D'altra parte, il semplice fatto che dai materiali

legislativi relativi alla LPamm non risulta nulla sul tema, non sta ancora a

significare che il legislatore ticinese abbia chiaramente voluto escludere

qualsiasi possibilità di ricorso diretto, ragione per la quale, come sottolineato

anche dall'Alta Corte federale, l'esistenza di un silenzio qualificato della

legge non appare manifesta (cfr. STF

1A.251/2006 e 1P.757/2006 del 30 aprile 2007 consid. 4, pubblicata in: RtiD

2007.

II n. 7;1P.51/2005, del 9 agosto 2005, consid. 2, pubblicata in: RtiD

I-2006, n. 25, pag. 101; Ludwig, op.

cit., pag. 244/245). Ne discende dunque che in casi particolari, come senz'altro

può essere considerato quello qui in esame, la possibilità di un ricorso diretto

al Tribunale cantonale amministrativo, in virtù di un'applicazione per analogia

della prassi vigente a livello federale, deve essere ammessa.

4.2

Nel caso concreto quest'ultima soluzione risulta tutto sommato preferibile

rispetto all'altra possibilità - caldeggiata dall'istante e a sua volta nemmeno

prevista dalla procedura cantonale - di istituire un Consiglio di Stato ad hoc.

Avocando a sé la competenza di decidere i due ricorsi attualmente pendenti dinnanzi

all'Esecutivo cantonale contro i moltiplicatori d'imposta comunali 2009 e 2010,

questa Corte sarebbe infatti in grado di evadere in tempi brevissimi la due

cause in oggetto, le quali non differiscono nella loro sostanza da quelle già

decise dallo stesso Tribunale con sentenza n. 52.2009.236 del 10 febbraio

2011, evitando così al Gran Consiglio ticinese l'inutile esercizio di dover

nominare per l'occasione un'autorità di ricorso di prima istanza, la quale non

potrebbe fare altro che ribadire quanto già è stato sancito in quest'ultimo

giudizio. Da una simile soluzione per il qui istante in ricusa, nonché

ricorrente RI 1, non deriverebbe alcun pregiudizio, anzi gli provocherebbe semmai

soltanto dei vantaggi. È vero che in questo caso egli perderebbe un'istanza di

giudizio, ma avrebbe comunque la possibilità di vedere evasi i propri gravami

rapidamente da un'autorità giudiziaria dotata del medesimo potere cognitivo di

quella da lui ricusata. Un simile modo di procedere è d'altra parte stato

pienamente tutelato nell'ambito di una fattispecie del tutto analoga a quella

qui in parola, in cui l'accoglimento di un'istanza di ricusa aveva comportato l'esclusione

dell'intero Consiglio di Stato, dal Tribunale federale, il quale aveva allora

ritenuto l'opzione di sottoporre la causa di merito direttamente al giudizio

del Tribunale cantonale amministrativo senz'altro sostenibile, nonché

rispettosa del principio della separazione dei poteri, così come pure delle

garanzie procedurali sgorganti dagli art. 6 n. 1 CEDU,

29.

e 30 Cost. (cfr.

STF 1A.251/2006 e 1P.757/2006 del 30 aprile 2007 consid. 4.2 e 4.3, pubblicata in:

RtiD 2007-II n. 7).

5.5.1

Stante tutto quanto precede le istanze di ricusa sono accolte.

Di conseguenza i membri del Consiglio di Stato sono

esclusi dal procedimento dipendente dai ricorsi 30 novembre 2009 e 24 dicembre

2010.

inoltrati dall'istante contro le decisioni 24 novembre 2009 e 21 dicembre

2010.

del municipio di CO 1 in materia di determinazione del moltiplicatore d'imposta

comunale 2009, rispettivamente 2010 ed è fatto ordine al Governo cantonale di

trasmettere a questo Tribunale gli atti di tali procedimenti ricorsuali,

affinché quest'ultimo possa direttamente evaderli nel merito.

5.2

Visto l'esito, si prescinde dal prelievo di spese e tasse di giudizio (art.

28.

LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

visti gli art. 6 CEDU; 29 e 30 Cost; 55 Cost/TI; 47

PA; 27 vCPC; 3, 18, 28, 32, 60 e 61 LPamm;

dichiara

e pronuncia:

1. Le domande

di ricusa sono accolte.

§. Di conseguenza:

1.1. i membri del Consiglio

di Stato sono esclusi dal procedimento dipendente dai ricorsi 30 novembre 2009

e 24 dicembre 2010 inoltrati dall'istante contro le decisioni 24 novembre 2009

e 21 dicembre 2010 del municipio di CO 1 in materia di determinazione del moltiplicatore d'imposta comunale 2009, rispettivamente 2010;

1.2. è fatto ordine al

Consiglio di Stato di trasmettere al Tribunale cantonale amministrativo gli

atti di tali procedimenti ricorsuali, per competenza.

2. Non si

prelevano né tasse, né spese.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale

a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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