52.2012.78

Lavoratori distaccati

26 novembre 2012Italiano20 min

Fatti

i lavori e di ripristinare la sicurezza sul cantiere per i seguenti motivi:

"Nonostante si lavori su un

tetto a falde (>10°-<60°), con un'altezza di caduta superiore ai 3 metri (ca. 14 m), sono assenti le misure di protezione richieste (OLCostr; art. 28-29 cpv. 3). Misura:

Un ponte da lattoniere dev'essere montato conformemente all'art. 47 dell'OLCostr.

Se la pendenza del tetto è superiore ai 25°, ma inferiore ai 60°, la protezione

laterale del ponte da lattoniere dev'essere installata come parete di

protezione da copritetto, conformemente all'art. 48 dell'OLCostr.

Considerandi

2.

Nonostante l'altezza di caduta ai

bordi del tetto, dal lato dei frontoni, sia superiore di 3 metri (ca. 14 m), sono assenti le protezioni laterali formate da correnti superiori e da correnti

intermedi (OLCostr; art. 28-29 cpv. 5). Misura: Le protezioni laterali

sono montate ai bordi del tetto. Tali protezioni devono essere conformi allo

stato della tecnica attualmente riconosciuto.

3.

Nonostante l'altezza di caduta all'interno

dell'edificio, che a partire dal colmo del tetto sia superiore ai 3 metri, sono assenti le misure di protezione collettive richieste (OLCostr; art. 19). Misura:

Vengono montate le necessarie reti di sicurezza e/o dei ponteggi di ritenuta (impalcati).

Le nostre constatazioni e le

misure ordinate sono state discusse sul posto con il sig. __________, il quale

ha avuto modo di esprimere la propria opinione. Inoltre sono stati ascoltati i

lavoratori interessati. Quanto accertato durante la visita ed il colloquio conferma

le constatazioni succitate.

Vista la situazione di

pericolo di cui sopra, avete l'obbligo di sospendere tutti i lavori sul tetto

presso il cantiere succitato, fino a quando non verranno eliminate le carenze

elencate. Sono ammessi unicamente i lavori di posa della struttura portante

nella parte centrale dell'edificio, esclusivamente se eseguiti a partire da

ponteggi mobili. Questo provvedimento amministrativo equivale ad una decisione

ai sensi degli art. 62 cpv. 2 e 64 cpv. 1 dell'ordinanza sulla prevenzione

degli infortuni (OPI). (...) Nota

importante. La presente decisione ha il solo scopo di eliminare il pericolo

grave ed imminente a cui i lavoratori sono esposti".

Il medesimo giorno la sicurezza sul cantiere è stata ristabilita.

La predetta decisione è rimasta inimpugnata.

B. Preso atto di tali risultanze, il

13.

luglio 2011 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle

finanze e dell'economia (UIL) ha intimato alla ditta RI 1 un rapporto, prospettandole

l'adozione di una sanzione amministrativa giusta l'art. 9 cpv. 2 della

legge federale concernente le condizioni lavorative e salariali minime per

lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali dell'8 ottobre 1999

(LDist; RS 823.20), per avere, nelle suddette circostanze, disatteso il suo

obbligo di garantire la sicurezza e la protezione della salute sul posto di

lavoro prescritto dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist.

Dopo avere raccolto le osservazioni dell'interessata, il 21

settembre successivo l'autorità cantonale ha deciso quanto segue:

"1. Alla RI 1 e per essa al signor __________ e a

tutti i propri dipendenti è intimato il divieto di prestare servizi in Svizzera

per un periodo di 4 anni a decorrere dalla crescita in giudicato della

presente decisione.

2.

Sono inflitte spese di giustizia ammontanti a fr.

150.

–".

Il provvedimento è stato reso sulla base degli art. 82 e 112

della legge federale sull'assicurazione contro gli infortuni del 20 marzo 1981

(LAINF; RS 832.20), 49 dell'ordinanza sulla

prevenzione degli infortuni e delle malattie professionali del 19 dicembre 1983

(OPI; RS 832.30), 2 cpv. 1 lett. d, 7, 9 cpv. 2 lett. b LDist e 2 dell'ordinanza

federale sui lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS

823.

C. Con giudizio 1° febbraio 2012, il

Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1 contro la

predetta risoluzione dipartimentale.

In sostanza, l'Esecutivo cantonale ha confermato la decisione

dell'UIL considerandola conforme al principio della proporzionalità.

D. Contro la predetta pronunzia

governativa, la ditta RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone l'annullamento.

La ricorrente ritiene il provvedimento impugnato carente nell'accertamento

dei fatti, lesivo del principio di non discriminazione, di quello dell'uguaglianza

giuridica e della libertà economica. Contesta di avere commesso tutte le

infrazioni rimproveratele dall'UIL e critica il Consiglio di Stato per non

averle dato modo di determinarsi sull'entità della sanzione, che ritiene in

ogni caso sproporzionata.

E. All'accoglimento del ricorso si

oppongono sia il Consiglio di Stato che il dipartimento, quest'ultimo con

argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.

F. In sede di replica e di duplica,

le parti hanno in sostanza ribadito le proprie posizioni.

Considerato, in

diritto

1.

La competenza di questo Tribunale

a statuire su di un ricorso contro una decisione governativa in materia di

sanzioni amministrative adottate in base all'art. 9 LDist è data dall'art. 9

cpv. 1 della legge di applicazione della LDist e della LLN dell'11 marzo 2008

(LLDist-LLN; RL 10.1.1.5). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 46

della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm;

RL 3.3.1.1), e presentato da una persona (giuridica) senz'altro legittimata a

ricorrere in quanto lesa direttamente nei suoi legittimi interessi dalla

decisione qui impugnata (art. 43 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere

deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). Non è infatti

necessario indire un'udienza e procedere all'audizione di __________ (ispettore

della SUVA che ha effettuato il controllo sul cantiere), di __________ (responsabile

della direzione dei lavori della ditta appaltante __________), di __________ (della

ditta ricorrente), di __________ (dell'associazione interprofessionale di

controllo) e di __________ (capoufficio dell'UIL), che l'insorgente chiede di

sentire al fine di comprendere l'evoluzione dei fatti che hanno portato al

provvedimento qui impugnato, in quanto tali mezzi di prova, per i motivi che

verranno spiegati in seguito, non apporterebbero a questo Tribunale ulteriori

elementi per il giudizio che è chiamato a rendere.

2.

2.1. L'Accordo tra la Confederazione

Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera

circolazione delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), si

rivolge ai cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità

europea e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a

delle attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati

contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in linea di principio, derogano

alle disposizioni di diritto interno.

Nei settori per i quali non sono stati conclusi

speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un

diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato

contraente per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.

Beneficiano di tale diritto i cittadini CE/AELS

che effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di

lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza,

distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori

dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta

con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in

vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel

contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più

destinatari, indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica (cfr. art. 14 cpv. 1 dell'ordinanza

sull'introduzione della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002;

OLCP; RS 142.203; v. anche n. 6.3.1

delle "Istruzioni concernenti l'introduzione graduale della libera

circolazione delle persone, stato al 1° maggio 2011, emanate dall'Ufficio

federale della migrazione: Istruzioni UFM).

2.2

Al fine di combattere il pericolo di un'eventuale pressione

sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di

manodopera a buon mercato proveniente dai Paesi dell'UE, il Dipartimento

federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione

dell'ALC volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping

sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.

In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata adottata, tra l'altro,

la già citata LDist, entrata in vigore il 1° luglio 2004.

2.3

Per quanto qui interessa, l'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist

dispone che il datore di lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati

almeno le condizioni lavorative e salariali prescritte nelle leggi federali, nelle

ordinanze del Consiglio federale, in contratti collettivi di obbligatorietà

generale e in contratti normali di lavoro ai sensi dell'articolo

360a del Codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220), tra l'altro,

nell'ambito della sicurezza e della protezione

della salute sul posto di lavoro.

2.4

L'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza

sulla sicurezza e la protezione della salute dei lavoratori nei lavori di

costruzione del 29 giugno 2005 (Ordinanza sui lavori di costruzione, OLCostr;

RS 832.311) dispone che la pianificazione di lavori di costruzione deve

ridurre al minimo il rischio d'infortuni professionali, di malattie professionali

o di danni alla salute e garantire l'applicazione delle misure di sicurezza

necessarie, in particolare durante l'utilizzazione degli attrezzi di lavoro. Sono

