52.2012.184

Riclassificazione di una funzione pubblica

26 novembre 2013Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. RI 1,

titolare di una laurea in psicologia con autorizzazione cantonale alla pratica

professionale, lavora presso l'Ufficio dell'assicurazione invalidità dell'Istituto

assicurazioni sociali (IAS) dal 2005. Dopo tre anni di incarico, a far tempo

dal 1° gennaio 2008 le è stata conferita la nomina all'80% quale consulente in

integrazione professionale con titolo accademico ed è stata iscritta nella

classe 28 dell'organico con 7 aumenti.

B. Il 7 luglio

2009 il Consiglio di Stato ha risolto di modificare con effetto immediato il regolamento

concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato del 27

maggio 2008 (RClass; RL 2.5.4.1.2) e meglio la pianta organica dell'IAS, riunendo

- per quanto concerne la presente fattispecie - le funzioni di consulente in

integrazione professionale con o senza titolo accademico e quella di consulente

in collocamento nella funzione di consulente AI. Il Governo ha pure

ratificato le norme concernenti l'avanzamento e le promozioni presso l'IAS,

dando mandato all'istituto medesimo di procedere ai necessari trasferimenti dei

suoi collaboratori alle nuove funzioni.

C. Il 20

agosto 2009 il direttore dell'IAS ha quindi informato RI 1 che a contare dal 1°

agosto 2009 la sua funzione di consulente in integrazione professionale con

titolo accademico era stata modificata in consulente AI e che la sua

classe attuale rappresentava quella massima per tale funzione.

Di rimando,

la dipendente ha chiesto al direttore dell'IAS di assegnarle la funzione di collaboratrice

scientifica con titolo accademico, in modo da avere condizioni salariali e

prospettive di carriera equivalenti agli

altri psicologi impiegati presso l'Amministrazione

cantonale; in subordine, l'interessata ha sollecitato l'emanazione di

una decisione formale debitamente motivata e provvista dell'indicazione dei

rimedi giuridici.

D. Con lettera

24 settembre 2009 l'IAS ha confermato all'impiegata di non poterle riconoscere

il chiesto statuto di collaboratrice scientifica. L'11 ottobre 2009 RI 1 ha impugnato tale decisione dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, il quale ha trasmesso

il ricorso al Consiglio di Stato per competenza (inc. 52.2009.401). Quest'ultimo

ha respinto l'impugnativa con decisione 2 maggio 2012.

E. Contro la

predetta decisione governativa RI 1 è insorta dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendo da un lato di essere inserita nella nuova pianta

organica dell'IAS quale collaboratrice scientifica con titolo accademico nelle

classi 28-31(34) e dall'altro di accertare la ritardata giustizia nell'evasione

del ricorso da parte del Consiglio di Stato, con conseguente esonero dal

pagamento di tassa e spese di giudizio messele a carico in detta sede.

F. Al ricorso

si sono opposti il Consiglio di Stato, il quale si è riconfermato nella sua

decisione, e l'IAS, secondo cui la riclassificazione della dipendente si

sarebbe svolta conformemente a quanto previsto dalla legge sugli stipendi degli

impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (LStip; RL 2.5.4.4) e

dal regolamento dei dipendenti dello Stato del 13 dicembre 1995 (RDST; RL

2.5.4.1.1), senza diminuzione del salario precedentemente percepito; ha

ribadito inoltre l'impossibilità di parificare la funzione della ricorrente a

quella di un collaboratore scientifico.

G. Su

richiesta della ricorrente, il 30 settembre 2013 si è svolta un'udienza, a

valere quale pubblico dibattimento ai sensi dell'art. 6 della Convenzione per

la salvaguardia dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali del 4

novembre 1950 (CEDU; RS 0.101), alla presenza di rappresentanti dello Stato e

dell'IAS.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. Alla

presente fattispecie è applicabile la legge sull'ordinamento degli impiegati

dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1) nella sua

versione in vigore fino al 31 luglio 2012, in virtù delle norme transitorie del cap. VII cpv. 1 della legge che modifica la legislazione in materia di pubblico

impiego del 17 aprile 2012, pubblicata in BU 29/2012 del 6 luglio 2012.

