52.2013.2

Delibera per la fornitura di una polizza assicurativa per danni incendio e danni della natura di immobili di proprietà dello Stato. Valenza e portata delle delucidazioni fornite ai concorrenti nella f

24 aprile 2013Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

I valori assicurati sono

soggetti ad adattamento in base all'indice dei costi di co- struzione

- Assicurazione al primo

rischio senza supplemento di premio per:

- spese di sgombero fino

al massimo di fr. 2'000'000.-

- rincaro postsinistro per ogni stabile fino al

10% della somma di assicurazione dello stabile, fino al massimo di fr. 200'000.-

- fondazioni speciali ed

installazioni edili speciali, per esempio: murate dei castelli, passerelle,

vasche per la pescicoltura con condotte d'acqua, nonché recinzioni

nei limiti dei dintorni

- Assicurazione preventiva

per i nuovi stabili in Svizzera, nonché gli aumenti di

valore in seguito a

riattazioni fino ad un importo di fr. 5'000'000.-

Il bando preannunciava che il concorso era

aperto unicamente alle compagnie assicurative (esclusi intermediari e/o

brokers) in possesso dell'autorizzazione ad esercitare nel ramo cose rilasciata

dal Dipartimento federale di giustizia e polizia e stabiliva che il contratto

di assicurazione sarebbe stato aggiudicato al miglior offerente, tenendo conto

dei seguenti criteri elencati in ordine di priorità:

- Premio globale rischio incendio e danni della natura 50%

- Gestione dei sinistri in lingua italiana e con

servizio sinistri

proprio della compagnia con sede locale in Ticino 30%

- Garanzia delle medesime condizioni per ulteriori anni 20%

Il capitolato d'appalto precisava tutti i

parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo

criterio di aggiudicazione (cifra 3.3.), con

l'appunto che in caso di parità di punteggio la scelta della compagnia

aggiudicataria sarebbe stata effettuata tramite sorteggio. In aggiunta a quanto

annunciato nel bando, lo stesso documento specificava che gli stabili

con possibilità di esclusione del premio per

il rischio danni della natura in applicazione della "Kappung der Versicherungssumme"

erano definiti in un'apposita

lista redatta dal committente (allegato 6).

Nel bando era peraltro segnalato chiaramente

che contro gli atti di concorso era dato ricorso al Tribunale cantonale

amministrativo entro 10 giorni dalla loro messa a disposizione. Nessuno li ha

tuttavia impugnati.

B. Il bando e

il capitolato davano facoltà ai concorrenti di porre delle domande onde

ottenere informazioni supplementari. In risposta ai quesiti pervenutigli da due

compagnie, il 6 novembre 2012 il committente ha tra l'altro specificato a

beneficio di tutti i partecipanti al concorso che il valore totale degli

impianti e delle installazioni non facenti parte degli stabili (fondazioni

speciali, murate dei castelli, passerelle, vasche per la pescicoltura con

condotte d'acqua, recinzioni, tettoie, muri di sostegno, canali, ponti, ecc.)

era di fr. 3'000'000.-.

C. Nel termine

prestabilito (29 novembre 2012) sono pervenute al committente sei offerte, per

importi - riferiti al premio globale annuo - compresi tra fr. 769'263.30 e fr.

928'417.35.

Scartata un'offerta e valutate quelle

restanti secondo le modalità preannunciate nelle regole di gara, il 20 dicembre

2012 il Consiglio di Stato ha risolto di

deliberare la commessa alla CO 1 (in seguito: CO 1), giunta prima in

graduatoria con 100 punti.

D. Contro la

predetta decisione la RI 1 di __________ (in seguito: RI 1), seconda classificata

con 99.2247 punti, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone l'annullamento e sollecitando l'aggiu-dicazione della commessa a proprio

favore, previo conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.

ricorrente ha in sostanza invocato l'esclusione dell'offerta dell'CO 1

ritenendo che non sia conforme alla legge ed alle prescrizioni di gara, vuoi

perché il tasso di premio per il rischio danni della natura applicato dalla

deliberataria risulta inferiore a quello legale autorizzato dello 0.46 %o, vuoi perché

la somma di assicurazione effettivamente presa in conto per il calcolo del

premio afferente allo stesso rischio non

corrisponde a quella fissata dal committente decurtata della "Kappung"

massima ammissibile. La mancata estromissione dell'aggiudicataria - ha

soggiunto l'insorgente - costituisce una violazione del diritto che va

sanzionata con l'annullamento della decisione impugnata.

