52.2012.316

Iniziativa popolare comunale irricevibile siccome incompatibile con l'ordinamento giuridico superiore

2 novembre 2012Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

i formulari con le firme di 2'246 cittadini.

B. Il 5 luglio 2011 il

municipio ha dichiarato regolare, ma non ricevibile, l'iniziativa. Dopo aver

constatato il rispetto del termine per la raccolta delle firme e del quorum necessario,

l'esecutivo comunale ha stabilito che l'iniziativa non era proponibile, poiché

i contenuti essenziali della proposta erano già stati oggetto di consultazione

popolare il 19 giugno 2011, nell'ambito del referendum comunale sulla variante

del piano delle attrezzature ed edifici d'interesse pubblico denominata

"Comparto ex Campo militare", che

era stata approvata a larga maggioranza. Il municipio ha quindi rifiutato di

sottoporre la proposta a consultazione popolare.

C. a. Contro questa

decisione i promotori, rappresentati da __________, sono insorti davanti al

Consiglio di Stato, chiedendogli di annullarla e di dichiarare ricevibile l'iniziativa.

b. Con giudizio 11 luglio 2012, il Governo ha parzialmente accolto l'impugnativa,

dichiarando regolare e parzialmente proponibile l'iniziativa, in quanto riferita

al primo punto (1). Il secondo punto è invece stato ritenuto improponibile,

poiché avrebbe limitato in modo inammissibile l'elaborazione di future varianti.

Contro il predetto giudizio, il Comitato

d'iniziativa RI 1 insorge con ricorso 22 agosto 2012 davanti al Tribunale

cantonale amministrativo chiedendo, in via principale, che l'iniziativa venga dichiarata

interamente proponibile, in via subordinata, che gli atti siano retrocessi al

Consiglio di Sato per nuovo giudizio debitamente motivato. Secondo l'insorgente, la decisione impugnata, priva di

motivazione sufficiente, violerebbe il diritto di essere sentito, i principi

dello stato di diritto e della pianificazione del territorio, l'autonomia

comunale, il divieto d'arbitrio, la buona fede e i diritti politici dei cittadini.

Il Consiglio di

Stato e la Sezione degli enti locali hanno sollecitato il rigetto dell'impugnativa

senza formulare osservazioni. Alla medesima conclusione è pervenuto il

municipio con argomenti di cui all'occorrenza si dirà più avanti.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge

organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).

1.2.

1.2.1. Giusta l'art. 209 LOC, sono legittimati a ricorrere contro le decisioni

degli organi comunali ogni cittadino del comune (lett. a) e ogni altra persona

o ente che dimostri un interesse legittimo (lett. b).

1.2.2. Il Consiglio di Stato ha ritenuto "pacifica", la

legittimazione attiva del Comitato d'iniziativa RI 1 in base all'art. 209 lett.

b LOC. A torto, tuttavia, poiché il Comitato ricorrente non ha personalità

giuridica. Non è infatti un'associazione dotata di statuti (art. 60 cpv. 1

codice civile svizzero del 10 dicembre 1907; CC; RS 210; RDAT I-1991 n. 19,

1990 n. 28), ma soltanto una società semplice (art. 62 CC; art. 530 codice

delle obbligazioni del 30 marzo 1911; CO; RS 220): forma societaria priva di

personalità giuridica che non può in nessun caso essere parte di un procedimento

di ricorso (RDAT cit., ibidem).

Legittimati a ricorrere giusta l'art. 209 lett. a LOC erano invece i tre membri

del Comitato, qui comparenti, in quanto cittadini attivi di Bellinzona.

Considerato che la giurisprudenza riconosce ai membri di un comitato d'iniziativa

la facoltà di agire sotto il nome di questo (STF 1C_395/2010 del 7 febbraio

2011 consid. 1.1 con rinvio alla 1C_174/2010 del 14 dicembre 2010 consid. 1.2.;

Michel Besson, Legitimation zur

Beschwerde in Stimmrechtssachen, in: ZBJV 147/ 2001, pag. 843 segg., n. II.4.b),

seppur per un altro motivo, la decisione del Consiglio di Stato di ammettere il

ricorso può dunque essere confermata.