1.2. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1

LORD. Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, direttamente e

personalmente interessata dalla decisione impugnata (art. 43 legge di procedura

per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1) e il ricorso

è tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm). Fatta eccezione di quanto esposto in

seguito al consid. 6, il gravame è ricevibile in ordine e può essere esaminato

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm), ritenuto che

la situazione fattuale emerge chiaramente dagli allegati di causa e dalla

documentazione e che in occasione

dell'udienza 30 settembre 2013 la ricorrente ha inoltre rinunciato alle

richieste probatorie precedentemente formulate.

2.La pianta organica dell'IAS in vigore fino al 7 luglio 2009 distingueva

tra consulente per l'integrazione professionale con titolo accademico 28-31

(34), posizione ricoperta dalla ricorrente, consulente per

l'integrazione professionale 28-30 (31) e consulente in collocamento

26-29. Il Consiglio di Stato, modificando la pianta organica, ha riunito le

cariche precitate sotto la funzione di consulente AI 26-29. La ricorrente

è quindi stata collocata dall'IAS in quest'ultima posizione. Ella contesta la sua

riclassificazione ritenendosi privata delle precedenti prospettive di avanzamento

di carriera.

2.1.

Per principio possono formare oggetto di ricorso soltanto le decisioni, ovvero

gli atti amministrativi di carattere concreto e individuale mediante i quali

l'autorità statuendo iure imperii costituisce, annulla o modifica

diritti o obblighi fondati sul diritto pubblico o ne accerta l'esistenza,

l'inesistenza o l'estensione (art. 1 cpv. 1, 55 cpv. 1, 60 cpv. 2 LPamm; RDAT

II-1994, n. 8 e 16; Marco Borghi/Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa

ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 1 LPamm; Adelio Scolari, Diritto amministrativo parte

generale, 2a ed., Cadenazzo 2002, n. 200 e . 744 e seg.).

2.2. Nella

fattispecie, la risoluzione con cui il Consiglio di Stato ha modificato la

pianta organica dell'IAS rappresenta un provvedimento organizzativo di

carattere generale e interno all'amministrazione,

non esplica effetti diretti nei confronti della ricorrente e non dispone

direttamente su suoi diritti o obblighi (DTF 131 IV 32 consid. 3; BVR 2009 pag.

461 consid. 3.4; Markus Müller, in Auer/Müller/Schindler,

Kommentar VwVG, Zurigo 2008, n. 44 ad art. 5

e rinvii; Adelio Scolari, op.

cit. n. 760; cfr. anche STA 52.2011.395 del 9 settembre 2011, STA 52.2012.412

del 1° luglio 2013 consid. 1.1). La stessa non riveste dunque il carattere di

decisione ai sensi delle norme e della giurisprudenza e dottrina menzionate. Di

conseguenza, malgrado l'insorgente non abbia, a giusta ragione, impugnato il

predetto atto normativo, occorre rilevare che le censure formulate in

questa sede che direttamente o indirettamente mettono in discussione la citata

pianta organica, o con le quali è chiesta la sua modifica, sono improponibili. Ammissibili

sono unicamente le contestazioni riferite alla riclassificazione della

dipendente operata dall'IAS, la quale ha sortito degli effetti diretti e

concreti sulla sua situazione.

In ogni caso, l'IAS ha spiegato che la revisione

della pianta organica era stata preannunciata e discussa l'11 gennaio 2008 in occasione di una riunione alla presenza di dipendenti e sindacati, i quali sono stati

informati che la scelta di unificare le funzioni sopraccitate nella figura di consulente

AI, parificandone la classificazione, è stata dettata dall'esigenza di

trattare in modo equo dipendenti con responsabilità paragonabili, tenendo in

considerazione la posizione salariale di altre funzioni esistenti all'interno

dell'IAS, come quella degli ispettori in classe 26-27, e in particolar modo del

Capo servizio, collocato in classe 28 (30).

