Riduzione dello stipendio di un dipendente pubblico per motivi di risparmio e mancata concessione dell'aumento annuale

Incarto n.

52.2012.273

Lugano

16 settembre 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo

Cassina, vicepresidente,

Flavia Verzasconi, Lorenzo Anastasi, supplente

segretaria:

Giorgia

Ponti, vicecancelliera

statuendo

sul ricorso 3 luglio 2012 di

RI

1,

patrocinato

da: PA 1,

contro

la

decisione 19 giugno 2012 del Consiglio di Stato (n. 3286) che respinge la

domanda di sopprimere la riduzione del 3% applicata sul suo stipendio e di

rideterminare gli aumenti annuali di stipendio;

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 15 giugno 2007, il

Dipartimento dell'educazione della cultura e dello sport (DECS) ha indetto un

pubblico concorso per assumere, come

incaricati a tempo parziale (85%), tre operatori sociali con diploma (opzione

educatore) da destinare ad alcune scuole medie per seguire gli allievi problematici.

Trattandosi di posti di lavoro non contemplati dalla pianta organica del personale

dello Stato allora in vigore, lo stipendio è stato definito in via di analogia,

facendo riferimento al trattamento salariale riservato agli operatori sociali

del Dipartimento della sanità e della socialità (DSS; classi 26-28).

b. Vagliate le candidature pervenutegli, il 28 agosto 2007 il

Consiglio di Stato ha incaricato RI 1, qui ricorrente, riconoscendogli uno stipendio fisso annuo pari a

fr. 84'537.-, (...) corrispondente alla classe 27a classe dell'organico

con 6 aumenti, dedotto il 3% in applicazione

delle misure di risparmio (ris.

gov. n. 4173/2007). La risoluzione aggiungeva che trascorso un anno di

attività e perdurando il rapporto d'impiego il signor RI 1 sarebbe stato iscritto

nella 27a classe dell'Organico con 6 aumenti.

La riduzione del 3% dello stipendio è stata applicata soltanto

allo stipendio del primo anno. L'incarico è stato in seguito rinnovato di anno

in anno, riconoscendo tuttavia l'aumento annuale per anzianità di servizio soltanto

a partire dal terzo anno.

B. a. Dopo vicissitudini che non

occorre qui rievocare, il 18 maggio 2012 RI 1

ha chiesto al Consiglio di Stato di rideterminare il suo stipendio

iniziale, sopprimendo la deduzione del 3% e versandogli l'importo trattenuto

(fr. 2'222.35). Ha inoltre chiesto di concedergli l'aumento annuale per

anzianità già a partire dal secondo anno di servizio.

b. Con decisione 19 giugno 2012, il Consiglio di Stato ha respinto la domanda, ritenendo in sostanza che la

decurtazione dello stipendio iniziale, adottata sistematicamente per

tutti i dipendenti di nuova assunzione non violasse i minimi salariali fissati

dall'art. 7 della legge sugli stipendi degli

impiegati dello Stato e dei docenti del 5 novembre 1954 (LStip; RL

2.5.4.4).

C. a. Contro questa decisione, RI 1 è

insorto davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento.

In estrema sintesi, l'insorgente sostiene che la deduzione

applicata al suo stipendio iniziale sarebbe priva di base legale. Illegittimo

sarebbe pure il rifiuto di riconoscergli l'aumento annuale già a partire dal

secondo anno di servizio.

b. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di

Stato per il tramite della Sezione delle risorse umane (SRU), contestando la

tesi dell'insorgente con argomenti di cui all'occorrenza si dirà nei seguenti

considerandi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 32

cpv. 2 LStip. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente

e personalmente interessato dalla decisione impugnata (art. 43 legge di

procedura per le cause amministrative

del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181). Il ricorso, tempestivo (art.

46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. La mancata

impugnazione, da parte del ricorrente, della risoluzione 28 agosto 2007 con cui

il Consiglio di Stato ha decurtato del 3% lo stipendio iniziale per il primo

anno d'impiego, negandogli inoltre l'aumento annuale già a partire dal secondo

anno di servizio non gli impedisce di contestare il provvedimento. Anche

nel diritto pubblico il fatto che il dipendente abbia accettato condizioni

salariali lesive di norme imperative e insorga ad eccepirne l'illegittimità

soltanto in un secondo momento, non è

contrario alle regole della buona fede. Lo esclude la soverchiante posizione del datore di lavoro. Non si può

ragionevolmente esigere che il dipendente, prima ancora di iniziare a lavorare,

insorga contro l'una o l'altra delle condizioni della decisione di assunzione. Nei

limiti della prescrizione, la passività del dipendente non costituisce d'altro

canto un valido motivo per ritenere che il trascorrere del tempo possa sanare il difetto (52.2010.158 del 21 febbraio 2011 consid. 3, 53.2008.8 dell'11 novembre 2008, consid. 2.2.,

53.2008.2 del 19 luglio 2008, consid. 3.3., 53.2000.38 del 12 febbraio 2001 consid.

2.2.).

1.3. Il giudizio può essere emanato

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione

fattuale emerge infatti chiaramente dagli allegati di causa e dalla documentazione

prodotta dalle parti.

2.2.1. La retribuzione dei dipendenti dello Stato è

regolata dalla LStip e dalla cosiddetta pianta organica. L'art. 3 LStip fissa

le classi di stipendio, stabilendo per ognuna di esse il minimo ed il

massimo, nonché gli aumenti annuali. La pianta organica è invece costituita dal

regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello

Stato del 13 maggio 2014 (RClass; RL

2.5.4.1.5), che stabilisce la classe di stipendio prevista per ogni

singolo posto di lavoro.

Per principio, non esistono altre classi di stipendio al di

fuori di quelle previste dall'art. 3 LStip. Né esistono aumenti annuali di

stipendio diversi da quelli fissati da tale norma.

Giusta l'art. 7 cpv. 1 LStip, lo stipendio iniziale è fissato

dall'atto di assunzione (nomina o incarico). Di solito, corrisponde al minimo

della classe prevista dalla pianta organica per la rispettiva funzione (art. 7

cpv. 1 LStip).

Il Consiglio di Stato può comunque scostarsi da questa regola

al fine di tenere debitamente conto della capacità lavorativa del dipendente assunto. Da un lato (cpv. 2), può stabilire uno stipendio iniziale maggiore,

quando ciò è giustificato da circostanze speciali, come l'esercizio

di una funzione analoga in un altro posto, preparazione speciale, capacità e condizioni

particolari. Dall'altro (cpv. 3), ha invece la facoltà di stabilire per

due anni al massimo, uno stipendio fino a

due classi inferiore rispetto a quello minimo previsto per la funzione,

ove si tratti di dipendenti di giovane età, con

scarsa esperienza o previsti per compiti che richiedono un periodo di

introduzione (cfr. messaggio del Consiglio di Stato n. 3202 del 30 giugno 1987 concernente la modifica

della legge sugli stipendi e relativo rapporto della commissione della

gestione del 22 ottobre 1987, in verbali del Gran Consiglio 1987, vol. 1, pag. 446; STA 53.2008.2 del 19 luglio 2008, consid. 4.1; 53.2000.2 del 22

maggio 2000, consid. 2; 53.1999.3 del 12 maggio 2000, consid. 4.1.).

Lo stipendio dei dipendenti

può essere modulato soltanto all'interno di questi parametri, entrambi riferiti

alle loro capacità ed alle

prestazioni lavorative che sono in grado di fornire. Altri fattori, non

previsti dalla legge, non entrano in linea di conto. La capacità

finanziaria del datore di lavoro non costituisce in particolare un fattore che

lo Stato può prendere in considerazione in sede

di determinazione concreta dello stipendio del singolo dipendente al

momento dell'assunzione. Alle esigenze di risparmio dello Stato può (e deve)

essere data risposta soltanto nel quadro della definizione - in termini

generali - dell'ordinamento retributivo dei suoi dipendenti, mediante opportune

modifiche della LStip o del RClass (pianta organica).

2.2. Nel caso in esame, la controversa decurtazione dello stipendio

iniziale dell'insorgente non è dettata dalle sue attitudini professionali, ma

da esigenze di risparmio del datore di lavoro. La deduzione in oggetto non ha

nulla a che vedere con il giudizio, positivo, che lo Stato ha espresso sulle

sue capacità lavorative e sulle sue esperienze professionali, assegnandogli la

27a classe di stipendio e 6 aumenti. Unico ed esclusivo motivo della riduzione

sono le esigenze di contenere i costi del personale del datore di lavoro.

Il Consiglio di Stato non nega che la riduzione del 3% dello

stipendio iniziale dei dipendenti di nuova assunzione, che nel frattempo ha,

peraltro, rinunciato ad applicare, sia priva di base legale. Pretende tuttavia

di giustificarla rilevando che rientrava fra le

misure di risparmio contemplate dal messaggio 22 ottobre 1996 (n. 4590) concernente

il preventivo 1997 approvato dal Gran Consiglio. A torto.

Anzitutto, perché -

contrariamente a quanto dispone l'art. 7 cpv. 3 LStip - la deduzione del

3% sullo stipendio iniziale è esclusivamente dettata dalla capacità finanziaria

del datore di lavoro e non dalla capacità lavorativa dei dipendenti di nuova assunzione:

non può dunque fondarsi sulla norma succitata.