1.3. Il ricorso, tempestivo (art. 46 legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1), è dunque ricevibile in

ordine.

1.4. Oggetto del contendere è unicamente la proponibilità del

secondo dispositivo (2) dell'iniziativa.

La regolarità dell'iniziativa popolare "RI 1 - Per un'area verde pubblica

nell'ex campo __________ " non è messa in dubbio dalle parti, così come

non è contestata la ricevibilità del punto 1 della stessa. Al Tribunale viene

chiesto unicamente di verificare se il punto 2 dell'iniziativa sia ricevibile,

come vorrebbero i ricorrenti, oppure no, come pretendono il municipio e il

Consiglio di Stato. L'esame del Tribunale, vincolato alla domanda dei

ricorrenti, è dunque circoscritto a tale contestazione (Marco Borghi/ Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 4 ad art. 65 LPamm).

Considerandi

2.

Violazione del diritto di essere

sentito

2.1

L'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale

della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) sancisce il diritto

dell'interessato a esprimersi prima che sia presa una decisione che lo

concerne, di fornire prove sui fatti suscettibili d'influenzarla, di poter

consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione delle prove, di

prenderne conoscenza e di pronunciarsi in merito, come pure di addurre i propri

argomenti (DTF 129 V 73 consid. 4.1, 127 I 54 consid. 2b, 126 I 7 consid. 2b

con rinvii; RDAT I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con

rinvii; Ulrich Häfelin/Walter

Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, VIIª edizione,

Zurigo 2008, n. 836). Il diritto di essere sentito è di

natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento della

decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalla prova di un interesse da

parte del ricorrente o dalle probabilità di esito favorevole nel merito del

gravame (RDAT cit. consid. 3a, con rinvii; Häfelin/Haller/Keller, op. cit., n. 839;

Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Hulmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, VIª edizione, Zurigo 2010, n. 1709).

Secondo la regola generale di cui all'art. 26 cpv. 1

LPamm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Scopo dell'obbligo

della motivazione, componente essenziale del diritto di essere sentito, è di

permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla base della

decisione e se del caso di deferirla con piena cognizione di causa a una

giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un suo controllo

effettivo (RDAT 1988 n. 45; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, IIª edizione, Cadenazzo 2002, n. 558-594; Borghi/Corti, op. cit. n. 2c ad art.

26). Non occorre che la motivazione si esprima su tutti

gli argomenti di fatto o di diritto toccati dal ricorso. L'autorità può

limitarsi ai punti essenziali ai fini del giudizio (RDAT I-1999 n. 27 consid.

3b).

2.2

Secondo i ricorrenti il Consiglio di Stato avrebbe violato il diritto di essere sentito, emanando un giudizio sorretto da una motivazione

carente. Esso non avrebbe spiegato a sufficienza la decisione di dichiarare

irricevibile il punto 2 dell'iniziativa, omettendo di indicare quali leggi esso

disattenderebbe.

L'eccezione non è priva di un certo pregio. La motivazione secondo cui non

si può introdurre nel PR un disposto normativo che limiti l'elaborazione di

future varianti addotta per giustificare la decisione di inammissibilità appare

in effetti piuttosto sbrigativa. Non diventa più convincente per il fatto che

venga addotta a due riprese. Anche se sprovvista di riferimenti a precise

disposizioni di legge, questa motivazione non ha comunque impedito ai

ricorrenti capire le ragioni alla base del giudizio censurato e di esercitare

compiutamente i loro diritti di difesa, contestandole presentando un ricorso

articolato e circostanziato.

3.

