52.2013.193

Bene culturale. Divieto di demolizione

24 aprile 2014Italiano14 min

Fatti

A. RI 1, qui ricorrente, è

proprietario della villa (già di proprietà degli eredi fu ______) realizzata

intorno agli anni '20 del secolo scorso, situata a monte di via ______, su un

terreno (part. ______) che il vigente piano regolatore (PR) di Muralto assegna alla zona edificabile semi intensiva (RS). L'edificio

è classificato quale costruzione

di importanza storico architettonica dal vigente PR.

B. a. Dopo vicissitudini che

non occorre riprendere (riassunte nella STA 52.2011.209 del 15 marzo 2012), con

domanda 16 giugno 2010 il ricorrente ha chiesto al municipio il permesso di

demolire la villa in oggetto.

b. Nel termine di pubblicazione, la domanda è stata avversata dalla ______. Al

rilascio del permesso si sono inoltre opposti i Servizi generali del Dipartimento

del territorio (avviso n. 71562 del 17 agosto 2010).

Fatto proprio tale avviso, il 26 agosto 2010 il municipio ha negato al RI 1 il

permesso richiesto.

c. Con risoluzione 20 aprile 2011, il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa

interposta dall'insorgente avverso la suddetta decisione che ha annullato,

rinviando gli atti al municipio affinché rilasciasse la licenza edilizia richiesta.

d. Adito su ricorso dalla ______, con sentenza 15 marzo 2012 (STA

52.2011.209) il Tribunale cantonale amministrativo ha annullato quest'ultimo giudizio, riformandolo nel senso che la domanda

di demolizione è sospesa per due anni a far tempo dal 26 agosto 2010.

Questa Corte ha in sostanza ritenuto che la decisione governativa si

ponesse in contrasto con la risoluzione dello stesso Governo - già confermata

dal Tribunale (STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011) - che aveva imposto al comune

di adottare una variante pianificatoria volta a tutelare gli edifici dell'architettura

ottocentesca e novecentesca. Patrimonio nel quale, secondo un inventario allestito

dal competente servizio dall'Ufficio dei beni culturali (UBC), figura anche la

villa in questione. Il Tribunale ha pertanto concluso che la domanda inoltrata

dal RI 1 dovesse essere sospesa ai sensi dell'art. 65 della legge federale

sulla pianificazione del territorio del 23

maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; ora:

art. 62 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011; Lst;

RL 7.1.1.1), così come indicato in ingresso.

C. a. Scaduto il predetto termine di sospensione, il 3 settembre

2012 RI 1 ha sollecitato il municipio a rilasciargli

il permesso per demolire la villa, così come richiesto con la citata domanda

del 16 giugno 2010.

b. Nel frattempo, il 23 agosto 2012, in sede di esame preliminare di alcune varianti

di PR, il Dipartimento del territorio aveva nuovamente sollecitato il comune ad

adottare la variante concernente i beni culturali d'interesse locale, trasmettendo

un elenco aggiornato degli oggetti meritevoli di tutela. Relativamente alla

villa in questione - inclusa in questo elenco - il Dipartimento ha in particolare invitato il comune a dare avvio,

quanto prima, ad una pianificazione specifica al fine di

proteggere l'edificio, oppure (..) di avviare una procedura provvisionale ai

sensi dell'art. 17 LBC in attesa dell'avvio di uno specifico studio

pianificatorio.

c. Il 17 settembre 2012 il municipio ha

conferito ad uno studio esterno l'incarico di allestire gli atti relativi alla

variante, individuando l'elenco definitivo dei beni culturali d'interesse

locale.

Richiamandosi all'art. 17 cpv. 3 lett. a della legge sulla protezione dei beni

culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1), con decisione 9 ottobre 2012 il

municipio ha poi vietato al ricorrente di modificare o distruggere la villa in oggetto,

per una durata di 6 mesi ai sensi dell'art. 18 LBC, negandogli conseguentemente

il permesso postulato.

D. Con giudizio 10 aprile 2013,

il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dall'insorgente

avverso quest'ultima decisione.