In secondo luogo, perché la riduzione non è riconducibile né

al differenziale tra la 27a e la 28a classe di stipendio, né ad uno o più scatti

per anzianità: non può dunque fondarsi sulla scala delle classi e degli aumenti

rigidamente fissata dall'art. 3 LStip.

Del tutto irrilevante è il

fatto che la decurtazione rispetti lo stipendio minimo previsto dalla

scala degli stipendi. Una retribuzione che

non corrisponde né ad una delle classi previste dall'art. 3 LStip in

combinazione con la pianta organica, né ad un determinato numero di aumenti, è

già di per sé illegittima, poiché lo Stato deve attenersi alle classi di

stipendio ed agli aumenti previsti dall'art. 3 LStip. Non può definire classi

intermedie o aumenti parziali.

Nulla impediva d'altro

canto allo Stato di soddisfare le sue esigenze di risparmio applicando

un metro di giudizio più severo in sede di

valutazione delle attitudini del dipendente da assumere o degli aumenti

iniziali da accordare. Trattandosi di fattori rimessi in parte

all'apprezzamento, l'assegnazione di una classe di stipendio inferiore (26a invece della 27a) avrebbe, ad

esempio, permesso allo Stato di conseguire in un solo anno un risparmio di gran

lunga superiore a quello che si riproponeva di conseguire decurtando del 3% lo

stipendio iniziale.

La riduzione del 3% sullo stipendio iniziale va dunque soppressa

siccome priva di base legale.

3. 3.1. Giusta l'art. 8 cpv. 1 LStip,

Fatti

i dipendenti hanno diritto all'aumento annuale di stipendio

previsto dall'art. 3. Tale aumento, soggiunge la norma

(cpv. 2), è concesso agli impiegati ogni dodici mesi di servizio fino al

raggiungimento del massimo della rispettiva classe.

La norma, chiarissima, non

necessita di particolari commenti.

3.2. Nella risoluzione di

assunzione il Consiglio di Stato ha in concreto stabilito che l'insorgente

avrebbe avuto diritto al primo aumento annuale di stipendio soltanto a partire

dal terzo anno d'impiego. Nessun aumento sarebbe stato concesso alla scadenza

dei primi dodici mesi.

La risoluzione si pone in

palese contrasto con l'art. 8 cpv. 1 LStip.

Nulla legittima in effetti il diniego anticipato dell'aumento

imposto dal testo di legge.

Invano tenta il Consiglio di Stato di giustificarlo asserendo

che a seguito della riduzione del 3% lo stipendio del primo anno sarebbe in

sostanza equivalso alla concessione di una retribuzione corrispondente alla 27a

classe maggiorata con un importo compreso tra 4 e 5 aumenti. Gli aumenti,

giustificati dalle precedenti esperienze lavorative o dall'anzianità di

servizio, devono corrispondere a quelli fissati dalla legge. Non possono essere

modificati ponendoli in compensazione con riduzioni prive di base legale riconducibili

alle esigenze di risparmio del datore di lavoro.

L'ordinamento retributivo dei dipendenti dello Stato è di natura

statutaria. Non è rimesso alla libera contrattazione delle parti. Non v‘è

spazio per la negoziazione.

Fondata appare dunque la domanda volta ad ottenere il riconoscimento

dell'aumento annuale previsto dall'art. 8 LStip già a partire dal secondo anno

di servizio.

4. 4.1. Sulla scorta delle

considerazioni che precedono, il ricorso va accolto tanto nella misura in cui

chiede la soppressione della riduzione del 3% sullo stipendio iniziale, quanto nella misura in cui postula la concessione

degli aumenti di stipendio prescritti dall'art. 8 LStip già a partire dal

secondo anno di servizio. Lo Stato verserà pertanto al ricorrente sia l'importo

del 3% indebitamente trattenuto sullo stipendio iniziale, sia i conguagli

dovuti al riconoscimento del diritto all'aumento annuale già a partire dal

secondo anno di servizio, oltre agli interessi al 5% sui singoli importi.

4.2. Dato l'esito, non si

preleva tassa di giustizia. Le

ripetibili sono invece a carico dello

Stato, secondo soccombenza (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 19 giugno 2012 del Consiglio di Stato (n. 3286) è

annullata;

1.2. lo Stato del

Canton Ticino verserà al ricorrente:

- l'importo del 3% indebitamente

trattenuto sullo stipendio iniziale,

- i conguagli

dovuti al riconoscimento del diritto all'aumento annuale già a partire dal

secondo anno di servizio,

oltre agli interessi del 5% sui

singoli importi, a decorrere dalla data in cui avrebbero dovuto essere versati.

Considerandi

2.

Non si preleva tassa di giustizia.

Lo Stato del Canton Ticino rifonderà al ricorrente fr. 600.- a titolo di

ripetibili.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La segretaria