52.2012.126

Tassa per il servizio di raccolta dei rifiuti - principio di equivalenza

19 agosto 2013Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1 è domiciliata a __________

e svolge nel comune di __________, in uno stabile sito in via __________, a

titolo accessorio, un'attività professionale

in materia di consulenza aziendale, di gestione immobiliare, di Feng

Shui e fiori di Bach. Inoltre impartisce corsi privati di manipolazione

rilassante per bambini in età prescolare.

Il 9 dicembre 2011 il municipio di __________ le ha notificato la tassa per il

servizio di raccolta rifiuti, per l'anno allora in corso, relativa alla sua attività professionale, per un importo di fr.

559.45, IVA compresa.

B. Contro questa fattura

l'insorgente ha inoltrato reclamo, rilevando di

svolgere un'attività accessoria di poche ore settimanali che comporta

una produzione di rifiuti alquanto contenuta e quantificabile in 1 - 2 sacchi

da 17 litri al mese.

Mediante risoluzione del 19 gennaio 2012 il municipio di __________ ha respinto

l'impugnativa. Considerata l'obbligatorietà del servizio, esso ha ritenuto

ininfluente l'uso effettivo del servizio pubblico da parte del singolo utente.

C. Adito su ricorso da RI 1, con decisione 13 marzo 2012

il Consiglio di Stato ha confermato la tesi dell'esecutivo comunale.

Ritenuto che l'ente pubblico deve provvedere a mantenere efficiente il servizio

di raccolta rifiuti anche in assenza di utilizzazione da parte del singolo

utente, esso ha ritenuto giustificata l'imposizione della tassa litigiosa a

prescindere dall'uso effettivo di tale servizio, ritenuto che, per stessa

ammissione dell'insorgente, essa produce comunque con la sua attività professionale

un certo quantitativo, seppur contenuto, di scarti.

D. Contro questa

decisione governativa la soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e sollecitando un'imposizione

meno onerosa, che tenga debitamente conto del quantitativo alquanto ridotto di

rifiuti che produce con la sua attività professionale. In sintesi ribadisce gli

argomenti già sollevati dinnanzi alle precedenti istanze di giudizio.

E. Chiamati ad

esprimersi, il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio

di __________, con argomenti di

cui si dirà, se del caso, in seguito, hanno sollecitato la reiezione del

gravame.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale è data (art. 208 cpv. 1 legge organica comunale del 10 marzo

1987; LOC; RL 2.1.1.2). Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 legge di

procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e

la legittimazione della ricorrente certa

(art. 43 LPamm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può

essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).

Considerandi

2.

2.1. La tassa per il servizio di raccolta ed

eliminazione dei rifiuti è una tassa di utilizzazione, vale a dire un compenso

particolare imposto al privato per una prestazione della pubblica amministrazione

o per un servizio pubblico (cfr. DTF 111 Ia 326 = RDAT 1986 n. 38 consid. 7). Essa deve pertanto poggiare su di una legge

in senso formale ed ossequiare inoltre i principi della copertura dei costi

(condizione comunque controversa per talune tasse di utilizzazione) e della

proporzionalità: principio quest'ultimo che secondo la terminologia comunemente

invalsa in materia di tributi causali assume

la qualifica di equivalenza (cfr. per tutte le enunciazioni che

precedono DTF 118 Ia 320 segg., consid. 3, 4b e 4c rispettivamente; inoltre DTF

111.

Ia 326, consid. 7). La fissazione della tassa in rassegna deve indi

ossequiare il principio di uguaglianza ancorato all'art. 8 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) ed il

divieto d'arbitrio sancito all'art. 9 Cost. (RDAT 1986 n. 38 consid. 6, ancora riferito all'art. 4 della vecchia

costituzione federale del 1874).

2.2

In quanto corrispettivo di una prestazione speciale ai sensi degli art.

31b cpv. 1 e 48 cpv. 1 delle legge federale sulla protezione dell'ambiente del 7 ottobre 1983 (LPAmb; 814.01), la tassa

per il servizio di raccolta ed eliminazione dei rifiuti deve infine

rispettare il principio della causalità sancito all'art. 2 LPAmb medesima (URP

1994.