E. In sede di

risposta la committenza e la deliberataria si sono opposte all'accoglimento

dell'impugnativa, ribattendo partitamente alle critiche formulate dalla

ricorrente. Dal canto suo, l'ULSA si è rimesso alle allegazioni presentate dal

Dipartimento delle finanze e dell'economia senza formulare proposte di

giudizio.

a. Il

committente ha perorato essenzialmente la conformità dell'offerta presentata dall'CO

1. Quest'ultima ha legittimamente estrapolato dall'elenco degli immobili da

assicurare allegato al capitolato tutti gli oggetti che secondo le regole dell'ASA

(Associazione Svizzera d'Assicurazioni) non rientrano nella definizione di "stabile"

e di "contenuto", per un ammontare di fr. 4'605'183.-. Questo modo di

procedere rispetta pienamente il bando e le prescrizioni di gara, che

richiedevano la copertura degli stabili al valore a nuovo e un'assicurazione al

primo rischio senza supplemento di premio per fondazioni ed installazioni edili

speciali. D'altra parte, a specifica domanda

di una compagnia la stazione appaltante ha indicato a tutti i concorrenti che

il valore degli elementi speciali in

discussione era di fr. 3'000'000.-, il che ha indotto la richiedente a

dedurre tale cifra dal valore globale degli immobili da assicurare. Impostazione

- questa - applicata anche dall'CO 1, la quale ha inserito nel formulario d'offerta

economica predisposto dalla committenza il tasso di premio danni della natura

necessario per pervenire al premio lordo calcolato sulla scorta della somma d'assicurazione

al netto della Kappung e degli oggetti esulanti dal concetto di "stabili".

Siffatta modalità di stesura dell'offerta non viola alcuna prescrizione e

resiste alle critiche sollevate dalla ricorrente.

b. L'aggiudicataria

ha addotto argomentazioni simili, sostenendo che la sua offerta rispetta

appieno le norme regolanti la materia, segnatamente l'art. 33 della legge

federale sulla sorveglianza delle imprese di assicurazione del

17 dicembre 2004 (LSA; RS 961.01) e l'art. 171 della relativa ordinanza di

applicazione del 9 novembre 2005 (OS; RS 961.011), nonché le prescrizioni emanate

dall'ASA, le direttive della FINMA (Autorità federale sui mercati finanziari) e

le decisioni dell'UFAP (Ufficio federale delle assicurazioni private). Posto che

nell'assicurazione danni della natura il tasso dello 0.46

%o si

applica unicamente agli stabili, la compagnia ha ribadito di aver correttamente

dedotto dalla somma d'assicurazione complessiva indicata dal committente il valore

degli altri oggetti, così come definiti dall'ASA. L'operazione, ammessa dal

bando laddove prevedeva due categorie di beni da assicurare (stabili, da una

parte, fondazioni speciali ed installazioni edili speciali, dall'altra)

non viola affatto il diritto. Ne segue che l'offerta dell'CO 1 non poteva

essere esclusa come pretende la ricorrente.

F. Con la

replica e la duplica le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive

posizioni, puntualizzandole con argomentazioni di cui

si dirà - per quanto necessario - nei considerandi seguenti. La deliberataria

ha eccepito tra l'altro la legittimazione attiva della ricorrente, contestando

pure che essa possa postulare l'aggiudi-cazione della commessa.

G. Delle

informazioni raccolte in fase istruttoria si dirà, ove occorresse, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1

CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del Cantone

Ticino al concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 25 novembre

1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30

novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4).

