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Nomina di un funzionario - assunzione di un candidato disoccupato meno qualificato di altri. Lo stato di disoccupato non costituisce titolo preferenziale

13 gennaio 2014Italiano15 min

Source ti.ch

Fatti

I dipendenti cantonali sono di regola assunti mediante nomina (a tempo indeterminato;

art. 7 LORD) o incarico (a tempo determinato; art. 15 LORD), in esito a

pubblico concorso (art. 12 cpv. 1 e 17 cpv. 1

LORD). Secondo l'art. 8 cpv. 1 LORD, applicabile anche in caso di

incarico (art. 15 cpv. 2 LORD), la nomina è subordinata ai titoli di studio e

ai requisiti di età, di idoneità e di preparazione

fissati dalla legge, contemplati nella descrizione della funzione

individuale e pubblicati nel bando di concorso.

2.2. La scelta del concorrente da nominare o

incaricare deve rispondere in modo ottimale alle esigenze del posto di lavoro

messo a concorso. Per principio, l'autorità è tenuta ad assumere il candidato

che - a suo giudizio - fornisce le maggiori garanzie di svolgere in modo

ineccepibile i compiti che gli verranno affidati. La selezione va dunque

effettuata secondo criteri oggettivi rapportati alla natura ed alla qualità

delle prestazioni lavorative richieste in un'ottica

di efficienza del servizio. Lo si deduce dall'art. 1a lett. c LORD, che

impone all'Amministrazione cantonale di fornire servizi e prestazioni di

qualità e in modo efficiente al cittadino, ad enti ed associazioni privati e ad

altri enti pubblici, rispettivamente dall'art. 1b LORD, che chiede allo Stato

di promuovere la qualità, l'efficacia e l'efficienza dei propri servizi.

L'unica inflessione a questi principi cardine

disciplinanti l'assunzione del personale è data dall'art. 5a LORD, che impone

allo Stato di promuovere l'assunzione di persone

disabili o con problemi sociali, favorendone la reintegrazione, compatibilmente

con le esigenze di servizio.

2.3. Nella decisione di assunzione l'autorità

di nomina fruisce comunque di un ampio margine d'apprezzamento, che le istanze

di ricorso possono sindacare unicamente nei limiti dell'art. 61 LPamm. Censurabili, da questo profilo, sono soltanto le decisioni

che integrano gli estremi dell'eccesso o dell'abuso di potere; ipotesi, questa,

che si verifica nei casi in cui la decisione appare insostenibile, priva di

ragioni oggettive o fondata su considerazioni estranee alla materia o

altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, quali la parità di

trattamento, la proporzionalità o il divieto d'arbitrio (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61 LPamm).

2.4. Le candidature dei concorrenti che

soddisfano i requisiti per l'assunzione, fissati dalla legge ed eventualmente

integrati da quelli stabiliti dal bando di concorso, sono di regola vagliate

dai funzionari dirigenti del servizio interessato, che vengono chiamati ad

esprimere una valutazione più approfondita di quella risultante dagli atti,

allo scopo di permettere all'autorità di nomina di scegliere il miglior

candidato, ovvero quello che presenta il profilo che meglio risponde alle

esigenze del posto messo a concorso. Questo approfondimento delle candidature

viene di solito effettuato nell'ambito di un colloquio personale con il

concorrente, mediante l'assunzione di informazioni presso precedenti datori di

lavoro o attraverso altre verifiche che il datore di lavoro reputa utili ed

opportune. Anche se manca un disciplinare specifico, la valutazione deve essere

effettuata con metodo, in base a criteri oggettivi e pertinenti, nell'ambito di

un procedimento che per quanto informale possa essere strutturato documenti l'esito

degli accertamenti esperiti e delle conclusioni ricavate. Lo esige il principio

della parità di trattamento tra i concorrenti, che regge anche i concorsi per l'assunzione

di dipendenti.