Il Governo ha ritenuto che il provvedimento municipale non prestasse il fianco

a critiche. Decaduta la decisione sospensiva di cui si è detto, ha argomentato,

nulla impediva all'esecutivo comunale di

tutelare la villa in questione mediante un divieto cautelare fondato

sulla LBC, proseguendo nel contempo con la necessaria procedura di

pianificazione. In quanto tenuto a statuire sulla domanda di demolizione, il

municipio non avrebbe potuto far altro che respingerla.

E. Con ricorso 26 aprile 2013, RI

1 impugna ora il predetto giudizio dinnanzi

al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che

sia fatto ordine al municipio di concedergli

il permesso richiesto. In via subordinata, chiede che sia tenuto a

sospendere la domanda di demolizione fino alla data del … e a

rilasciare la licenza qualora le varianti di PR riguardanti gli edifici

meritevoli di protezione quali beni culturali d'interesse locale non saranno

state approvate dal Consiglio di Stato.

Ripercorsi i fatti salienti, il ricorrente censura il ritardo frapposto dal

municipio nell'adottare la pianificazione esatta dal Governo per la tutela dei beni culturali d'interesse

locale. A seguito della decisione sospensiva di due anni (art. 62 Lst; art. 65

LALPT), prosegue, non potrebbe essere disposto un divieto di demolizione

in applicazione dell'art. 17 LBC: le misure non sarebbero cumulabili. Tanto

meno potrebbe essere pronunciato un provvedimento

provvisionale sine die. In concreto tale misura sarebbe comunque decaduta,

poiché il municipio non avrebbe dato avvio alla procedura di istituzione della

protezione giusta l'art. 18 LBC: l'incarico conferito dal municipio allo studio

di pianificazione sarebbe infatti insufficiente.

F. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il municipio, con argomenti di cui si dirà se

del caso nei seguenti considerandi.

L'Ufficio delle domande di costruzione è rimasto silente.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è

data dagli art. 51 cpv. 2 LBC e 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13

marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione del ricorrente,

personalmente e direttamente toccato dalla decisione impugnata (art. 43 legge

di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966,

181; art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque

ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati da quelli relativi

alla variante di piano regolatore concernente i beni culturali di interesse

locale, di cui si dirà all'occorrenza nel seguito (art. 18 cpv. 1 LPamm).

Considerandi

2.

2.1. La protezione e la

valorizzazione del patrimonio culturale è disciplinata dalla LBC (cfr. sul

tema: STA 90.2008.74 citata, consid. 5,

in particolare 5.3). L'art. 2 LBC definisce la nozione di bene culturale: sono tali i beni mobili e gli immobili che singolarmente o nel loro

insieme rivestono interesse per la collettività, in quanto testimonianze

dell'attività creativa dell'uomo in tutte le sue espressioni. L'art. 3 LBC stabilisce

poi che sono beni culturali protetti quelli che beneficiano di

protezione pubblica ai sensi della legge. Quanto agli immobili, la legge

distingue segnatamente tra quelli d'interesse cantonale e quelli d'interesse

locale. I primi sono testimonianze cui è attribuito un significato culturale

che travalica l'ambito locale e sono protetti per decisione del Consiglio di

Stato (art. 20 cpv. 3 LBC; art. 2 cpv. 1 regolamento sulla protezione dei beni

culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 9.3.2.1.1). I secondi sono protetti per

decisione del legislativo comunale (art. 20 cpv. 2 LBC) e fanno parte di quei

beni che rivestono importanza soprattutto per le collettività locali (art. 2

cpv. 2 RBC).

L'art. 3 RBC definisce inoltre il concetto di bene degno di protezione, ovvero di beni culturali non ancora protetti, nei

quali si presume la presenza di valori che giustificano misure di protezione

preventiva.