considerate misure proprie al cantiere le misure di protezione utilizzabili da

più imprese come - per quanto qui interessa - ponteggi e reti di sicurezza

(cpv. 3). Se il datore di lavoro delega l'esecuzione del contratto d'appalto a

un altro datore di lavoro deve assicurarsi che esso metta in atto le misure di

sicurezza e di protezione della salute previste dal contratto (cpv. 4). Nei

lavori di costruzione di edifici occorre installare un ponteggio di facciata se

l'altezza di caduta supera i 3 m (art. 18 OLCostr). Quando tecnicamente non è

possibile o risulta troppo pericoloso installare una protezione laterale

conformemente all'articolo 16 o un ponteggio conformemente all'articolo 18

devono essere utilizzati ponteggi di ritenuta, reti di sicurezza, funi di

sicurezza o altre misure di protezione equivalenti (art. 19 cpv. 1 OLCostr). Ai

bordi dei tetti, compresi quelli a due spioventi, devono essere prese misure

per evitare le cadute a partire da un'altezza di caduta di 3 m (art. 28 cpv. 1 OLCostr). Giusta l'art. 29 OLCostr, sui tetti con un'inclinazione tra 25° e 60°

la protezione laterale del ponte da lattoniere deve essere installata come

parete di protezione da copritetto conformemente all'articolo 48 (cpv. 3). Ai

bordi del tetto, dal lato dei frontoni, devono essere istallati un parapetto e

un corrente intermedio. Si può rinunciare a questo provvedimento se è

installato un ponte da lattoniere continuo o se sono state prese misure di protezione

equivalenti (cpv. 5).

Secondo l'art. 82 cpv. 1 LAINF, per prevenire gli infortuni

professionali e le malattie professionali, il datore di lavoro deve prendere

tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte

alle circostanze.

In linea di principio, tutte le aziende che occupano

lavoratori in Svizzera sono tenute a rispettare le prescrizioni concernenti la

sicurezza sul lavoro (art. 1 cpv. 1 OPI). L'art.

49.

cpv. 3 OPI prevede che la sorveglianza sull'applicazione

delle prescrizioni sulla prevenzione dei rischi particolari di infortunio professionale

insita nella persona del lavoratore è affidata all'Istituto nazionale

svizzero d'assicurazione contro gli infortuni (SUVA).

Se durante un'ispezione l'organo d'esecuzione competente accerta un'infrazione

alle prescrizioni concernenti la sicurezza sul lavoro, ne avverte il datore di

lavoro e gli fissa un congruo termine per ovviarvi. L'avvertimento deve essere

confermato per iscritto al datore di lavoro (art. 62 cpv. 1 OPI).

2.5

In caso di lievi

infrazioni all'art. 2 LDist, l'autorità competente può pronunciare una multa

amministrativa sino a 5'000.- franchi

(art. 9 cpv. 2 lett. a LDist). Per infrazioni all'art. 2 LDist che

non sono di lieve entità, la medesima autorità può vietare al datore di lavoro

interessato di offrire i suoi servizi in Svizzera per un periodo da uno a

cinque anni (art. 9 cpv. 2 lett. b LDist). Tra le sanzioni previste all'art. 9 cpv. 2 LDist, quest'ultimo provvedimento

è ritenuto il più efficace e dissuasivo (Messaggio concernente la legge

federale sulla revisione delle misure collaterali alla libera circolazione

delle persone del 1° ottobre 2004, in FF 2044 5863 pag. 5877).

3.

3.1. Ferme

queste premesse e come accennato in narrativa, durante un controllo effettuato

il 15 giugno 2011 sul cantiere __________ a L__________ dove era all'opera la

ditta RI 1, un ispettore della divisione sicurezza sul lavoro della SUVA ha accertato

diverse carenze nelle misure a tutela dei lavoratori, precisamente l'assenza di

un ponte da lattoniere, delle protezioni laterali formate da correnti superiori

e intermedi, e delle reti di sicurezza e/o dei ponteggi di ritenuta (impalcati):

1.

Nonostante si lavori su un tetto a

falde (>10°-<60°), con un'altezza di caduta superiore ai 3 metri (ca. 14 m), sono assenti le misure di protezione richieste (OLCostr; art. 28-29 cpv. 3).

2.

Nonostante l'altezza di caduta ai

bordi del tetto, dal lato dei frontoni, sia superiore di 3 metri (ca. 14 m), sono assenti le protezioni laterali formate da correnti superiori e da correnti

intermedi (OLCostr; art. 28-29 cpv. 5).

3.

Nonostante l'altezza di caduta all'interno

dell'edificio, a partire dal colmo del tetto, sia superiore ai 3 metri, sono assenti le misure di protezione collettive richieste (OLCostr; art. 19).

Tali infrazioni sono state poste a fondamento della decisione,

cresciuta in giudicato, con cui il 16 giugno 2011 la SUVA ha ordinato alla RI 1

di sospendere i lavori e di ripristinare la sicurezza sul cantiere. Da qui la

decisione dell'UIL che fa divieto all'insorgente di offrire i propri servizi in

Svizzera per la durata di 4 anni.