2.5. Le valutazioni operate dai funzionari

incaricati di vagliare preventivamente le candidature non vincolano evidentemente

l'autorità di nomina, che può scostarsene, attribuendo un peso diverso ai

criteri applicati dai funzionari incaricati della selezione o adottando altri

criteri di selezione, anch'essi comunque riconducibili ai principi ed agli

obbiettivi definiti dagli art. 1a lett. c e 1b LORD. Una diversa conclusione,

che attribuisse all'avviso emesso dai funzionari e fatto proprio dal direttore

del Dipartimento interessato (cfr. art. 14 cpv. 1 lett. c LORD) una valenza

maggiore di quella di semplice atto preparatorio, non entra in considerazione,

poiché si tradurrebbe in un'inammissibile delega di competenze che spettano

esclusivamente all'autorità di nomina.

3. 3.1. Nel caso concreto, il capo dell'area dell'esercizio

e della manutenzione del Dipartimento del territorio, incaricato di

vagliare le candidature inoltrate, ha

operato una prima selezione, restringendo a 19 il novero dei concorrenti

da invitare ad un colloquio in vista di un'eventuale assunzione. Al termine

delle audizioni, riportate in dettaglio nel relativo rapporto, il funzionario

dirigente ne ha selezionati 7, che ha classificato sulla scorta di una griglia

di valutazione da lui stesso elaborata, attribuendo loro un punteggio risultante dalle note assegnate in base

ai criteri indicati in narrativa, ponderate secondo fattori da lui

stesso definiti.

Per quanto riguarda il ricorrente ed il

resistente, il rapporto di valutazione rileva quanto segue:

RI 1

(...) Il signor RI

1 di professione è muratore (1998). Egli possiede il certificato (livello 2)

per lavorare in assicurazione sulle pareti rocciose e il certificato E28 dell'associazione

forestale svizzera per il taglio delle piante.

Il signor RI 1 ha

inoltre conseguito una formazione speciale per la conduzione di escavatori e

pale gommate e una formazione come capo della sicurezza delle FFS.

Ha esperienza di

lavoro nel taglio di scarpate in prossimità di strade e linee ferroviarie.

Il signor RI 1 ha

esperienza del servizio invernale, perché la ditta per la quale lavora ha il

servizio invernale (picchetto, sgombero della neve e spargimento del sale) per

i cantieri __________ a __________.

Conosce molto bene

l'ambito della sicurezza sulle strade avendo lavorato per la polizia militare

dall'anno 2002 all'anno 2006.

L'impressione

generale del candidato è buona.

CO 1

(...) Il signor CO

1 di professione è muratore (2002). Egli ha acquisito esperienza nel settore

lavorativo lavorando per tre anni dal mese di luglio 2008 fino all'anno 2010,

come ausiliario per il comune di __________ nella funzione di operaio comunale,

dove per due stagioni si è occupato anche del servizio invernale delle strade

comunali.

L'impressione

generale del candidato è buona.

Fondandosi su criteri di valutazione

sostanzialmente riconducibili alle esigenze del posto di lavoro messo a

concorso, il funzionario dirigente incaricato di vagliare le candidature ha

inoltre attribuito ai due concorrenti qui in discussione le seguenti note.

Ponderazione

RI 1

CO 1

Attestato federale di capacità

Residenza e conoscenza territorio

Esperienza lavori manutenzione strade

Considerandi

2.

8.

7.

Esperienza servizio invernale

2.

8.

7.

Conoscenze di base

1.

8.

7.

Referenze

3.

8.

6.

Impressione generale

4.

8.

7.

note, che - ponderate in base a fattori da

lui stesso stabiliti - hanno determinato i seguenti punteggi:

Ponderazione

RI 1

CO 1

Totale punti

164.

145.

Al di là della valutazione analitica qui

sopra riportata, effettuata dal funzionario dirigente del servizio interessato

in base a criteri e coefficienti di

ponderazione non preannunciati, ma comunque pertinenti per rapporto ai compiti

previsti dal posto di lavoro messo a concorso, non v'è dubbio che il

profilo del ricorrente RI 1 risulti oggettivamente migliore di quello del

resistente CO 1, classificato soltanto al quarto posto in graduatoria. Le più

che eloquenti risultanze del rapporto di valutazione condurrebbero anche un

profano a questa conclusione.