1.2. In

quanto partecipante al concorso, la ricorrente è senz'altro

legittimata a contestare l'aggiudicazione della

commessa ad un altro concorrente (art. 15 cpv. 1bis

lett. e CIAP e 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile

1966, LPamm, RL 3.3.1.1). Le perplessità manifestate dall'CO 1 circa la potestà

ricorsuale dell'insorgente risultano infondate, atteso che le risultanze

istruttorie hanno dimostrato come vi sia perfetta coincidenza d'identità tra

offerente e titolare dell'impugnativa (STA 52.2011.600

del 3 aprile 2012), introdotta prima che il nuovo agente generale della sede

bellinzonese della RI 1 entrasse in funzione. Il quesito di sapere se l'offerta

dell'agenzia generale di __________ della RI 1 sia valida pur essendo stata presentata

da una ditta individuale e non direttamente dalla compagnia assicurativa attiene

al merito e sarà esaminato qualora il ricorso postulante innanzi tutto l'esclusione

dell'aggiudicataria dovesse risultare fondato.

1.3. Il ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2

CIAP), è pertanto ricevibile in ordine e può essere

evaso sulla base delle tavole processuali, integrate dalle informazioni raccolte

in fase istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).

Considerandi

2.

2.1.

Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara possono conseguire

l'aggiudicazione. Una diversa conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio

di legalità, anche ai principi della parità di trattamento e di trasparenza

(art. 1 cpv. 3 lett. b e c CIAP), che governano l'intero ordinamento delle commesse

pubbliche. La conformità deve essere data sia per quanto riguarda il

concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia per quanto concerne l'offerta

stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di gara e, più in generale, le

norme di legge regolanti il campo di attività nel quale si inserisce la

commessa.

2.2

Secondo l'art. 40 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del Concordato

intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP;

RL 7.1.4.1.6), l'offerta, allestita in forma chiara ed univoca, deve essere

compilata dal concorrente in ogni sua parte, con esposizione dei prezzi

unitari, dei totali, delle eventuali analisi ed ogni altra indicazione complementare

richiesta. Offerte incomplete o che non rispondono alle esigenze del capitolato

devono di principio essere escluse (STA 52.2010.133 del 24 giugno 2010). Una diversa conclusione, che permettesse di

aggiudicare la commessa ad offerte non conformi alle prescrizioni di gara o che

permettesse ai concorrenti di modificare o completare le offerte dopo la loro

apertura, sarebbe contraria al principio della parità di trattamento tra

concorrenti, sancito dall'art. 1 cpv. 3 lett. b CIAP. Le offerte devono in

altri termini essere formulate in modo tale da permettere al committente di

procedere direttamente all'aggiudicazione, senza dover sollecitare il singolo

concorrente a fornire completazioni,

chiarimenti o precisazioni in merito all'offerta inoltrata (Jean-Baptiste Zufferey/Corinne Maillard/

Nicolas Michel, Droit des marchés publics, Friborgo 2002, pag. 108-109). Al momento della loro apertura devono pertanto risultare complete,

corrette, nonché compilate in modo fedefacente, nel rispetto delle condizioni

stabilite dal bando di concorso e della relativa documentazione di gara.

Questo, in particolare, per permettere al committente di effettivamente

raffrontare tra loro le varie proposte ricevute e di scegliere quella

oggettivamente più vantaggiosa. La conformità dell'offerta per rapporto alle

condizioni di gara costituisce dunque un presupposto dell'aggiudicazione di

qualsiasi commessa pubblica. Resta in ogni caso riservato il principio di proporzionalità,

in particolare nell'ottica del divieto di un formalismo eccessivo; difformità irrilevanti

vanno tollerate (STF 2C_458/2008 del 15

dicembre 2008 consid. 3.1;2P.339/2001 del 12 aprile 2002 consid. 5 c/cc = RDAT

II-2002 n. 47 pag. 158 segg.; STA 52.2009.128 del 20 luglio 2009 consid.

6; Matteo Cassina, Principali

aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11

collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 34).

3.