N. 13, pag. 90 segg.; STA 52.2003.291 del 28 ottobre 2003, consid. 2.2 e

3.2

Come ha avuto modo di affermare in più occasioni il Tribunale federale, il

prelievo dei costi concernenti il trattamento dei rifiuti urbani non avviene

tuttavia in applicazione diretta dei combinati art. 2 e 48 LPAmb. È infatti necessaria una regolamentazione

cantonale, per la cui promulgazione i Cantoni, rispettivamente i comuni ai

quali tale compito è delegato (com'è il caso in Ticino) godono di un certo margine di decisione. In questo ambito, in

particolare, il principio della causalità non può venire interpretato nel senso

che è lecita solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità dei

rifiuti effettivamente prodotta. Una simile interpretazione obbligherebbe in

pratica gli enti pubblici ad introdurre la cosiddetta tassa sul sacco, mentre

che il legislatore federale non ha inteso limitare in maniera così importante

le competenze dei Cantoni in una materia politicamente tanto discussa (cfr.

RDAT I-1996, n. 51 e 52). Il Tribunale federale ne ha concluso che i Cantoni,

rispettivamente i comuni, godono di una notevole libertà nello stabilire le

tariffe per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti: le stesse

dovranno comunque tendere a conseguire quanto

disposto dall'art. 2 LPAmb rispettando nel contempo, com'è già stato

detto, il principio della parità di trattamento e il divieto d'arbitrio

(ibidem).

2.3

Il finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani è regolamentato all'art. 32a LPAmb. Questa norma

concretizza il principio generale di causalità ancorato all'art. 2 LPAmb nel

contesto del finanziamento dello smaltimento dei rifiuti urbani (Messaggio del

Consiglio federale 4 settembre 1996, pubbl. in FF 1996, 1041 segg.,

1060). Sebbene l'art. 32a LPAmb fissi taluni precisi criteri che i Cantoni,

rispettivamente i comuni, devono osservare nella determinazione delle tasse di

smaltimento dei rifiuti urbani, il margine di manovra lasciato loro per

soddisfare il principio di causalità rimane

pur sempre ampio (Messaggio citato, pag. 1061; DTF 125 I 449 consid. 3 b bb e cc). Il testo dell'art. 32a cpv. 1

lett. a LPAmb, che vincola la fissazione della tassa al tipo ed alla quantità

dei rifiuti consegnati, si pone anzi, in una certa misura,

in conflitto con le intenzioni di Consiglio federale e Parlamento di limitare al minimo detto margine, creando

semplicemente un quadro generale entro cui Cantoni e comuni avrebbero dovuto operare (cfr. Veronika Huber-Wälchli,

Finanzierung der Entsorgung von Siedlungsabfällen durch kostendeckende

und verursachergerechte Gebühren, URP 1999, 35 segg., 42 seg. con rinvii - alla

nota 28 - agli interventi del consigliere

agli Stati Gian Reto Plat-tner

e della consigliera federale Ruth

Dreifuss in BUCS 1996, pag. 1163

seg. e 1166).

2.4

Il primo gennaio 2006 sono entrati in

vigore la legge cantonale di applicazione della legge federale sulla

protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004

(LALPAmb; RL 9.2.1.1.) e il suo regolamento

generale di applicazione del 17 maggio 2005 (RLALPamb; RL 9.2.1.1.1.), che

riprendono i principi fino ad allora ancorati nella legge cantonale di

applicazione della legge federale contro l'inquinamento della acque dell'8

ottobre 1971 (LALIA; RL 9.1.1.2). La legislazione ticinese affida ai comuni la

competenza di organizzare la raccolta dei rifiuti urbani (art. 17 LALPAmb). I

comuni devono disciplinare mediante regolamento i compiti di loro competenza

(art. 17 cpv. 3). I comuni sono autorizzati a fissare delle tasse, conformi al

principio di causalità, per il finanziamento dei relativi costi (art. 18).

