52.2012.326

Concorso per il trasporto di allievi: autorizzazioni necessarie per svolgere la commessa. Mancata, preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione e del metodo di valutazione delle offerte. Decis

8 ottobre 2012Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

I capitolati indicavano chiaramente che il concorso era retto dalla legge sulle

commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) e che la commessa

sarebbe stata aggiudicata nell'ambito di una procedura libera (cfr. cifra 19).

La gara era aperta ai conducenti, titolari

di una licenza di condurre della categoria D1, che si fossero impegnati a conseguire

il certificato di capacità per autisti professionali entro il 15 giugno 2013

(cifre 7 e 8).

Gli atti del concorso non specificavano tuttavia secondo quali criteri e

modalità le offerte sarebbero state valutate.

B. Entro il

termine stabilito sono pervenute alla committenza le seguenti offerte:

(a) Per il trasporto di allievi delle scuole elementari (giro A)

- CO 2, __________ fr. 6.30 al km

- RI 1, __________ fr.

6.00 al km

(b) Per il trasporto di allievi delle scuole elementari (giro B)

- CO 1, __________ fr. 6.30 al km

- RI 1, __________ fr.

6.00 al km

- CO 3, __________ fr. 6.30 al km

- RI 1, __________ fr.

6.00 al km

Con separate risoluzioni del 23 luglio 2012

il municipio di CO 4 ha deciso di affidare:

- a CO 2, il trasporto degli allievi di scuola elementare, giro A (48 km al giorno a fr. 6.30 al km; cfr. ris. municipale n. __________);

- a CO 1, il trasporto degli allievi di scuola elementare, giro B (24 km al giorno a fr. 6.30 al km; cfr. ris. municipale n. __________);

- a CO 3, il trasporto degli allievi della scuola dell'infanzia (24 km al giorno a fr. 6.30 al km; cfr. ris. municipale n. __________).

Le decisioni indicavano che contro di esse

era dato ricorso al Consiglio di Stato nel termine di 15 giorni

dall'intimazione ai sensi della LOC (dispositivo n. 4).

C. Avverso le

predette risoluzioni, comunicate alle parti il giorno seguente, RI 1 è insorto dinnanzi

al Consiglio di Stato, postulandone implicitamente l'annullamento.

Il ricorrente sostiene in buona sostanza che i deliberatari, a differenza sua,

non disporrebbero della necessaria autorizzazione federale per il trasporto

nazionale e internazionale di viaggiatori su strada, rilasciata dall'Ufficio

federale dei trasporti (di seguito: UFT) di Berna.

D. Il committente e gli aggiudicatari si sono opposti all'accoglimento

dell'impugnativa, il primo osservando di aver chiesto ed ottenuto conferma, dalla

Sezione della circolazione, del fatto che l'unica condizione posta per poter

partecipare al concorso era il conseguimento del certificato di capacità per

autisti professionali entro il 1° settembre 2013, i secondi sostenendo di

adempiere tutte le condizioni richieste dal capitolato per poter svolgere il

servizio richiesto.

E. Con risoluzione del 29 agosto 2012, il Consiglio di Stato ha trasmesso

l'impugnativa a questo Tribunale, dichiarandola irricevibile per difetto di

competenza, in quanto concernente una decisione riconducibile alla LCPubb, che

prevede il ricorso diretto al Tribunale cantonale amministrativo.

F. Nell'ambito dell'ulteriore scambio di allegati ordinato da

questo Tribunale, le parti si sono riconfermate nelle rispettive posizioni.

L'insorgente ha precisato che l'autorizzazione federale per il trasporto

professionale di viaggiatori (la cosiddetta "licenza") è obbligatoria

dal 1° gennaio 2004.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. Le

risoluzioni 23 luglio 2012, con cui il municipio di CO 4 ha affidato a CO 1, CO

Considerandi

2.

e CO 3 il trasporto degli allievi delle scuole elementari e dell'infanzia prefigurano

delle decisioni di aggiudicazione. Esse sono state rese dall'organo competente

(municipio) di un committente (comune) assoggettato alla legislazione sulle

commesse pubbliche, ancorché il concorso sia stato di fatto instaurato giusta

l'art. 180 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2)

tramite la sola pubblicazione all'albo comunale. A dispetto di quanto

erroneamente indicato dall'ente banditore nel dispositivo n. 4 delle decisioni

impugnate, queste ultime non erano deducibili per giudizio davanti al Consiglio

di Stato nel termine di 15 giorni dalla data della loro intimazione,

essendo la LCPubb applicabile alla fattispecie. Tali indicazioni erano

palesemente erronee, poiché in urto con quanto dispone l'art. 36 cpv. 1 LCPubb.

1.2

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data per l'appunto

dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb e il ricorso è comunque tempestivo, ritenuto che per

costante giurisprudenza l'omessa, l'incompleta o l'inesatta indicazione del

rimedio giuridico non può, di principio,

cagionare a una parte alcun pregiudizio (DTF 127 II 198 consid. 2c, con rinvii;

per una spiegazione più diffusa, cfr. STA 90.2006.59 del 24 settembre 2007

consid. 1.3).

Questo principio trova applicazione nel caso

concreto. Il ricorrente poteva infatti in buona fede far affidamento sulle

indicazioni (errate) contenute nel dispositivo n. 4 delle risoluzioni

municipali impugnate, tanto più che egli non è assistito da un patrocinatore.

1.3

In quanto partecipante alla gara d'appalto, l'insorgente è senz'altro

legittimato a contestare l'aggiudicazione delle commesse agli altri concorrenti

(art. 37 lett. d LCPubb e 43 legge di procedura per le cause amministrative del

19.

aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).

Il gravame è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base delle

tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1

LPamm). Il carteggio completo concernente il concorso e l'ulteriore

documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire

sull'impugnativa con cognizione di causa.

2.

Nel

caso concreto, oggetto della commessa è il servizio di trasporto degli allievi

delle scuole elementari e della scuola dell'infanzia ubicate nel comune di __________

per il periodo 2012-2016. Il municipio di CO 4 ha previsto di aggiudicare tre

trasporti, due di 24 km e uno di 48 km giornalieri, da effettuarsi con un veicolo

di proprietà dell'offerente con una capienza di 25 posti.

Ogni concorrente doveva compilare il modulo di concorso, in particolare

fornendo le sue generalità e quelle dell'autista di riserva, diversi dati

concernenti il veicolo che prevedeva di impiegare (marca, tipo, numero di

telaio, numero di targa e data dell'ultimo collaudo), nonché indicando il

prezzo al km.

Nelle prescrizioni concorsuali il committente ha stabilito chiaramente che il

concorrente doveva essere in possesso di una licenza di condurre della

categoria D1. Apponendo la propria firma in calce al capitolato d'appalto, ogni

offerente si era in particolare impegnato a conseguire il certificato di

capacità per autisti professionali entro il 15 giugno 2013, pena - in caso

di inadempienza - la rescissione del contratto con effetto immediato.

3.

mente del ricorrente, i deliberatari non soddisfano i requisiti necessari per

effettuare il servizio di trasporto messo

a concorso dal municipio di CO 4. In particolare, essi non disporrebbero dell'autorizzazione

federale per il trasporto nazionale e internazionale di viaggiatori su strada. Siffatta

autorizzazione, precisa l'insorgente, è obbligatoria dal 2004 e nulla ha a che

vedere con il certificato di capacità per autisti professionali richiesto dagli

atti di gara. Osserva di non aver potuto, in passato, essere preso in

considerazione per il rinnovo del mandato per il trasporto degli allievi della

Scuola media di __________ in quanto non ne era in possesso al momento della

pubblicazione del concorso. L'ente banditore si difende osservando che la Sezione della circolazione, non solo l'avrebbe rassicurato sul fatto che l'unica condizione

posta per poter partecipare al concorso era il conseguimento del certificato di

capacità entro il 1° settembre 2013, ma gli avrebbe addirittura confermato,

tramite e-mail (esibito in sede di risposta), che CO 1, CO 2 e CO 3 sono autorizzati

a trasportare scolari, a titolo professionale, con i veicoli di loro proprietà.

3.1

In seguito all'entrata in vigore dell'Accordo fra la Comunità europea e la Confederazione svizzera sul trasporto di merci e di passeggeri su

strada e per ferrovia del 21 giugno 1999 (Accordo sui trasporti terrestri; RS

0.740

), la Svizzera ha stabilito una nuova regolamentazione giuridica per

l'accesso al mercato dei trasporti stradali. Dal 1° gennaio 2004 tutti i

trasportatori su strada devono essere in possesso di un'autorizzazione di

accesso alla professione (licenza), rilasciata dall'UFT. In base alla legge

federale sull'accesso alle professioni di trasportatore su strada del 20 marzo

2009.

(LPTS; RS 744.10), per ottenere l'autorizzazione, il richiedente deve

adempiere diverse condizioni, segnatamente l'affidabilità, la capacità finanziaria

e la capacità professionale (cfr. art. 3 e 4 LPTS). La relativa ordinanza (cfr.

art. 2 segg. Ordinanza concernente l'accesso alle professioni di trasportatore

di viaggiatori e merci su strada del 1° novembre 2000; OATVM; RS 744.103) ne

disciplina il rilascio.

