Ricorso contro un atto normativo (regole sullo sciopero dei dipendenti cantonali) irricevibile dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

Incarto n.

52.2012.478

Lugano

12

luglio 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Giorgia Ponti

statuendo

sul ricorso del 3 dicembre 2012 del

Sindacato

RI 1,

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione del 16 novembre 2012 (n. 6503) del

Consiglio di Stato in materia di sciopero dei dipendenti cantonali;

ritenuto, in

fatto

A. Con risoluzione del 16

novembre 2012 il Consiglio di Stato, richiamato il diritto costituzionale allo

sciopero e considerato che la legislazione cantonale non contiene disposizioni

specifiche sul diritto di scioperare di determinate categorie di dipendenti, ha

stabilito quanto segue.

1.

Principio

Lo sciopero è garantito dalla Costituzione ed è lecito

allorquando sono date le seguenti condizioni cumulative;

-

riguarda il rapporto d'impiego e

non ha uno scopo puramente politico;

-

è conforme all'obbligo di

preservare la pace del lavoro o di condurre trattative di conciliazione;

-

concerne un conflitto di natura

collettiva;

-

è proporzionato allo scopo

perseguito ed è utilizzato unicamente come ultima ratio, allorquando la

negoziazione o la mediazione non siano più possibili;

-

deve essere deciso o quantomeno

appoggiato da un'organizzazione che rappresenta i lavoratori.

La partecipazione del dipendente allo sciopero è

lecita se lo sciopero è organizzato nel rispetto dei principi sopraenunciati.

Per partecipazione allo sciopero s'intende qualsiasi

attività organizzata dalle associazioni del personale alla quale il dipendente

partecipa.

La partecipazione dei dipendenti esula dai compiti

previsti dalla loro funzione sia che l'attività venga svolta negli spazi dell'Amministrazione

cantonale e delle scuole sia al di fuori degli stessi.

2.

Garanzia del funzionamento

minimo

Il funzionario dirigente o il direttore di sede devono

assicurare il funzionamento del servizio e, con la collaborazione dei

dipendenti, predisporre l'organizzazione dell'attività per raggiungere questo

obiettivo.

In caso di necessità, il funzionario dirigente o il

direttore di sede designa i dipendenti incaricati di garantire il funzionamento

minimo.

In particolare, il funzionamento minimo del servizio

deve essere garantito nei seguenti settori atto a tutelare la sicurezza e la

salute delle persone come pure l'adozione di decisioni e misure urgenti:

-

la Polizia;

-

l'Organizzazione sociopsichiatrica

cantonale;

-

le Strutture carcerarie;

-

Fatti

i Servizi dell'Amministrazione

cantonale e della Magistratura con esigenze di picchetto o che erogano

decisioni di misure urgenti;

-

il Centro dei sistemi informativi;

-

le scuole di ogni ordine e grado.

Le scuole devono garantire l'accoglienza e la cura

degli allievi loro affidati.

3.

Procedura

Per favorire il funzionamento dei servizi amministrativi

e scolastici il dipendente che intende scioperare si annuncia al funzionario

dirigente, rispettivamente alla Direzione scolastica, almeno due giorni prima

della data prevista per lo sciopero.

Il docente che il giorno dello sciopero intende rinunciare ad impartire le

lezioni in programma deve preventivamente informare il direttore di sede almeno

due giorni prima della data prevista per lo sciopero.

A sciopero concluso il funzionario dirigente o il

direttore di sede è responsabile di far compilare, ai dipendenti che hanno

partecipato allo sciopero che non sono sottoposti al sistema di timbratura,

l'apposito formulario e di trasmetterlo ai servizi centrali del personale (Sezione

delle risorse umane o Sezione amministrativa) entro 7 giorni dallo sciopero.

I dipendenti sottoposti al sistema di timbratura che partecipano allo sciopero giustificheranno il

giorno stesso le ore di sciopero tramite il codice 61, sia nel caso di

abbandono del posto di lavoro, sia nel caso di presenza sul posto di lavoro con

astensione dal medesimo.

Resta acquisito che altri motivi di assenza (p.es.

vacanze, scalo ore, affari privati) sono soggette ad autorizzazione del

funzionario dirigente o del direttore di sede.

4.

Conseguenze

Durante lo sciopero, il salario, calcolato in funzione

della durata dell'assenza o della durata di astensione dal lavoro, rispettivamente

della mancata lezione svolta, non viene versato.

I dipendenti che non si annunciano e che sono assenti

senza giustificazione violano i doveri di servizio e possono essere puniti con

le sanzioni previste dalla Legge.

La mancata osservanza delle disposizioni di cui alla presente decisione è

considerata violazione dei doveri di servizio.

I formulari inviati ai servizi centrali non saranno riposti nell'incarto

personale del dipendente ma conservati separatamente. Al termine della

procedura di calcolo dei conteggi salariali e di esaurimento dei termini di

ricorso essi saranno distrutti.

5.