Risulta dunque che la pianta organica sia stata

modificata per creare maggior coerenza e equità nella retribuzione dei diversi

funzionari; contrariamente a quanto asserito dalla ricorrente, le ragioni che

hanno condotto a una tale riforma appaiono quindi oggettive e pertinenti.

3.La ricorrente sostiene innanzitutto di godere di un diritto acquisito

al mantenimento della sua situazione antecedente la modifica della pianta

organica e che, di conseguenza, la riclassificazione violerebbe il principio

della buona fede.

3.1. Le pretese pecuniarie dei funzionari

pubblici non rappresentano di regola dei diritti acquisiti. Diversamente dai

contratti di lavoro di diritto privato, i rapporti di servizio di diritto

pubblico non sono retti da un atto bilaterale, ma dalla legislazione vigente,

stabilita unilateralmente dallo Stato. Anche dal profilo patrimoniale, questi

rapporti seguono dunque di per sé l'evoluzione conosciuta dall'ordinamento giuridico

(STF 2P.349/2005 del 14 agosto 2006, consid. 3.3 con riferimenti; STF

2P.222/2003 del 6 febbraio 2004, consid. 4.3; DTF 118 Ia 245 consid. 5b). Lo

Stato è in effetti libero di rivedere in ogni momento la sua politica in

materia di salari e di impiego e i funzionari devono tener presente che le

disposizioni regolanti il proprio statuto possono essere oggetto di ulteriori

modifiche. Diritti acquisiti in favore dei dipendenti pubblici possono nascere unicamente

se il legislatore fissa una volta per tutte delle situazioni particolari e le

sottrae all'evoluzione della legge o se sono state date delle assicurazioni precise

in occasione di un impiego individuale. Il principio della buona fede non

ostacola quindi una modifica della legge se questa poggia su motivi seri e

oggettivi (STF 1C_186/2008 dell'8 dicembre 2008, consid. 3.1;1C_88/2007 del 26

novembre 2008, consid. 2.3; DTF 134 I 23 consid. 7.1; DTF 130 I 26 consid.

8.2.1).

Nella misura in cui gli aspetti retributivi

degli impieghi pubblici non costituiscono un tale diritto, essi sono tutelati

nei confronti di provvedimenti del legislatore soltanto entro i limiti del

divieto d'arbitrio e della parità di trattamento (Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo

2011, n. 280; STF 2P.349/2005 del 14 agosto 2006, consid. 3.3 con riferimenti; DTF

118 Ia 245 consid. 5b).

3.2. L'art. 11 cpv. 1 LStip prevede che in

caso di promozione, avanzamento o riclassificazione della funzione, il

dipendente riceve lo stipendio calcolato secondo l'art. 7 della medesima legge.

Il nuovo salario non deve comunque essere inferiore a quello complessivo

precedente, maggiorato di un aumento annuo. L'art. 43 RDST precisa che nei casi

di promozione o di riclassificazione, il nuovo stipendio corrisponde almeno all'importo

dell'ultima retribuzione annuale percepita maggiorata di un aumento e arrotondata

all'aumento superiore previsto dalla nuova classe.

Le normative applicabili ai rapporti di

impiego dei funzionari cantonali prevedono dunque espressamente la facoltà di

riclassificare il dipendente o di trasferirlo a funzione di classe inferiore, ciò

che preclude necessariamente la possibilità di acquisire il diritto

all'immutabilità della classificazione iniziale. Nel caso di specie, inoltre,

non si è in presenza di alcuna rassicurazione da parte dell'autorità tale da

far nascere nell'insorgente l'aspettativa a mantenere la posizione precedente

alla modifica della pianta organica né ad esservi inserita quale collaboratrice

scientifica. La censura della ricorrente, riferita al preteso diritto acquisito,

è quindi da ritenere infondata.