2.2

La LBC prevede la possibilità di far

capo a delle misure provvisionali qualora un bene culturale protetto o

degno di protezione sia esposto al rischio di manomissione, alterazione,

distruzione, trafugamento o simili. L'art. 17 cpv. 1 LBC stabilisce che se un bene culturale protetto o degno di protezione è

esposto ad un simile rischio, il Consiglio di Stato deve ordinare senza

indugi le misure provvisionali necessarie. Il municipio, soggiunge il cpv. 2, è

competente a ordinare misure provvisionali limitatamente ai beni protetti d'interesse

locale. Per quanto riguarda questi beni, la disposizione opera dunque una

distinzione - che è ripresa anche dal regolamento (art. 14 RBC) - attribuendo

la competenza ad ordinare misure provvisionali: (a) al municipio se si tratta

di beni protetti (cfr. anche art. 14 cpv. 1 RBC); (b) al Consiglio di

Stato - su proposta dell'Ufficio dei beni culturali e sentito il preavviso

della Commissione dei beni culturali (art. 14 cpv. 2 RBC) - se si tratta di beni non ancora protetti, ma degni

di protezione. La distinzione non è di immediata comprensione. Neppure

dai materiali legislativi se ne deduce la ragione. Non è in particolare dato di

vedere per quale motivo il municipio non dovrebbe poter adottare provvedimenti

cautelari anche nel caso di beni d'interesse locale non ancora tutelati, ma

comunque meritevoli di protezione. A maggior ragione se si considera che la

decisione di istituire poi formalmente la protezione compete agli organi comunali

(art. 20 cpv. 1 e 2 LBC), e che al municipio va in ogni caso riconosciuta la facoltà di far capo alle misure di

salvaguardia della pianificazione ai sensi degli art. 56 seg. Lst (Lorenzo Anastasi/Davide Socchi,

La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario

ISOS, in RtiD I-2013, pag. 369). In ogni caso, considerato il chiaro testo di

legge, si deve ritenere che il Consiglio di Stato è competente a tutelare in

via cautelare tutti gli immobili degni di

protezione, anche d'interesse locale (art. 17 cpv. 1 LBC, art. 14 cpv. 2

RBC).

2.3

L'art. 17 cpv. 3 LBC indica alcune misure provvisionali che possono essere

adottate, a seconda del caso. Tra queste, figurano tra l'altro: (a) il divieto

di modificare o di distruggere il bene culturale,

anche se oggetto di una licenza di costruzione (sospensione dei lavori);

(b) l'esecuzione di sondaggi e rilievi; (c) l'ordine di eseguire lavori di

consolidamento o di manutenzione. Le necessarie misure provvisionali da

adottare in caso di pericolo devono essere limitate nel tempo (cfr. Patrizia Beretta Cat-taneo, La legge

cantonale sulla protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000, pag. 149).

Secondo l'art. 18 cpv. 1 LBC, la misura provvisionale

volta a scongiurare i pericoli a cui è esposto un bene non ancora

protetto esplica i suoi effetti per la durata di sei mesi. Se entro questo

termine l'autorità promuove la procedura di istituzione della protezione, soggiunge

la norma, la misura resta in vigore finché la relativa decisione sia passata in

giudicato. Trattandosi di beni culturali immobili d'interesse locale, l'istituzione

della tutela s'inserisce nella procedura di adozione o modificazione del piano

regolatore (cfr. art. 20 cpv. 1 LBC). L'eventuale provvedimento cautelare di un immobile degno di protezione -

disposto dal Governo - resta dunque in vigore fino alla crescita in giudicato

della decisione di adozione del piano da parte del consiglio comunale (art. 20

cpv. 2 LBC).

3.

Nel caso concreto, oggetto di controversia è la decisione con cui il municipio - scaduto il termine biennale di

sospensione della domanda di demolizione ai sensi dell'art. 65 LALPT (ora: art.

62.

Lst) - richiamandosi all'art. 17 LBC, ha vietato al ricorrente di modificare

o abbattere la sua villa, per una durata di 6 mesi ai sensi dell'art. 18

LBC, negandogli di conseguenza il permesso postulato.