3.2

La ricorrente sostiene che le infrazioni da lei commesse

sarebbero soltanto le ultime due elencate in precedenza.

La tesi non può essere condivisa. Il fatto che, per la prima di

queste infrazioni, la SUVA non avrebbe misurato esattamente la pendenza

concreta del tetto a falde, non permette certo di ritenere come inesistente il

pericolo creato dall'assenza delle misure di protezione richieste. Del resto, le

predette 3 infrazioni erano già state ammesse dall'insorgente nell'ambito delle

osservazioni formulate il 28 luglio 2011 al rapporto di contravvenzione intimatole

(v. anche ricorso, ad 17 pag. 19) e in buona fede non possono ora venir negate.

Contrariamente a quanto ora essa assume, la decisione impugnata non si fonda

pertanto su un accertamento insufficiente dei fatti determinanti. Su questo

punto, il provvedimento impugnato non può quindi essere considerato carente sul

piano della motivazione, cosicché nemmeno il suo diritto di essere sentito è

stato violato dall'autorità inferiore.

3.3

Oltre a ciò, bisogna considerare che i lavoratori

presenti sul cantiere sono stati esposti a un grave ed imminente pericolo a

causa della mancanza delle misure appropriate, atte a scongiurare il rischio d'infortuni

professionali, come quello di una possibile caduta da un'altezza superiore a 3 metri. Le infrazioni riscontrate non possono pertanto essere considerate di lieve entità ed è quindi

con ragione che l'autorità dipartimentale ha sanzionato la RI 1 sulla base dell'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist. La pronuncia di un divieto come quello qui

contestato, si giustifica infatti quando sono messe a repentaglio,

come nella presente fattispecie, la salute e la sicurezza dei lavoratori. Già la

presenza di impalcature difettose è considerata infatti dalla prassi come un'infrazione di non lieve entità, tale da comportare l'adozione di una

simile sanzione (v.

Commento delle misure di accompagnamento alla libera circolazione

delle persone, edito dalla Seco nel 2008).

3.4

Ne discende che, per quanto riguarda la materialità delle

infrazioni commesse, la ricorrente non può essere prosciolta dall'addebito

mossole dall'autorità di prime cure.

4.

Oltre che a essere contenuta nei

limiti concessi dalla legge, la sanzione risulta rispettosa del principio della

proporzionalità e tiene debitamente conto della gravità oggettiva delle infrazioni

commesse dalla ricorrente, la quale è attiva in un ramo, come quello edilizio,

che comporta un rischio marcato di caduta per i lavoratori. In effetti, la

mancanza nel caso concreto delle misure di sicurezza previste dalla legge costituisce

un'infrazione grave che ha messo a

repentaglio la salute e la sicurezza di ben 9 lavoratori. Non permette certo di sovvertire quanto precede il fatto che il giorno

successivo al controllo, le misure di sicurezza siano state ristabilite. Determinante

era la situazione al momento dell'accertamento effettuato dall'autorità

competente. Già per questo motivo, si giustifica pertanto il divieto fatto alla

ricorrente di offrire i propri servizi in Svizzera per la durata di 4 anni,

senza che sia necessario chinarsi sui criteri di calcolo applicati in concreto

dalla Divisione dell'economia per la commisurazione della sanzione, i quali,

nella misura in cui costituiscono una sorta di direttiva interna volta ad

assicurare un'interpretazione ed un'applicazione uniforme delle prescrizioni

legali da parte dell'apparato amministrativo, specie sotto il profilo della

sicurezza del diritto e della parità di trattamento (Adelio Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2a

ed., Cadenazzo 2002, n. 129 con numerosi riferimenti), non sono in alcun modo

vincolanti per gli amministrati o per i tribunali (DTF 128 I 167 consid. 4.3;

121.

II 473 consid. 2b). Data la portata relativa di questo genere di

istruzioni, non può ancora essere ravvisata alcuna violazione del diritto di

essere sentito della ricorrente nel semplice fatto che l'autorità di prime cure

non le abbia sottoposto le medesime preventivamente per delle eventuali osservazioni

in proposito. Una riduzione della sanzione oppure una condanna a una semplice

multa, non può quindi entrare in linea di conto nella presente fattispecie.

5.