4.Secondo l'insorgente, la decisione impugnata violerebbe pure il

principio della parità di trattamento in quanto non distinguerebbe, in primo

luogo, tra collaboratori in possesso o meno di un titolo accademico; la sua

formazione di psicologa sarebbe necessaria per lo svolgimento delle sue

mansioni, dovendosi occupare, quale consulente

misure socioprofessionali,

di casistiche psichiatriche e neurologiche, per cui si imporrebbe una

distinzione a livello salariale tra le due categorie di impiegati. Inoltre,

esisterebbe una disparità ingiustificata tra la sua prospettiva di carriera e

quella degli altri psicologi impiegati presso l'amministrazione cantonale. Ella

sostiene infine che la sua funzione rivestirebbe la connotazione di

collaboratore scientifico e meriterebbe pertanto di essere inserita nella

pianta organica in tale veste. La classificazione operata dall'IAS sarebbe di

conseguenza arbitraria.

4.1. Per

prassi costante, il principio della parità di trattamento, garantito in termini

generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale del 18 aprile 1999

(Cost. fed.; RS 101), non permette di fare, tra casi simili, delle distinzioni

che nessun fatto importante giustifica o di sottoporre ad un regime identico

situazioni che presentano tra di loro delle differenze rilevanti e di natura

tale da rendere necessario un trattamento diverso. Le situazioni paragonate non

devono necessariamente essere identiche sotto ogni aspetto, la loro

similitudine va stabilita per quel che riguarda i fatti pertinenti per la

decisione da prendere (DTF 129 I 113 consid. 5.1; 125 II 345 consid. 10b; 124

Considerandi

II 193 consid. 8d/aa; 121 I 104 consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg Paul Müller, Die Grundrechte der

schweizerischen Bundesverfassung, Berna 1991, 2. ed., pag. 239; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf

Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.).

Nei

rapporti di pubblico impiego, l'art. 8 cpv. 1 Cost. fed. esige che i dipendenti

che svolgono lo stesso lavoro percepiscano la stessa retribuzione. Agli enti

pubblici è per principio riconosciuto un ampio margine discrezionale

nell'allestimento degli ordinamenti retributivi. Nel rispetto del divieto

d'arbitrio e del principio di uguaglianza, fra i molti fattori che

caratterizzano l'attività del singolo funzionario gli enti pubblici possono

scegliere gli aspetti che ritengono maggiormente qualificanti per definirne la

retribuzione (DTF 131 I 105 consid. 3.1 con riferimenti; 129 I 162 consid. 3.2;

125.

I 71 consid. 2c/aa). Censurabili sono soltanto le distinzioni che, non

fondandosi su motivi oggettivi e pertinenti, non appaiono ragionevolmente

sostenibili (STA 53.2002.23 del 1° aprile 2005 consid. 3.1;

Vincent Martenet, L'égalité de rémunération

dans la fonction publique, AJP/PJA 1997, pag. 825 seg.).

4.2

Nella

fattispecie, va innanzitutto rilevato che, nella misura in cui la censura della

ricorrente è diretta contro la modifica della pianta organica, che ha parificato

la posizione di funzionari in possesso e non di un titolo accademico, questa è

improponibile, essendo rivolta contro un atto inimpugnabile (cfr. supra

consid. 2.1 e 2.2).

In ogni caso, come si evince dai rispettivi

mansionari, i compiti affidati ai consulenti AI consistono, in estrema sintesi,

nel valutare le misure applicabili alla situazione degli assicurati, la loro capacità

di guadagno e il rispettivo grado di invalidità, oltre che nel monitorare i provvedimenti

adottati. Le predette attività sono svolte dai diversi impiegati, di cui solo

alcuni dispongono di titolo accademico. Seppur con qualche differenza dovuta

allo specifico ambito di intervento assegnato

ai consulenti (misure socioprofessionali, integrazione,

minorenni, responsabile integrazione, integrazione 6a), appare lecito ritenere

che ogni dipendente svolga compiti e abbia responsabilità equiparabili. Vero è

che la specifica mansione di consulente misure socioprofessionali svolta

dalla ricorrente la porta ad occuparsi di casistiche psichiatriche particolarmente

delicate e complesse, tuttavia ciò non implica per il suo compimento l'esigenza

di una formazione di tipo universitario, prova ne è che la stessa posizione è

ricoperta anche da altri funzionari che non vantano la medesima preparazione. Per

queste ragioni, ritenuti in particolare l'equivalenza dei compiti svolti e il

margine discrezionale riservato all'ente pubblico nella classificazione delle

funzioni, la scelta operata dal Consiglio di Stato di non distinguere i

consulenti AI in possesso di un titolo di studio accademico dagli altri per la

determinazione della classe salariale resiste alle critiche ricorsuali.