3.1. Nel

caso di specie, la ricorrente rimprovera in sostanza alla deliberataria di aver

modificato artificiosamente la somma da assicurare in vista del calcolo del

premio danni della natura, deducendo dall'importo di fr. 1'958'127'024.-

risultante dalla lista stabili allestita dal committente (allegato 5

capitolato) la somma di fr. 281'210'444.-

derivante dall'applicazione della cosiddetta "Kappung" (allegato 6

capitolato), oltre a fr. 4'605'183.- corrispondenti al valore di

elementi non rientranti nel concetto di fabbricati. Ma non solo. Una volta

stabilito il premio da offrire (fr. 769'263.20) applicando il tasso minimo

legale dello 0.46 %o imposto dall'UFAP

(cfr. decisione 2 novembre 2006 in FF 2006 pag. 8524), l'CO 1 ha ricalcolato il

tasso necessario per ottenere lo stesso premio con la sola somma di

assicurazione della lista stabili detratta la "Kappung", in modo da

poter inserire questi due parametri (tasso danni della natura - premio lordo)

negli appositi spazi vuoti del modulo di offerta economica predisposto dalla

committenza. Tutto ciò, secondo l'insorgente, in modo lesivo del diritto e

delle prescrizioni di gara.

Dal

profilo meramente assicurativo il modus operandi impiegato dalla deliberataria

non presta il fianco a critiche. In particolare, sfugge alle censure della

ricorrente la scelta, ammessa dalla legge e a ben guardare dalle stesse regole

del concorso (cfr. consid. 3.2.), di dedurre dal valore degli stabili non solo

la "Kappung", ma anche il valore degli oggetti (manufatti) che non

rientrano nella definizione di fabbricati invalsa in materia di assicurazione

contro i danni causati dagli elementi naturali (vedi FINMA-Wegleitung, Elementarschadenversicherung in der

Schweiz, Bern 2012, cifra 5.6 e la definizione di "Gebäude"

sub cifra 8.2). Come annota a giusto titolo l'CO 1, la possibilità di escludere

dalla somma di assicurazione soggetta al tasso dello 0.46

%o quello che non è "fabbricato" è data dagli art. 33 LSA e 171 segg. OS, nonché dalle illuminanti prescrizioni vigenti in

materia emanate dall'ASA (Règles pour l'assurance des bâtiments, édition 2012),

dalla FINMA (Wegleitung sopra

citata) e dall'UFAP (risoluzione del 2 novembre 2006, parimenti dianzi

evocata). Quanto accaduto nel presente concorso con le "fondazioni

speciali ed installazioni edili speciali" è identico per

certi versi a quanto capitato nella gara precedente con la "Kappung".

In entrambe le procedure, compagnie più meticolose di altre hanno semplicemente

applicato principi assicurativi non considerati inizialmente dal committente,

ma legittimi e come tali ammissibili in difetto di prescrizioni di gara di segno

opposto.

3.2

Nessuna regola concorsuale impediva di calcolare la somma di assicurazione come esposto partitamente nell'allegato

speciale ex art. 40 cpv. 4 RLCPubb/CIAP annesso all'offerta dell'CO 1. A

prescindere dalla constatazione che la somma d'assicurazione non andava

indicata nel modulo di offerta (allegato 2), il bando e il capitolato prevedevano infatti due categorie di beni da assicurare: gli stabili

con assicurazione al valore a nuovo, da una parte, le fondazioni

speciali ed installazioni edili speciali con assicurazione al

primo rischio senza supplemento di premio, dall'altra. Le compagnie che

hanno estrapolato le fondazioni

ed installazioni edili speciali dalla

somma complessiva d'assicurazione computabile per il rischio danni della

natura non sono pertanto incorse in alcuna

violazione di disposizioni d'appalto. Tutte le concorrenti - grosse

aziende operanti nel settore assicurativo che non possono non conoscere alla

perfezione regole e concetti valevoli nel ramo cose - avrebbero potuto

applicare tale metodo di calcolo, soprattutto dopo aver preso visione delle

risposte che il committente aveva fornito alle domande inoltrategli dalle

partecipanti alla gara, in particolare a quella concernente il

valore degli elementi speciali non facenti parte degli stabili, da assicurare

al primo rischio senza supplemento di premio.