Ricevibilità dell'iniziativa

3.1

3.1.1

Nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, il 15% dei

cittadini, ritenuto un massimo di 3000, può presentare sotto forma di

iniziativa popolare delle proposte su taluni oggetti di competenza del

legislativo: più precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a,

d, e, g, h ed i LOC ed inoltre nei casi stabiliti da leggi speciali (art. 76

cpv. 1, 3 e 4 LOC).

3.1.2

Entro un mese dalla presentazione il municipio esamina se la domanda di

iniziativa popolare è regolare e ricevibile, dopo di che esso pubblica all'albo

la sua decisione (art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa s'intenda con regolarità e ricevibilità (sino al 31 dicembre 1999 la legge parlava, a

quest'ultimo riguardo, di proponibilità) di un'iniziativa popolare. Essa deve

tuttavia essere considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per

la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno il 15% dei

cittadini, ritenuto un massimo di 3000, nel termine di 90 giorni dal suo

deposito (art. 76 cpv. 3). La giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha

già avuto modo di stabilire che un'iniziativa popolare deve essere considerata

ricevibile quando, oltre a concernere un oggetto definito all'art. 76 cpv. 1

LOC, è formulata con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e

della forma, è compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e

comunale e si presta infine a realizzazione (cfr. RDAT II-1995 n. 4 consid.

3.2

, con rinvii).

3.1.3

L'esame della ricevibilità di un'iniziativa popolare concernente la

modifica di un piano regolatore deve parimenti estendersi, secondo prassi e

dottrina, alla compatibilità della modifica con l'art. 21 cpv. 2 LPT (recepito

all'art. 41 cpv. 2 LALPT, dal 1° gennaio 2012 art. 33 cpv. 2 Lst): in altre

parole, la modifica deve apparire giustificata da un notevole cambiamento delle

circostanze, rispettivamente non deve pregiudicare la facoltà per le autorità

di procedere in futuro, verificandosi le stesse condizioni, a una (ulteriore)

modifica del piano regolatore medesimo (RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.2. i.f.

con riferimenti).

3.1.4

L'adozione di un piano regolatore o di sue varianti esige infatti una

ponderazione globale di tutti gli interessi determinanti, pubblici e privati,

in relazione con l'utilizzazione del suolo, e non può avvenire secondo rigidi

schematismi. La circostanza che vi sia stata un'evoluzione della situazione di

fatto o giuridica dall'entrata in vigore del piano regolatore che è sottoposto

a verifica e modificazione potrebbe teoricamente portare ad un suo adattamento

periodico frequente. Ciò non di meno, questo strumento deve, al fine di

adempiere gli scopi per i quali è stato introdotto, beneficiare di una certa

stabilità. Il diritto cantonale prevede la verifica del piano regolatore, di

regola, ogni 10 anni (art. 41 cpv. 1 LALPT; dal 1° gennaio 2012 art. 33 cpv. 1

Lst); esso può essere modificato o integrato in ogni tempo se l'interesse

pubblico lo esige (art. 41 cpv. 2 LALPT). A ogni modo, tale regolamentazione

trova i suoi limiti nell'art. 21 cpv. 2 LPT, per il quale la modificazione di

un piano regolatore può avvenire solamente a condizione che le circostanze

siano cambiate, che questi mutamenti concernano i criteri determinanti della

pianificazione, che i cambiamenti siano notevoli e che un adattamento del piano

di utilizzazione si renda necessario (RDAT II-1998 n. 49 consid. 3a con rinvii;

in questo senso va anche l'art. 33 cpv. 2 Lst, in vigore dal 1° gennaio 2012).

Il legislatore ha così voluto garantire ai proprietari di fondi, per i quali il

piano regolatore è vincolante (art. 21 cpv. 1 LPT), una certa sicurezza giuridica

in questo ambito, anche se essi non possono dedurre dal fatto che il loro fondo

sia stato un tempo inserito in una determinata zona, che questo rimanga costantemente

attribuito alla stessa zona.