4.3

A mente della ricorrente, la sua

funzione dovrebbe godere di una classe di salario uguale a quella degli altri

psicologi impiegati presso l'Amministrazione cantonale. A questo scopo, ella postula

di essere inserita nell'organico quale collaboratrice scientifica, funzione

nella quale il suo ruolo si rispecchierebbe in modo più adeguato. A torto.

L'insorgente paragona la sua funzione a

quella degli psicologi attivi presso l'Organizzazione sociopsichiatrica

cantonale, i quali hanno all'evidenza compiti e attività sostanzialmente differenti.

Il fatto di avere il medesimo titolo di studio non basta, da solo, a giustificare

la postulata parificazione salariale, stante la diversa funzione svolta.

Per quanto attiene invece al confronto con

la posizione dell'unico collaboratore scientifico attivo all'interno dell'IAS e

collocato in classe 28-31 (34), dalla descrizione della sua funzione si evince che

lo stesso si occupa in particolare di elaborare, monitorare e perfezionare i

processi lavorativi e il sistema di controllo della qualità, identificando i

diversi scostamenti e riferendone ai suoi superiori, nonché di estrapolare e

esaminare statistiche; egli ha inoltre altre responsabilità, tra cui quella di

segnalare possibili correttivi per il miglioramento del lavoro dell'ufficio e

quella di partecipare a gruppi di lavoro cantonali e federali. A fronte di tali

compiti, di tutt'altra natura rispetto a quelli svolti dalla ricorrente, non risulta

praticabile un confronto nemmeno con tale posizione.

È di conseguenza a giusta ragione, e senza

incorrere nella violazione del principio

della parità di trattamento o del

divieto dell'arbitrio, che l'IAS prima e l'Esecutivo cantonale poi,

hanno negato la legittimità delle richieste di riconoscimento della classe

28-31 (34) da parte della ricorrente.

5.

Per quanto attiene alla determinazione della retribuzione della dipendente

a seguito della sua riclassificazione, si rileva che ella è stata inserita

nella classe 29a con 8 aumenti, per un salario di fr. 98'060.-, a fronte di uno

stipendio annuo precedente di fr. 93'151.- (classe 28a con 7 aumenti; cfr.

scala stipendi 1.1.2009). Il nuovo stipendio corrisponde all'importo dell'ultimo

salario annuale percepito, maggiorato di un aumento e arrotondato all'aumento

superiore previsto dalla nuova classe. La fissazione della remunerazione è

pertanto avvenuta nel pieno rispetto delle condizioni poste dagli art. 11 cpv.

1.

LStip e 43 RDST.

6.

La domanda della ricorrente di accertamento di una ritardata

giustizia da parte del Consiglio di Stato nella precedente procedura ricorsuale

per essere esentata dal pagamento delle spese processuali di prima istanza, non

è più proponibile in questa sede poiché il Consiglio di Stato ha effettivamente

evaso il ricorso rendendo la decisione qui impugnata. L'insorgente avrebbe

semmai dovuto adire l'istanza superiore per denegata o ritardata giustizia

mentre era ancora in attesa dell'emanazione della decisione governativa (art.

45.

LPamm). In difetto di un interesse pratico e attuale ai sensi dell'art. 43

LPamm, la domanda è dunque irricevibile a questo stadio del procedimento (cfr. Marco Borghi/Guido Corti, op. cit, ad

art. 45, n. 5).

7.

Alla luce di quanto precede, la

riclassificazione della dipendente all'interno della nuova pianta organica

dell'IAS è avvenuta in assenza di violazioni del diritto e merita pertanto di

essere tutelata, così come la decisione governativa impugnata. Nella misura in

cui è ricevibile, il ricorso deve quindi essere

respinto e la tassa di giustizia posta a carico dell'insorgente (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Nella

misura in cui è ricevibile, il ricorso è respinto.

2. La tassa

di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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