Conformemente all'Ordinanza federale sull'ammissione dei conducenti di veicoli

al trasporto di persone e di merci su strada (OAut;

RS 741.521), entrata in vigore il 1° settembre 2009, i conducenti che

trasportano persone con la licenza di condurre delle categorie D/D1 devono essere

titolari anche del certificato di capacità per il trasporto di persone (art.

2.

cpv.1 OAut). Quest'ultimo è rilasciato come documento separato a complemento

della licenza di condurre ed ha una validità di 5 anni. Per poterlo rinnovare occorre comprovare di avere frequentato

cinque giornate di formazione periodica (cfr. sito internet www.cambus.ch).

Il momento dal quale occorre esserne titolari dipende dalla data dell'esame di

guida. Le persone che hanno ottenuto la licenza di condurre della categoria D o

della sottocategoria D1 prima del 1° settembre 2008, necessitano del

certificato di capacità per il trasporto di persone solo dal 1° settembre 2013

(art. 27a cpv. 3 OAut).

Nella misura in cui il trasporto concerne esclusivamente scolari o studenti

(trasporto di scolari) occorre ottenere anche un'autorizzazione cantonale.

Lo prevede l'art. 7 lett. b dell’Ordinanza sul trasporto di viaggiatori del 4

novembre 2009 (OTV; RS 745.11).

3.2

Nell'evenienza concreta, il committente ha stabilito che la gara era

aperta ai conducenti, titolari di una licenza di condurre della categoria D1,

che si fossero impegnati a conseguire il certificato di capacità per autisti

professionali entro il 15 giugno 2013 (cfr. cifre 7 e 8). Il bando di

concorso fissava, in tal modo, dei criteri d'idoneità, in piena consonanza,

peraltro, con quanto dispongono gli art. 2 cpv. 1 e 27a cpv. 3 OAut. Fra le

condizioni necessarie per svolgere la commessa non figura tuttavia quella

riferita al possesso dell'autorizzazione federale per il trasporto professionale

di viaggiatori, indispensabile per poter offrire trasporti di scolari a titolo

professionale con autoveicoli con più di otto posti a sedere oltre al posto del

conducente (cfr. art. 2 lett. a e 3 LPTS). Il committente avrebbe dovuto

prevederla. Non solo poiché la cosiddetta "licenza" è obbligatoria

dal 1° gennaio 2004 (cfr. sito internet www.autorizzazione.ch), ma anche perché

la LPTS sanziona esplicitamente con una multa fino a 10'000 franchi chiunque

intenzionalmente o per negligenza esercita senza autorizzazione la professione

di trasportatore di viaggiatori su strada (cfr. art. 11 lett. a LPTS). Ciò

significa che il conducente deve esserne in possesso sin dall'inizio

dell'attività, vale a dire non appena effettua il suo primo trasporto.

Già per questo motivo, il ricorso andrebbe dunque accolto.

Vero che il ricorrente non ha impugnato il bando di concorso. Ha inoltrato la

sua offerta senza sollevare la benché minima obiezione quo alla mancata indicazione,

fra i requisiti da soddisfare, dell'obbligo di disporre di un'autorizzazione

federale per il trasporto professionale di viaggiatori. Avrebbe quindi perso il

diritto di contestare le regole della gara in sede di aggiudicazione (cfr. art.

38.

cpv. 3 LCPubb). Il difetto d'impostazione del capitolato è però troppo grave

per non essere comunque considerato. La lacuna è ancor più seria se si

considera che il committente ha parimenti omesso di richiedere ai concorrenti

il possesso dell'autorizzazione cantonale di cui all'art. 7 lett. b OTV,

anch'essa indispensabile nella misura in cui ad essere trasportati, come nel

caso di specie, sono esclusivamente scolari o studenti (Marcel Hepp/Ueli Stückelberger, Die Konzession im Strassenverkehr,

in: Jahrbuch zum Strassenverkerhsrecht 2011, pag. 205 segg., e in particolare

pag. 220).

Avendo il municipio assegnato i servizi di trasporto messi a concorso senza

verificare preventivamente che CO 1, CO 2 e CO 3 fossero provvisti delle necessarie

autorizzazioni federali e cantonali, le controverse decisioni di aggiudicazione

appaiono di conseguenza viziate. Esse hanno tuttavia già dato luogo alla stipulazione del contratto. Questa autorità di ricorso deve dunque limitarsi ad accertarne l'illiceità (art. 41 cpv. 2 LCPubb).