3.2

3.2.1

Il Consiglio di Stato ha ritenuto

che il punto 2 dell'iniziativa fosse irricevibile, siccome introdurrebbe un'inammissibile limitazione della possibilità

di elaborare future varianti. I ricorrenti sostengono invece che esso

concretizzi sul piano comunale gli scopi e principi pianificatori previsti

dalla Cost., dalla LPT e dal piano direttore cantonale. Esso

fornirebbe dunque unicamente indicazioni pratiche; del resto, proseguono i

ricorrenti, la legge non proibirebbe a un comune di limitare l'estensione della

zona edificabile in modo più severo di quanto previsto dal piano direttore cantonale.

Vietando al comune di imporsi delle regole sulla pianificazione territoriale

che concretizzano i principi pianificatori cantonali, il Governo avrebbe leso

l'autonomia del comune garantita dall'art. 16 cpv. 2 della Costituzione della

Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997 (Cost./TI, RL 1.1.1.1). La

decisione in esame sarebbe arbitraria, siccome non sorretta da motivi oggettivi

e ragionevoli. Essa, inoltre, disattenderebbe i diritti politici dei cittadini

(art. 34 Cost. e 76 cpv. 1 LOC).

3.2.2

Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, il punto 2

dell'iniziativa non attua affatto i principi pianificatori che evocano. Al

contrario, esso si pone in palese contrasto con l'art. 21 cpv. 2 LPT, introducendo

un momento di staticità che contraddice il carattere dinamico del processo

pianificatorio. La pianificazione del territorio costituisce invero un compito

permanente e costante, che nei limiti sopra illustrati deve tener conto del

cambiamento delle circostanze (Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 11 ad art. 21). Rendendo

rigido e immutabile nel tempo l'assetto pianificatorio adottato con riferimento

al "verde urbano", la disposizione impedirebbe al pianificatore

comunale di procedere a futuri adeguamenti, che si rendessero necessari in

funzione dei mutamenti, oggi imprevedibili, delle circostanze che l'hanno

determinato. Nella misura in cui esclude a priori qualsiasi riduzione di questa

componente del territorio, la norma introdurrebbe una pregiudiziale che precluderebbe

all'autorità la possibilità di valutare questo aspetto nell'ambito della

ponderazione degli interessi in gioco. Ponderazione, che - per principio - deve

essere globale ed esente da condizionamenti che non siano quelli dettati dal

diritto di rango superiore.

Pregiudicando l'adattamento delle scelte pianificatorie

al mutamento delle circostanze che le hanno determinate, la disposizione in

esame appare inconciliabile con gli scopi e principi pianificatori esplicitati

agli art. 1 e 3 LPT e non da ultimo con l'art. 75 cpv. 1 Cost. (cfr. sul tema

ZBl 7/1994 pag. 321 consid. 3b con riferimenti). Il suo tenore, chiaro e

inequivocabile, non lascia nemmeno spazio ad un'interpretazione conforme al

diritto di rango superiore in applicazione del principio in dubio pro populo.

Entro questi limiti, l'iniziativa è dunque irricevibile.

4.

Fondandosi

su una corretta applicazione del diritto, il giudizio impugnato non risulta dunque

arbitrario, contrario alla buona fede o lesivo dello stato di diritto e dei

diritti politici dei cittadini. Né viola l'autonomia comunale, istituto che per

costante giurisprudenza non permette di tutelare soluzioni contrarie al diritto

(DTF 116 Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997 n. 23

consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii). Va dunque confermato.

5.

L'emanazione dell'odierno giudizio rende priva d'oggetto la domanda

di concessione dell'effetto sospensivo.

6.

Per i motivi che precedono, il ricorso deve essere respinto. Considerata

la carente motivazione del giudizio impugnato e ritenuto che i ricorrenti sono

insorti a tutela dei diritti politici, si prescinde dal prelievo della tassa di

giustizia e delle spese (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. Non si

prelevano la tassa di giustizia e le spese.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 113 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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