In calce all'allegato 2 del capitolato (=

modulo di offerta economica) stava l'avvertenza che la mancata compilazione

di uno o più elementi richiesti o la non applicazione dei vincoli imposti dalle

basi legali applicabili in ambito assicurativo implicherà l'esclu-sione dell'offerta

dalla gara di appalto. L'CO 1 non è sanzionabile per aver mancato a questa

disposizione. Il modulo d'of-ferta è stato riempito completamente. Il tasso di

premio danni della natura esposto nel formulario non corrisponde invero a

quello minimo legale dello 0.46 %o, ma solo per necessità aritmetiche, onde far combaciare il premio

lordo (ovvero il parametro cruciale dell'offerta, dato necessario per la

valutazione del criterio di aggiudicazione 1), rettamente calcolato al tasso

fissato dall'UFAP, con la somma di assicurazione al netto della "Kappung"

e delle fondazioni/installazioni edili speciali che non era possibile inserire

nel modulo. Il vizio, se di vizio si può parlare, non consente in ogni modo di

ravvisare nell'offerta vincente una violazione di prescrizioni di gara

suscettibile di giustificarne l'esclusione.

Resta ancora da

chiedersi se l'CO 1 doveva essere estromessa dalla procedura per non aver ossequiato

il valore

(fr. 3'000'000.-) degli "impianti ed istallazioni

non facenti parte degli stabili" indicato dal committente nella lettera di

risposta alle domande poste dagli iscritti al concorso. Per evadere tale quesito

bisogna interrogarsi innanzi tutto circa la valenza e la portata delle

delucidazioni che sono state fornite ai concorrenti nella fase d'offerta. Nel

caso di specie è escluso che limitandosi a quantificare approssimativamente in

3'000'000.- fr. tondi il valore totale dei manufatti speciali senza ulteriori

spiegazioni o aggiunte la stazione appaltante abbia emanato delle prescrizioni

di gara suppletorie, come assevera l'insorgente per evidenti fini di causa. Ciò

non toglie che una volta data, un'indicazione di questo genere avrebbe dovuto

essere rispettata da tutti i partecipanti al concorso intenzionati ad utilizzarla

per l'allestimento dell'offerta e la committenza avrebbe dovuto esigerne l'osservanza

onde salvaguardare la parità di trattamento tra concorrenti esatta dall'art. 1

cpv. 3 lett. b CIAP. Sta di fatto che la deliberataria ha ignorato l'informazione

ricevuta, stimando autonomamente in 4'605'183.- fr. il valore delle fondazioni

e installazioni edili speciali escluse dalla somma di assicurazione e, di

riflesso, dal calcolo del premio al tasso dello 0.46 %o. Ben ponderate tutte le circostanze, questo Tribunale non ritiene

tuttavia che l'offerta dell'aggiudica-taria debba essere esclusa per questa

noncuranza. L'CO 1 non ha violato una prescrizione di gara vincolante. Non ha

nemmeno conseguito un beneficio a livello di graduatoria, dato che anche

operando una deduzione di fr. 3'000'000.- in luogo dei fr. 4'605'183.- valutati

in proprio, con un premio globale annuo di

fr. 770'001.70 avrebbe comunque ottenuto agevolmente il primo posto in

classifica. In simili evenienze, una sua esclusione dalla gara risulterebbe

lesiva del principio della proporzionalità.

4.

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque

respinto.

5.

L'emanazione

del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a

concedere effetto sospensivo all'impugnativa.

6.

La tassa

di giustizia, commisurata al lavoro occasionato dal gravame ed ai valori in

discussione, è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28

LPamm).

Alla

deliberataria, assistita da un legale, sono dovute congrue ripetibili (art. 31

LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è respinto.

2. La tassa

di giustizia di fr. 3'000.- è posta a carico della ricorrente, con l'ulteriore

obbligo di versare all'CO 1 fr. 6'000.- a titolo di ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei

limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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