3.1

La villa in questione è un bene degno di protezione. Annoverato dal

vigente PR tra gli edifici definiti “di importanza storico architettonica”

(art. 26 NAPR), anche l'autorità dipartimentale lo ha a più riprese segnalato

quale bene meritevole di tutela sul piano locale (cfr. anche avviso cantonale,

ripreso nella precedente sentenza STA 52.2011.209 citata, consid. 4.3). La

villa non è invece un bene protetto: il legislativo comunale non ha

(ancora) deciso di istituirne la tutela ai sensi dell'art. 20 cpv. 2 LBC. Il municipio

ha promosso la variante di PR, che prevede di tutelare gli edifici meritevoli dell'architettura ottocentesca e

novecentesca. Dando seguito all'esame preliminare del Dipartimento del territorio,

il 17 settembre 2012 esso ha in particolare incaricato uno studio di pianificazione di allestire gli atti relativi alla

variante, individuando l'elenco definitivo dei beni in questione. Tra di

essi, secondo il rapporto consegnato, figura anche la citata villa del ricorrente

(rientrante nel complesso degli edifici otto- e novecenteschi di via ______). Dopo

un iter procedurale che non occorre qui evocare, facendo propria l'indicazione

della commissione del consiglio comunale alla quale era stata sottoposta la

variante, il municipio ha tuttavia deciso di ritirare il messaggio con cui chiedeva

al legislativo di adottarla. E questo, al fine di rielaborarla secondo

determinate indicazioni della stessa commissione, che non mette conto di approfondire. La procedura volta all'istituzione

della tutela degli edifici d'interesse locale degni di protezione è dunque

chiaramente tuttora in corso.

3.2

Ferme queste premesse, essendo la villa in questione un bene culturale d'interesse

locale degno di protezione ma non (ancora) protetto, il municipio non aveva la

facoltà di vietarne la demolizione, in via provvisionale, richiamandosi all'art.

17.

LBC. Come visto poc'anzi (supra, consid. 2.2), soltanto il Consiglio

di Stato può adottare misure cautelari per salvaguardare beni culturali degni

di tutela ma non (ancora) protetti. Dal profilo formale, benché scaturito da un'indicazione

del Dipartimento del territorio (cfr. supra, consid. Cb), il controverso

provvedimento di natura cautelare - al pari del giudizio governativo che lo

conferma - non può dunque essere tutelato, poiché lesivo del diritto.

3.3

Parimenti da annullare è la decisione con cui il municipio ha conseguentemente

respinto la domanda di demolizione presentata dal RI 1.

Questo Tribunale non può per contro ordinare al municipio, come chiede il

ricorrente, che gli rilasci il permesso postulato. Spetta infatti in primo luogo all'esecutivo comunale pronunciarsi in

merito, valutando la conformità della sua domanda con il diritto concretamente

applicabile, al momento in cui statuisce (cfr. Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad

art. 65 LALPT, n. 463). Esame, questo, che include tra l'altro anche la valutazione estetica ai sensi delle NAPR e della

legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1;

cfr. al riguardo: STA 52.2011.209 citata, consid. 2.2). In tal senso, gli atti vengono dunque retrocessi al municipio, affinché

si pronunci nuovamente sulla controversa domanda di demolizione.

3.4

Nel frattempo resta comunque riservata al Consiglio di Stato la facoltà di valutare se adottare direttamente un

eventuale provvedimento cautelare fondato sull'art. 17 cpv. 1 LBC; al

municipio, se del caso, una zona di pianificazione ai sensi degli art. 57

segg. Lst.

4.

4.1. Sulla base delle

considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere parzialmente

accolto, con conseguente annullamento del giudizio impugnato e della decisione

municipale. Gli atti sono retrocessi al municipio, affinché si pronunci nuovamente

sulla domanda di demolizione presentata dal RI 1.

4.2

Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm). Al RI 1 non vengono invece

assegnate ripetibili (art. 31 LPamm): per principio, all'avvocato che agisce in

causa propria non vengono riconosciute indennità per spese di patrocinio (cfr.

STA 52.2010.54 del 4 novembre 2010, consid.

8.2

; 52.2010.36 del 25 agosto 2010, consid. 6; Hansjörg Seiler, in: Hansjörg Seiler/Nicolas von

Werdt/Andreas Güngerich, Handkommentar zum Bundesgerichtsgesetz, Berna 2007, ad

art. 68 n. 16 e giurisprudenza ivi citata).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la decisione 10 aprile 2013 del

Consiglio di Stato (n. 1864) e la risoluzione 9 ottobre 2012 del municipio di

Muralto sono annullate;

1.2

gli atti sono retrocessi al

municipio di Muralto affinché proceda come indicato al consid. 4.1.

2.

Non si preleva tassa di

giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La segretaria