4.

Questo Tribunale non può esimersi dal rilevare che le decisioni

litigiose risultano lesive del diritto anche per il fatto che gli atti del concorso, oltre a non indicare

alcun criterio di aggiudicazione, non specificano neppure secondo quali

modalità le offerte sarebbero state valutate.

4.1

Giusta l'art. 32 cpv. 1 LCPubb, il committente aggiudica la commessa a

favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di diversi

criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di

servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica,

la compatibilità ambientale e il valore tecnico.

I criteri di aggiudicazione, soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere

indicati nei documenti del bando, in ordine di importanza. Riallacciandosi a

questa norma di legge, l'art. 10 cpv.

2.

lett. k del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche

e del concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006

(RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6), ribadisce che i documenti di gara devono

contenere i criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza,

con la relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.

L'esigenza di fissare preventivamente i

criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal

principio di trasparenza, che informa la procedura di aggiudicazione delle

commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I criteri di aggiudicazione, scelti

in funzione della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere

indicati già in sede di pubblicazione del bando, allo scopo di predeterminare,

secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il committente si impegna

ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la

predeterminazione di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la

libertà del committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri

elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una determinata scelta (DTF

125.

II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).

Sempre

nel quadro della preventiva definizione dei criteri di aggiudicazione, il

committente deve di principio indicare almeno sommariamente anche il metodo che

intende applicare per valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando

al committente la più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei

singoli criteri di aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può

essere disatteso il principio di trasparenza, che l'obbligo di predeterminare

questi parametri assieme ai fattori di ponderazione intende invece

salvaguardare (STA 52.2011.97 dell'11 maggio 2011).

4.2

Come detto, il bando di concorso non stabiliva alcun criterio di

aggiudicazione. Le prescrizioni di gara non definivano neppure - fosse anche

per sommi capi - il metodo che il committente intendeva applicare per valutare le

offerte. Nemmeno dopo aver esaminato gli atti è del resto possibile determinare

quali motivi abbiano indotto il municipio ad affidare i servizi di trasporto

degli allievi a CO 1, CO 3 e CO 2, tant'è che i prezzi al km offerti dai

deliberatari (fr. 6.30) sono tutti superiori, seppure di poco, a quelli proposti

da RI 1 (fr. 6.00). Ma poco importa. La mancata, preventiva definizione dei

criteri di aggiudicazione e del metodo di valutazione delle offerte costituisce

un difetto d'impostazione del capitolato, che pregiudica irrimediabilmente

qualsiasi possibilità di pervenire ad un'aggiudicazione conforme al principio

della trasparenza. Il fatto che il capitolato non sia stato impugnato non

permette di giungere a diversa conclusione. La mancata predeterminazione di

qualsiasi criterio di aggiudicazione, nonché del peso e del metodo di valutazione

imposti dalla legge (art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP) è troppo importante e

gravida di conseguenze per non essere rilevata d'ufficio. Tanto più che le condizioni

del concorso non indicavano la possibilità di impugnare il capitolato di

appalto. A maggior ragione, dunque, le decisioni impugnate, rese in esito ad

una procedura concorsuale gravemente viziata e lesiva dei più elementari

principi che informano una procedura di concorso, risultano arbitrarie (Matteo Cassina, Principali aspetti del

diritto delle commesse pubbliche nel Canton Ticino, Lugano 2008, pag. 67; STA

52.2010.157

del 10 giugno 2010).

5.

Sulla scorta delle

considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto. Le decisioni

impugnate hanno tuttavia già dato luogo alla stipulazione del contratto con

l'inizio dell'anno scolastico. Questo Tribunale deve dunque limitarsi ad

accertarne l'illiceità (art. 41 cpv. 2 LCPubb).

6.

La tassa di

giustizia e le spese sono poste, secondo soccombenza, a carico del comune di CO

4.

e dei deliberatari, in ragione di 1/4 ciascuno (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza:

Le decisioni 23/24 luglio 2012 con cui il municipio di CO 4 ha

assegnato il servizio di trasporto degli allievi di scuola elementare e scuola

dell'infanzia a CO 2 (scuola elementare, giro A), CO 1 (scuola elementare, giro

B) e CO 3 (scuola dell'infanzia) per il periodo 2012-2016 sono dichiarate

illecite.

2. La tassa

di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico del comune di CO 4, CO 1, CO 2 e CO

3, in ragione di 1/4 ciascuno.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei

limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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