Rimedi di diritto

Contro la presente risoluzione è data facoltà di

ricorso al Tribunale cantonale amministrativo, Lugano, entro 15 (quindici)

giorni dall'intimazione.

Un eventuale ricorso contro la presente risoluzione

governativa non esplica effetto sospensivo.

6.

Comunicazione

-

ai Consiglieri di Stato;

-

a tutti i dipendenti dello Stato;

-

alla Divisione della scuola per sé

e per le autorità comunali interessate;

-

alla Sezione delle risorse umane;

-

alla Sezione amministrativa del

DECS.

B. Il 3 dicembre 2012

Sindacato RI 1 ha interposto ricorso contro la predetta risoluzione dinanzi al

Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento nella misura in

cui impone un servizio minimo per le scuole di ogni ordine e grado, nonché

l'obbligo per il dipendente pubblico di annunciare preventivamente al proprio

superiore l'adesione allo sciopero. Premesso che il collegio dei docenti di

diverse sedi scolastiche ha deciso di astenersi dal lavoro da 1 a 8 ore il 5

dicembre successivo per contestare la riduzione temporanea del 2% dello

stipendio proposta dal Governo, il ricorrente ha sostenuto che tali misure

ostacolerebbero in maniera inammissibile il diritto allo sciopero. Da un lato,

l'istruzione non sarebbe da annoverare tra i settori essenziali che necessitano

la garanzia di un servizio minimo, specie se lo sciopero è limitato a poche

ore. Dall'altro lato, l'obbligo di annunciarsi preventivamente al diretto

superiore costituirebbe una forma di controllo, ossia uno strumento di

dissuasione alla partecipazione allo sciopero.

C. All'accoglimento del

gravame si è opposto il Consiglio di Stato. Precisato che quella impugnata è

una decisione generale emanata in esecuzione delle leggi organiche applicabili

al personale del settore pubblico, il Governo ha difeso le restrizioni al

diritto di scioperare, anche nella misura in cui sono imposte ai docenti. L'obbligo

scolastico e quello di frequenza a cui sono assoggettati gli allievi

giustificherebbero il mantenimento di un servizio minimo di accoglienza e di

cura degli alunni di ogni ordine di scuola. Il provvedimento limiterebbe in

misura minima il diritto allo sciopero dei docenti e sarebbe pertanto

proporzionato. Quanto all'obbligo di annunciare preventivamente l'intenzione di

scioperare al proprio funzionario dirigente o alla direzione scolastica, il

Governo ha osservato che questo avrebbe lo scopo di accertare il numero dei

dipendenti scioperanti per assicurare il funzionamento minimo del servizio,

oltre che per ragioni pratiche legate alla procedura di trattenuta di

stipendio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. Prima di

entrare nel merito di un ricorso, il Tribunale cantonale amministrativo esamina

d'ufficio se sono date le premesse d'ordine che ne determinano la ricevibilità.

In particolare, esso deve verificare se il contenzioso verte attorno ad un

procedimento di diritto amministrativo definito mediante decisione

dell'autorità (art. 1 cpv. 1 della legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; BU 1966, 181).

1.2. Per principio, possono formare oggetto di ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo soltanto le decisioni, ovvero i provvedimenti adottati dall'autorità

iure imperii, in casi individuali e concreti, per costituire, modificare

o sopprimere diritti od obblighi degli

amministrati fondati sul diritto pubblico o per accertarne l'esistenza,

l'inesistenza o l'estensione (art. 55 cpv. 1 LPamm; RDAT II-1994 n. 8 e 16; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 4 ad art. 1 LPamm; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002,

n. 200). Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide con

quello ancorato, a livello federale, nell'art. 5 della legge federale sulla

procedura amministrativa del 20 dicembre 1968

(PA; RS 172.021), ora ripreso dall'art. 2 della legge di procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 165.100).

Oltre alle decisioni di carattere individuale e concreto, davanti al Tribunale cantonale amministrativo possono inoltre

essere dedotte mediante ricorso anche le decisioni generali (Allgemeinverfügungen),

ossia i provvedimenti adottati dall'autorità nei confronti di una cerchia

indeterminata di destinatari e volti a regolare una situazione di carattere concreto

(DTF 134 II 272 consid. 3.2; 126

Considerandi

II 300 consid. Ia; 125 I 313 consid. 2a; René Widerkehr/ Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Vol. I, Berna 2012, n. 370 seg.; Felix Uhlmann in Bernhard Waldmann/

Philippe Weissenberger [curatori], Praxiskommentar zum Bundesgesetz über das

Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 5 n. 48

seg.). Questi provvedimenti si contraddistinguono per la

loro diretta applicabilità, senza che occorra

un ulteriore atto imperativo ai fini dell'attuazione (cfr. DTF 134 II 272

consid. 3.2; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann,

Allgemeines Verwaltungsrecht, 6. ed., Zurigo/San Gallo 2010, n. 925). Non

possono invece essere impugnate mediante ricorso al Tribunale cantonale amministrativo le disposizioni di carattere

astratto e generale, ovvero gli atti normativi. Non prevedendo il diritto ticinese

alcun rimedio giuridico, gli atti normativi cantonali possono essere impugnati

in quanto tali soltanto con ricorso proposto direttamente al Tribunale federale

(art. 82 cpv. 2 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF, RS 173.110;

STA 52.2013.319 del 23 aprile 2014 consid.