5.1. La ricorrente sostiene pure

che il provvedimento impugnato, adottato in applicazione dell'art. 9 LDist,

sarebbe lesivo sia del principio di non discriminazione riguardo alla nazionalità

previsto dall'art. 2 ALC, come di quello dell'uguaglianza giuridica garantito

dall'art. 8 Cost.

5.2

La censura è infondata e pertanto deve essere respinta.

L'art. 2 ALC dispone che i cittadini di una parte contraente che soggiornano

legalmente sul territorio di un'altra parte contraente non sono oggetto, nell'applicazione

di dette disposizioni, di alcuna discriminazione fondata sulla nazionalità. Il

principio di non discriminazione sancito all'art. 2 ALC vieta quindi agli Stati

contraenti di far dipendere dal requisito della cittadinanza il riconoscimento

di un diritto ad una persona che si trova in una situazione disciplinata dall'Accordo

sulla libera circolazione (cfr. DTF 137 II 242 consid. 3.2.1). In altre parole,

la norma sancisce in via generale il principio della parità di trattamento

nella forma negativa di un divieto di discriminazione diretta o indiretta (DTF

136.

II 241 consid. 12; 130 I 26 consid. 3.2; Alvaro

Borghi, La libre circulation des personnes entre la Suisse et l'UE, Ginevra

2010, § 55 segg.). Da quanto precede, risulta quindi che anche il diritto di

soggiorno e di accesso ad un'attività economica previsto dall'art. 4 ALC può in

principio essere sottoposto a condizioni. Determinante è però che non dia luogo

a discriminazioni fondate direttamente sulla nazionalità, oppure a forme di discriminazione

dissimulata che, tramite l'applicazione di altri criteri di distinzione, portano di fatto al medesimo risultato (DTF 130 I

26.

consid. 3.2.3, con numerosi rinvii alla giurisprudenza della Corte di

Giustizia dell'Unione europea).

Ora, contrariamente a quanto sostenuto dall'insorgente, una simile

discriminazione non è data nella fattispecie, in relazione all'applicazione

dell'art. 9 LDist. La sanzione prevista da questa disposizione concerne infatti

indistintamente tutte le persone e aziende che si trovano, come la ricorrente,

in una situazione disciplinata dall'Accordo sulla libera circolazione e che intendono

distaccare i propri lavoratori in Svizzera. Non permette quindi di ritenere che

il principio di non discriminazione invocato dall'insorgente sia stato violato

per il fatto che un datore di lavoro con domicilio o sede in Svizzera, il quale

non è sottoposto al regime dell'ALC, sia soggetto in caso di sanzione a una

normativa diversa di quella prevista all'art. 9 LDist, segnatamente con un aumento

di premio per l'assicurazione contro gli infortuni (art. 66 OPI).

Tenuto conto di quanto precede, ne discende che nemmeno il principio dell'uguaglianza

giuridica, tutelato dall'art. 8 Cost., risulta violato nella presente

fattispecie.

6.

Infine la ricorrente ritiene che

la sanzione inflittale violi la libertà economica garantita dall'art. 27 Cost.

e non le permetterà di offrire i propri servizi in Svizzera, ciò che le comporterà

per lei un ingente danno economico.

Anche questa censura dev'essere respinta. Giova infatti ricordare

che come ogni libertà fondamentale, anche la libertà economica non è assoluta ma

può essere soggetta a limitazioni (art. 36 Cost.). Come visto, il provvedimento

qui querelato poggia su una valida base legale, è giustificato da un interesse

pubblico, come la protezione dei lavoratori, ed è proporzionato allo scopo che

si prefigge, ossia quello di lottare contro le violazioni in materia di sicurezza e tutela della salute sul posto di lavoro.

Non permette di mutare tale conclusione il fatto che il provvedimento impedirà alla

ricorrente di offrire i propri servizi per 4 anni. Tale conseguenza è infatti ascrivibile

soltanto al suo modo di agire negligente. In ogni caso occorre considerare che

dal profilo effettivo il divieto pronunciato nei confronti della ricorrente si tradurrà

nell'impossibilità di operare in Svizzera durante 90 giorni all'anno su di un

periodo di 4 anni (art. 17 dell'Allegato I all'ALC), per cui, tenuto conto

anche di questo aspetto, la restrizione che ne deriva non appare ancora lesiva

del principio della proporzionalità.

7.

In esito alle considerazioni che

precedono, il ricorso va pertanto respinto.

La tassa di giudizio e le spese seguono la soccombenza (art.

28.

LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia e le spese,

per complessivi fr. 1'000.–, sono a carico della ricorrente.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente Il segretario