Fatto salvo per eventuali direttive emanate dalla Sezione della protezione dell'aria,

dell'acqua e del suolo in conformità con l'art. 3 cpv. 1 lett. b) del

regolamento di applicazione dell'ordinanza tecnica sui rifiuti del 17 maggio

2005.

(ROTR; RL 9.2.1.1.2.), la LALPamb lascia al legislatore comunale ogni

decisione circa i criteri di imposizione, limitandosi a fissare il limite

superiore della stessa. Ne discende che, sicuramente almeno per quanto concerne

il prelievo delle tasse, i comuni ticinesi dispongono di una notevole libertà

di decisione: godono pertanto di autonomia costituzionalmente protetta (RDAT

1986.

n. 38 consid. 4; 1989 n. 39 consid. 3b; I-1991 n. 30 consid. 4b; I-1996 n.

51, consid. 7).

2.5

A __________ il servizio di raccolta ed

eliminazione dei detriti solidi è disciplinato dal regolamento per il

servizio raccolta ed eliminazione dei rifiuti (in seguito: RSRER) del 30

novembre 1998, in vigore dal 1° gennaio 1999.

Giusta l'art. 1 RSRER il comune organizza sul proprio territorio il

servizio raccolta rifiuti e la consegna di immondizia è di principio

obbligatoria (art. 3). Per quanto attiene al finanziamento di questo servizio,

l'art. 28 istituisce il prelievo di una tassa, calcolata in base al principio

della copertura delle spese e diversificata in varie categorie e, in taluni

casi, sottocategorie di utenti, per cui il legislatore stabilisce l'ammontare

minimo e quello massimo. Entro questi limiti il municipio determina, tramite

ordinanza, l'importo definitivo. Per la categoria "negozi, farmacie,

studi medici e uffici", in cui è stata inserita la ricorrente, il RSRER

non prevede sottocategorie e prescrivere, indistintamente, una tassa unica

compresa in una forchetta tariffale che va da un minimo di fr. 300.- ad un

massimo di fr. 600.-.

Tramite ordinanza, il municipio di __________

ha fissato per il 2011 in fr. 518.- (oltre all'IVA) la tassa per la

suddetta categoria di utenti, che qui interessa.

3.

3.1. La

ricorrente non contesta il suo assoggettamento alla querelata tassa. A giusto titolo. Come esposto in precedenza la tassa per

il servizio raccolta ed eliminazione rifiuti costituisce una tassa d'utilizzazione.

La ripartizione tra gli utenti dei costi generati dal servizio comunale di

raccolta e di smaltimento dei rifiuti deve rispettare il principio di causalità

(art. 2 e 32a LPAmb; cfr. sopra consid. 2.1.). Secondo la prassi del Tribunale

federale, detto principio non può essere interpretato nel senso che è lecita

solo una ripartizione dei costi proporzionale alla quantità di rifiuti effettivamente

prodotta (STF 2P.298/2003 del 10 settembre 2004, consid. 6, pubblicata in: RtiD

I-2005 n. 32). Quando un servizio pubblico come quello in esame è obbligatorio

(art. 3 RSRER), la giurisprudenza ha più volte precisato che la tassa può

essere imposta anche a chi non utilizza il servizio, essendo sufficiente l'esercizio

di un'attività suscettibile di produrre rifiuti. In questo caso, la causa dell'imposizione

è costituita non tanto dalla prestazione speciale effettivamente ricevuta,

bensì dalla possibilità di usufruire in qualsiasi momento del servizio pubblico

(RDAT I-1997 n. 47 e riferimenti); servizio che l'ente pubblico è tenuto a

mantenere efficiente, sopportandone gli oneri, anche in assenza di

utilizzazione da parte del singolo utente e che anzi deve organizzare in modo

che sia pronto in qualsiasi momento ad evacuare e smaltire un incremento di

rifiuti dipendenti proprio dall'azione di questi (cfr. STF 2P.447/1998 del 7

ottobre 1999, pubblicata in: RDAF 2000 1 284 s., consid. 4b con riferimenti).

Nel caso di specie la ricorrente riconosce di svolgere a __________ un'attività

professionale che dà luogo alla produzione di un certo quantitativo di rifiuti,

per cui ciò basta a giustificare il suo assoggettamento alla relativa tassa.