1; Bernard Corboz/

Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/

Florence Aubry Girardin,

Commentaire de la LTF, Berna 2009, n. 3 ad art. 87). Ai

giudici cantonali resta riservato l'esame di conformità con il diritto di rango

superiore in caso di applicazione concreta (cfr. art. 73 cpv. 2 secondo periodo della Costituzione della Repubblica e Cantone Ticino del 14 dicembre 1997;

Cost./TI; RL 101.000).

2.

2.1. Nel caso di

specie, oggetto dell'impugnativa è la risoluzione del 16 novembre 2012 con cui

il Consiglio di Stato, considerata l'assenza di disposizioni specifiche nella

legislazione cantonale sul diritto di scioperare di determinate categorie di

dipendenti, ha inteso disciplinare il funzionamento dei servizi

amministrativi e scolastici, nonché precisare le regole di comportamento dei

dipendenti nel caso di sciopero organizzato da parte delle associazioni del

personale dello Stato.

Nella sua risposta, il Consiglio di Stato sostiene che tale atto costituisce

una decisione generale. La tesi non può essere seguita.

2.2

L'atto impugnato è stato emanato nella forma della risoluzione e si riferisce

a una cerchia (relativamente) indeterminata di persone, ossia i dipendenti

cantonali. La risoluzione stabilisce da un lato le condizioni alle quali lo

sciopero è considerato lecito e definisce la nozione di partecipazione allo

stesso (dispositivo n. 1). Oltre a indicare i settori nei quali occorre

garantire il funzionamento minimo, essa istituisce l'obbligo per i funzionari

dirigenti o il direttore delle sedi scolastiche di assicurare l'andamento del

servizio ed eventualmente designare i dipendenti incaricati di garantire un

servizio minimo (dispositivo n. 2). La risoluzione definisce inoltre la

procedura per la gestione dell'assenza in caso di sciopero (dispositivo n. 3) e

stabilisce che il salario non è versato durante lo stesso (dispositivo n. 4).

Essa commina infine sanzioni disciplinari in caso di mancata osservanza delle

predette disposizioni (dispositivo n. 4). L'atto contestato non costituisce un

provvedimento adottato in una situazione concreta; il Consiglio di Stato non è

infatti intervenuto per regolare uno sciopero in particolare, ma ha emanato prescrizioni

applicabili senza limiti di tempo in un numero indeterminato di situazioni. Disposizioni

che non sono né sufficientemente concrete né di immediata applicazione, ma anzi

hanno carattere generale e astratto. Basti pensare alle condizioni fissate

perché lo sciopero sia ritenuto lecito o alla nozione indeterminata di "funzionamento

minimo del servizio". La portata dell'atto impugnato supera senza dubbio

quella di una decisione e costituisce una componente dell'ordinamento

applicabile ai dipendenti cantonali che va considerato alla stregua di un atto

normativo. Avvalora questa conclusione il fatto che il Governo, con la

risoluzione impugnata, ha rilevato la necessità di disciplinare il funzionamento

dei servizi amministrativi e scolastici e precisare le regole di comportamento

dei dipendenti in caso di sciopero, ritenuta l'assenza di norme specifiche in

questo ambito. Disposizioni che, in effetti, potevano (e anzi avrebbero dovuto)

senz'altro trovare inserimento nella legislazione regolante lo statuto dei

dipendenti statali, come del resto avviene in altri Cantoni (cfr. segnatamente le

leggi del personale dei Cantoni Berna [art. 12 Personalgesetz del 16 settembre

2004], Vaud [art. 52 loi sur le personnel de l'Etat de Vaud del 12 novembre

2001], Friburgo [art. 68 loi sur le personnel de l'Etat del 17 ottobre 2001],

Lucerna [art. 46 Gesetz über das öffentlich-rechtliche Arbeitsverhältnis del 26

giugno 2001], San Gallo [art. 69 Personalgesetz del 25 gennaio 2011]), oltre

che a livello federale (cfr. art. 24 della legge sul personale federale del 24

marzo 2000; LPers; RS 172.220.1 e art. 96 dell'ordinanza sul personale federale

del 3 luglio 2001; OPers; RS 172.220.111.3). A dispetto della sua intestazione

quale "risoluzione", l'atto governativo rappresenta un insieme di norme

giuridiche generali e astratte e non può pertanto essere impugnato dinanzi a

questo Tribunale.

3.

Visto quanto

precede, il ricorso è irricevibile e deve essere inoltrato al Tribunale

federale per competenza (art. 6 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

irricevibile.

Di

conseguenza, gli atti sono trasmessi al Tribunale federale per competenza.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 600.- è posta a carico del ricorrente.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al

Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 113 segg. e 83 lett. g LTF) nei limiti dell'art. 93 LTF.

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera