52.2013.218

Ricorso contro una deliberazione del consiglio comunale

8 agosto 2013Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

i costi dell'infrastruttura, contro l'impegno del comune di realizzare il piano

viario previsto dalla nuova pianificazione, in particolare il cavalcavia.

C. Nella seduta 25 ottobre 2012 il consiglio comunale ha accolto la

proposta municipale con le modifiche apportate dalla commissione delle opere pubbliche.

D. a. Contro la decisione del legislativo comunale, è stato promosso un

referendum. Chiamati a esprimersi, il 14 aprile 2013 i cittadini di CO 2 hanno

accolto la proposta pianificatoria con 888 voti favorevoli e 882 contrari.

b. Frattanto, il 12 novembre 2012, RI 1 e __________ sono insorti davanti al

Consiglio di Stato contro la deliberazione del consiglio comunale; essi ne hanno

domandato l'annullamento. I ricorrenti ritenevano infatti che non fosse stato

rispettato l'art. 56 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC;

RL 2.1.1.2), poiché la commissione del consiglio comunale non aveva potuto

esprimersi compiendo, le necessarie verifiche, sulla promessa di pagamento di fr.

6'000'000.- firmata dall'__________, tale informazione essendo stata fornita

unicamente in occasione della seduta del consiglio comunale. Inoltre, il

municipio aveva omesso di verificare le reali possibilità finanziarie della

promotrice della futura infrastruttura sportiva (da ricollegare a quelle del

suo presidente CO 3, la cui situazione finanziaria poneva diversi dubbi),

violando così il divieto di speculazione sancito dall'art. 38 del

regolamento di applicazione della LOC del 30 giugno 1987 (RALOC; RL 2.1.1.3) e

il principio dell'interesse pubblico di cui all'art. 5 cpv. 2 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101).

c. Con risoluzione 24 aprile 2013 (n. 2184) il Consiglio di Stato ha respinto

il ricorso, confermando la decisione del consiglio comunale. Il Governo non ha

intravvisto vizi nell'informazione fornita al legislativo, sottolineando come

la decisione abbia potuto essere presa in seguito a un dibattito al termine del

quale i consiglieri comunali, ragguagliati sulla sottoscrizione del citato impegno

volto al finanziamento delle infrastrutture pubbliche, non hanno ritenuto

necessario richiedere ulteriori approfondimenti. Nemmeno si poteva intravvedere

una speculazione sui beni comunali, atteso come la variante interessava tutto

il comparto di C__________ e non unicamente la questione della realizzazione

dello stadio polifunzionale.

E. Con ricorso 10 maggio 2013 e complemento del 13 maggio successivo, RI

1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la decisione del

Consiglio di Stato appena descritta, domandando che sia riformata nel senso che

venga annullata la decisione del consiglio comunale e gli atti siano retrocessi

al municipio per ulteriori verifiche, previo concessione dell'effetto

sospensivo al ricorso. Egli ripropone sostanzialmente le censure disattese dal

Governo, sottolineando che l'__________, rispettivamente il suo presidente CO 3,

non disporrebbero dei mezzi necessari per far fronte all'impegno derivante dall'infrastruttura

viaria prevista dalla variante.

F. Chiamati a presentare una risposta, il Consiglio di Stato e il municipio

resistono al ricorso, il presidente del consiglio comunale si limita a rinviare

alla presa di posizione di prima istanza, mentre la Sezione degli enti locali comunica di non avere particolari osservazioni da formulare.

G. Il 24 luglio 2013 il ricorrente ha presentato una replica che il Tribunale

non ha ritenuto necessario intimare alle parti per la duplica.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo risulta

dall'art. 208 cpv. 1 LOC. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente,

cittadino del comune di CO 2 (art. 209 lett. a LOC) e destinatario della

decisione impugnata (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del

19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv. 3 LOC

e 46 cpv. 1 LPamm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere esaminato

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm).

1.2. La procedura relativa alla variante in questione è iniziata prima dell'entrata

in vigore della Lst; pertanto nella misura in cui occorre far riferimento alla

legislazione pianificatoria, fa stato la legge cantonale di applicazione della

legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU

1990, 365), come stabilito dall'art. 107 della legge sullo sviluppo territoriale

del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1).

Considerandi

2.

Giusta l'art. 74 cpv. 1 LOC, il presidente, entro cinque giorni,

pubblica all'albo comunale le risoluzioni del consiglio comunale con l'indicazione

dei mezzi e dei termini di ricorso, nonché dei termini per l'esercizio del

diritto di referendum. Per quanto concerne specificatamente il piano

regolatore, l'art. 34 cpv. 2 LALPT dispone inoltre che il municipio procede

sollecitamente alla sua pubblicazione presso la cancelleria comunale per il periodo

di trenta giorni, previo annuncio effettuato almeno dieci giorni prima agli

albi comunali, nel foglio ufficiale e nei quotidiani del Cantone (art. 34 cpv.

3.

LALPT). La prima pubblicazione, effettuata immediatamente dopo la deliberazione

dal presidente del legislativo, è volta a permettere, nei comuni ove è stato

istituito il consiglio comunale, l'esercizio del diritto di referendum e, in

tutti i comuni, l'esercizio del diritto di ricorso al Consiglio di Stato

dapprima e al Tribunale amministrativo successivamente (art. 208 cpv. 1 LOC)

per violazione della LOC, ma in particolare della procedura prescritta da

quest'ultima per addivenire alla deliberazione dell'organo legislativo. La

seconda pubblicazione, da eseguirsi in seguito da parte del municipio,

preferibilmente dopo la scadenza inutilizzata dei termini di ricorso e di referendum

stabiliti nella prima, è invece volta a permettere l'impugnazione, innanzi al

Consiglio di Stato dapprima e al Tribunale cantonale amministrativo successivamente,

del contenuto del piano regolatore (art. 35 cpv. 1, 38 cpv. 1 LALPT; cfr. RDAT

II-1999 n. 23 consid. 3; inoltre STA 52.2004.260 del 5 settembre 2005,

52.2003.391

del 26 giugno 2003, 52.2002.396 del 21 novembre 2002, 52.2001.324

del 15 novembre 2001, quest'ultima con rinvii alla prassi precedente; inoltre Adelio Scolari, Commentario, Cadenazzo

1996, n. 348 ad art. 35 LALPT, con rinvii alla giurisprudenza anteriore e la

precisazione che la seconda STA citata è parzialmente pubblicata in: RDAT 1979

n. 5).

Tale soluzione permette di evadere celermente, prima dell'esame di merito del

piano regolatore, le contestazioni concernenti la procedura seguita a livello

comunale per adottare questo strumento, scongiurando il rischio di un

annullamento dello stesso, a distanza di anni dalla sua adozione e - talora -

successivamente alla sua approvazione ed entrata in vigore, per motivi puramente

formali. Considerazioni, queste, che inducono ad auspicare, de lege ferenda,

che la procedura di ricorso a seguito della prima pubblicazione del piano

regolatore, ossia di quella effettuata dal presidente del legislativo comunale

immediatamente dopo la sua adozione (art. 74 cpv. 1 LOC), venga estesa anche

alla verifica di quei principi formali della legislazione pianificatoria che

incidono direttamente sulla procedura di adozione del piano regolatore e la cui

disattenzione condurrebbe pertanto al menzionato, temuto risultato di

annullamento del piano dopo anni dalla sua accettazione a livello comunale. È

il caso, in particolare, per le disposizioni concernenti l'informazione e la

partecipazione della popolazione (art. 4 cpv. 1 e 2 legge federale sulla

pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700; art. 32 seg.

LALPT), il cui ossequio viene attualmente vagliato solo al momento dei ricorsi

presentati a seguito della seconda pubblicazione del piano regolatore, eseguita

dal municipio a norma dell'art. 34 cpv. 2 LALPT (cfr. RDAT II-1999 n. 23

consid. 3).

3.

L'art.

212.

LOC stabilisce che le singole decisioni degli organi comunali sono annullabili

se contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti (lett. a),

quando sono state ammesse a votare persone non aventi diritto e ciò ha potuto influire

sulle deliberazioni (lett. b), se la

votazione non è stata eseguita secondo le norme di legge (lett. c), se

conseguenti ad atti illeciti oppure se si sono verificati disordini o

intimidazioni tali da presumere che i cittadini non abbiano potuto

esprimere liberamente il loro voto (lett. d) e, infine, qualora siano state

violate formalità essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).

4.

Il ricorrente ritiene innanzitutto che

sia stato violato l'art. 56 LOC, poiché

la commissione del consiglio comunale non aveva potuto esprimersi compiendo, le

necessarie verifiche, sulla promessa di pagamento di fr. 6'000'000.- firmata dall'__________, tale informazione

essendo stata fornita unicamente in occasione della seduta del consiglio

comunale. La critica è infondata.

4.1

Le decisioni del consiglio comunale non sono annullabili

solo quando risultano sostanzialmente contrarie a norme della Costituzione, di

legge o di regolamenti (art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da

processi decisionali carenti, che non garantiscono una libera e consapevole

espressione del voto (art. 212 lett. b-e LOC). Presupposto irrinunciabile di

una libera e consapevole espressione del voto è un'oggettiva ed esauriente

informazione sul tema della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto

in discussione è garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999,

n. 2).

Il compito principale di informare l'organo legislativo comunale incombe al

municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti

convenientemente le proposte di deliberazione (art. 33, rispettivamente 56 LOC RDAT

I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii). Spetta in seguito alle

commissioni il compito di sottoporre tali proposte a una verifica critica,

volta ad approfondire la conoscenza dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 e 56 cpv. 2

LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo è lasciato alla discussione che

precede la deliberazione vera e propria da parte del consesso. Anche il sindaco

e i municipali possono parteciparvi, allo scopo di chiarire e completare le motivazioni

alla base delle proposte di deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28

cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC).

Il controllo giudiziale della congruenza,

dell'adeguatezza e dell'oggettività dell'informazione dispensata dal municipio

nell'ambito dei messaggi e dalle commissioni attraverso i relativi rapporti, è

in ogni caso limitato. Informazioni carenti od errate contenute nei messaggi

che il municipio sottopone al legislativo comunale possono determinare

l'annullamento della decisione che ne è scaturita soltanto se il difetto è di

natura tale da giustificare la conclusione che l'organo deliberante ne è stato

fuorviato o non ha potuto determinarsi con la necessaria cognizione di causa (STA

52.2009

-351 del 15 dicembre 2009, consid. 2 e rinvii; RDAT I-1999, n. 2 consid.

3.1

con rinvii).

4.2

In concreto, il messaggio municipale conteneva tutte le informazioni

necessarie perché la commissione, prima, e il consiglio comunale, poi,

potessero esprimersi con cognizione di causa sulla variante di piano regolatore.

Per quanto attiene alle ripercussioni finanziarie derivanti dalla

pianificazione, il citato rapporto di pianificazione (pag. 63) contempla una

tabella che indica i costi di massima e l'importo che presumibilmente rimarrà a

carico del comune una volta dedotti i vari (presumibili) contributi di enti

pubblici e privati. Esso si esprime inoltre in modo chiaro anche sulle

conseguenze che la mancata realizzazione dello stadio comporterebbe in punto

alla realizzazione del cavalcavia (loc. cit.). La questione dell'onere

finanziario derivante dalla pianificazione in esame e i rischi a esso connessi

sono stati d'altronde oggetto di dibattito in occasione della seduta di

consiglio comunale. In quella sede il consigliere comunale CO 1 aveva sottolineato

nel suo intervento la necessità di approfondire la questione dei finanziamento

da parte dei privati (verbale della seduta straordinaria di giovedì 25 ottobre

2015, pag. 8 seg.). Chiamati a esprimersi se rimandare al municipio il

messaggio municipale, la proposta è quindi stata respinta da 21 consiglieri su

24.

presenti.

La questione della solvibilità dell'__________

(e di CO 3) non era d'altronde pertinente. Difatti, l'impegno sottoscritto dal

comune pochi giorni prima dell'adozione della variante configura in realtà un

atto di esecuzione della pianificazione (a quel momento nemmeno ancora

adottata), non certo una premessa necessaria per la formazione della volontà

del consiglio comunale. Quest'ultimo, infatti, è stato chiamato a esprimersi

sulla sola base pianificatoria, prevedendo - in merito - la possibilità di percepire

una partecipazione accresciuta ai costi di urbanizzazione della zona SC (cfr.

art. 38 cpv. 11 NAPR). Il modo in cui viene attuato il piano regolatore esula

dalla fase della sua adozione e approvazione. Pertanto, non era nemmeno

necessario che la commissione del consiglio comunale si esprimesse in merito

prima della discussione nel plenum. Ciò che conta è che i consiglieri

siano stati ragguagliati sul presumibile impatto finanziario della pianificazione,

cosa che è correttamente e sufficientemente avvenuta.

La valutazione, invece, dell'attendibilità delle stime operate così come delle

modalità previste dal piano per permettere una partecipazione accresciuta ai

costi di urbanizzazione da parte dei privati non può avvenire in questa sede,

poiché attiene alla procedura di approvazione del piano regolatore. Spetterà

dunque in primo luogo al Consiglio di Stato (autorità che approva il piano

regolatore, cfr. art. 37 cpv. 1 LALPT) chinarsi su questi aspetti di merito

della pianificazione.

5.

Il ricorrente sostiene anche che la decisione impugnata violi

il divieto di speculazione sancito dall'art. 38 RALOC e il

principio dell'interesse pubblico di cui all'art. 5 cpv. 2 Cost., in

quanto il municipio ha omesso di verificare le reali possibilità finanziarie

della promotrice della futura infrastruttura sportiva.

5.1

Per quanto attiene la censura di speculazione, vietata dall'art. 184 LOC,

essa si avvera manifestamente infondata. Questa camera ha già avuto modo di

stabilire che per speculazione ai sensi della LOC si deve intendere una doppia

operazione di una compera e di una vendita eseguita simultaneamente o successivamente,

sullo stesso bene o su beni fungibili equivalenti, allo scopo di lucrare sulle

variazione che il prezzo di mercato del bene e dei beni in parola presenta nel

tempo o nello spazio, e che il mercato non ha ancora scontato. L'attività

speculativa sottende, quindi, l'esercizio di un'attività economica

caratterizzata da una particolare metodologia, rivolta al conseguimento di un

lucro (RDAT 1986 n. 7). Tale principio è inserito nel titolo IV della LOC, che

tratta dei beni comunali, ossia i beni amministrativi e patrimoniali (art. 176

segg. LOC). Non è dato di vedere in quale modo l'adozione della variante in

questione costituisca quindi una speculazione ai sensi della citata disposizione.

5.2

Per quanto riguarda la censura relativa all'interesse pubblico, questa si

rivela prematura. La verifica del rispetto di questo principio costituzionale

in relazione a misure pianificatorie deve infatti avvenire nell'ambito della

procedura dipendente dalla LALPT. Nuovamente (cfr. supra, 4.2. i.f.),

sarà in sede di approvazione della variante che il Governo esaminerà questo

requisito.

6.

In esito alle considerazioni che precedono il ricorso dev'essere

respinto.

7.

La domanda di concessione dell'effetto sospensivo, già previsto per

legge in questa procedura (art. 208 cpv. 2 LOC) e non tolto dalla decisione

impugnata, è priva d'oggetto, ma in ogni caso è superata dall'emanazione del

presente giudizio.

8.

La tassa di giustizia è posta a carico di RI 1, soccombente (art. 28

LPamm). Egli deve inoltre versare le ripetibili al comune, rappresentato da un

patrocinatore (art. 31 LPamm). Il Tribunale sottolinea come la mancata

intimazione della replica abbia permesso di contenere gli importi a carico del soccombente.

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa

di giustizia e le spese, fissate in fr. 800.- complessivamente, sono poste a

carico di RI 1. Questi verserà fr. 1'500.- al comune, per ripetibili.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il presidente Il

segretario

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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