3.2

Questo non significa tuttavia che l'imposizione forfetaria inerente alla

sua attività professionale possa sfuggire alla verifica circa la sua conformità

al principio di equivalenza, la cui violazione è stata censurata dall'insorgente.

L'autorità giudicante non può annullare o modificare una norma operandone un

controllo astratto, ma nell'esame di atti concreti può paralizzare l'applicazione

di una disposizione ritenuta anticostituzionale, annullandone gli atti resi in

sua applicazione.

A questo proposito occorre considerare che, per quanto attiene il finanziamento

del servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti, l'art. 28 RSRER prevede

una suddivisione tra diverse categorie d'utenti, stabilendo per ciascuna di

esse una certa forchetta tariffale. Le economie domestiche, le residenze

secondarie e gli appartamenti di vacanza sono suddivisi in due categorie in funzione

del numero di persone che ne fanno parte, rispettivamente del numero di locali

che le compongono. Per gli esercizi pubblici con alloggio la tassa viene

stabilita in funzione del numero di posti letto. Per la categoria "Grandi

magazzini, industrie, artigiani, imprese" la tassa è fissata in maniera

unica e forfettaria per i rifiuti domestici e secondo pesatura per gli altri rifiuti

speciali. Per contro per le categorie " Osterie, bar e ristoranti" e "Negozi,

farmacie, studi medici e uffici" l'ordinamento comunale non prevede nessun

criterio di ponderazione della tassa, la quale dunque è in ciascun caso unica e

indistinta.

Per quanto interessa maggiormente in questa

sede, l'assenza di una graduazione all'interno della categoria "Negozi,

farmacie, studi medici e uffici", oltre a parificare tra di loro

delle attività piut-tosto diverse, pone sullo stesso piano tutti gli uffici, i

quali possono invece presentare situazioni assai differenti. Pur dovendosi riconoscere,

per irrinunciabili motivi di praticabilità dell'imposizione, la possibilità per

il legislatore di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza (RDAT

II-1995 N. 23 consid. 4.2.) e pur considerando che in materia di tasse non

esiste un diritto ad una perfetta parità di trattamento (DTF 102 Ia 45), non

può essere tutelata in alcun modo la

presunzione secondo cui tutti gli uffici producano potenzialmente il medesimo quantitativo di rifiuti, indipendentemente

dalle dimensioni, dal numero di collaboratori e dal genere di attività svolta,

in quanto ciò porta a sottoporre ad un regime identico, situazioni che

presentano tra di loro differenze importanti

e di natura tale da rendere necessario un trattamento diverso dal

profilo contributivo. Ora, è ben vero che non si può imporre ad un comune l'accertamento del quantitativo effettivo di

rifiuti prodotti da ogni singolo ufficio: quando il legislatore comunale

intende risparmiare questa incombenza alle autorità esecutive incaricate della

percezione delle tasse, esso deve però nel contempo adottare dei criteri

alternativi, di più facile attuazione per l'imposizione di questa specifica

categoria di attività, che permettano di conseguire un onere tributario

rispettoso del principio della parità di trattamento nonché di quello dell'equivalenza,

come d'altra parte previsto per alcune altre categorie d'utenti. Ad esempio -

perché altre soluzioni sono possibili - utilizzando quale criterio di commisurazione

della tassa il numero di collaboratori. L'impiego di questo criterio presuppone

infatti l'esperimento di un solo e semplice

accertamento. L'assenza di una graduazione dell'imposizione relativa alla

categoria "Negozi, farmacie, studi medici e uffici", che - come è

appena stato spiegato - è attuabile senza eccessivo dispendio di lavoro dell'apparato

amministrativo comunale, non appare infatti giustificata da alcun motivo serio

ed oggettivo e conduce nel caso concreto a risultati che appaiono lesivi del

principio di uguaglianza. In effetti non vi è chi non veda come il fatto di

assoggettare alla medesima tassa sui rifiuti la ricorrente per la sua attività

professionale e, ad esempio, gli uffici occupati dall'istituto bancario presente

nel comune dia luogo ad un situazione manifestamente insoddisfacente dal punto

di vista della parità di trattamento tra gli

amministrati (cfr. in proposito STA 52.2008.221 del 16 aprile 2010,

consid. 3.2).

Per le medesime ragioni, la querelata tassa si pone in contrasto anche con il

principio dell'equivalenza. Indipendentemente dalle circostanze concrete del

caso, appare comunque sproporzionato colpire con una tassa annua forfetaria di

fr. 518.- oltre all'IVA un'attività che, data la sua natura e le modalità con

cui viene svolta, è potenzialmente atta a produrre solo una quantità piuttosto

contenuta di rifiuti. L'ammontare imposto viene a trovarsi in evidente

sproporzione con il valore oggettivo della prestazione offerta dall'ente

pubblico.

4.

La lesione dei

principi di equivalenza e della parità di trattamento dovrà essere sanata da

parte del legislatore comunale tramite una modifica dell'art. 28 RSRER (e della

relativa ordinanza), che preveda una maggiore differenziazione della tassa sui

rifiuti attraverso l'introduzione di criteri di imposizione che tengano conto

dei vari fattori che concorrono a definire la partecipazione di ogni utente al

finanziamento del servizio in questione senza generare alcuna discriminazione

di sorta tra uffici che producono pochi, medi e grandi quantitativi di rifiuti

e assicurando al contempo un onere contributivo equivalente.

Ciò malgrado, è ancora necessario decidere la presente contestazione, fissando

concretamente l'importo che l'insorgente deve corrispondere per il 2011 quale

tassa per il servizio di raccolta e di eliminazione dei rifiuti relativa alla

sua attività professionale. Al comune di __________, nei limiti dell'ossequio

del diritto federale ed in particolare dell'art. 8 Cost., spetta infatti il

diritto di percepire un tributo in relazione all'attività professionale della ricorrente

(cfr. in questo senso consid. 3.1). All'esame cui procederà a tal fine il

Tribunale ed al risultato a cui esso addiverrà deve essere attribuito

unicamente un carattere sommario e, in ogni caso, transitorio. In altre parole

motivazione e conclusioni che seguono possono e devono applicarsi solo per

permettere la liquidazione della presente litispendenza. Non possono invece in

alcun modo vincolare o anche solo influenzare le scelte che il legislativo di __________

sarà chiamato ad adottare ai fini dell'irrinunciabile adeguamento dell'art. 28

RSRER all'art. 8 Cost.

Ciò premesso e con tutte le riserve che precedono, il Tribunale ritiene di

poter fissare la tassa dovuta dalla ricorrente in fr. 300.-, pari al minimo

della forchetta tariffale fissata nel RSRER per la categoria "Negozi,

farmacie, studi medici e uffici", così come richiesto anche dall'insorgente.

Tale importo, oltre che a poggiare su di una valida base legale, tiene

debitamente conto del genere di attività professionale svolto dalla ricorrente,

nonché del fatto che quest'ultima esercita la medesima da sola, senza avvalersi

di dipendenti o di collaboratori, per cui si può tranquillamente ritenere che

il volume di rifiuti potenzialmente generato sia piuttosto contenuto.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere

accolto.

5.

La tassa di giustizia e le spese seguono la

soccombenza del comune, comparso in causa per tutelare interessi economici

propri (art. 28 LPamm).

Non si assegnano ripetibili, poiché l'insorgente non è patrocinata da un

avvocato (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

ricorso è accolto.

§. Di

conseguenza il dispositivo n. 1 della decisione 13 marzo 2012 (n. 1458) del

Consiglio di Stato è annullato e riformato come segue:

"1.

Il ricorso è accolto; la tassa per il servizio di raccolta ed eliminazione dei

rifiuti per l'anno 2011 emessa dal municipio di __________ a carico di RI 1, in relazione alla sua attività

professionale, è ridotta a fr. 300.-, IVA non compresa".

2.

La tassa di giustizia e le

spese di fr. 800.- sono poste a carico del comune di __________.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente La segretaria