3.2

Con la

decisione qui impugnata, il Consiglio di Stato si è

scostato dal preavviso del servizio interessato, assumendo il resistente, che

era stato ritenuto idoneo, ma meno qualificato del ricorrente. La scelta,

motivata soltanto con la risposta al ricorso, è in sostanza da ricondurre al

fatto che il resistente risultava disoccupato dall'inizio dell'anno. Senza

dissentire dai criteri di selezione applicati dal funzionario incaricato di

selezionare i candidati e dalle valutazioni operate in base a tali criteri, il

Governo ha implicitamente ritenuto che la situazione di disoccupato del resistente

compensasse le qualifiche inferiori.

Sebbene conforme alle conclusioni del

messaggio del 12 giugno 2013 (n. 6812), elaborato dal Consiglio di Stato in

risposta a tre mozioni chiedenti l'adozione di misure volte a favorire l'assunzione

di disoccupati indigeni da parte dell'amministrazione cantonale, la deduzione

appare più che opinabile, poiché prescinde dalle esigenze di efficienza e di

qualità del servizio pubblico, alle quali secondo la LORD devono essere improntati i criteri di selezione del personale da assumere. Essa distorce

per finire il quadro dei criteri che devono governare la scelta del concorrente

più idoneo ad occupare il posto messo a

concorso, introducendo un criterio di politica sociale, senz'altro degno di

considerazione, non previsto dai principi enunciati dagli art. 1a lett. c ed 1b

LORD, che nell'ordinamento vigente permette di attribuire ai candidati disoccupati

una precedenza soltanto per rapporto ai concorrenti con pari requisiti e

qualifiche. Nemmeno nell'ordinamento del personale del Canton Ginevra, al quale

il succitato messaggio governativo fa riferimento, i candidati in disoccupazione

beneficiano di un trattamento preferenziale (cfr. in particolare la Directive trasversale Procédure de recrutement au sein de

l'État de Genève - Collaboration avec l'Office cantonal de l'emploi, del 9

novembre 2011, fondata sulla ris. gov. Aigle No 4557-2011 dell'8 giugno 2011: 2. Les candidatures de demandeurs d'emploi présentées par l'OCE

sont, à compétences égales, privilégiées, http://ge.ch/dfmiope/media/miope/Imce/Fichiers_Miope/

dir_ege__3_03_v2_procedure_recrutement_2011_10_21.pdf; cfr. inoltre il sito dell'Office du personnel de l'État du Canton de Genève, ove si sottolinea che: À compétence égale et à expérience

équivalente, les candidatures internes à l'administration sont examinées en

priorité, de même que celles des personnes au chômage; cfr. http://ge.ch/etatemployeur/depot-des-candi-datures).

Non avendo per

oggetto i disoccupati (cfr. Messaggio 22 febbraio 2011

n. 6463 sulla revisione della LORD, pag. 8), neanche la facilitazione

introdotta dall'art. 5a LORD a favore delle persone disabili e con problemi

sociali può essere invocata con successo per giustificare una preferenza a

favore dei candidati senza lavoro a scapito di concorrenti meglio qualificati.

3.3

Contrariamente a quanto assume la SRU, non basta che il concorrente nominato sia idoneo. Di fronte ad un preavviso motivato del

servizio interessato, che aveva selezionato 7 concorrenti idonei, stabilendo

anche una graduatoria delle loro attitudini, il Consiglio di Stato non era

tenuto a scegliere il concorrente che era stato ritenuto meglio qualificato.

Poteva senz'altro scostarsi dalla classifica, modificando i criteri di

valutazione adottati dal funzionario che l'aveva allestita, i fattori di

ponderazione attribuiti ai singoli criteri oppure le note assegnate in base ad

essi. Non poteva tuttavia far capo a criteri

privi di pertinenza con i principi che regolano l'assunzione di dipendenti,

introducendo nella valutazione un fattore estraneo qual è la lotta alla disoccupazione

per giustificare la scelta di un candidato chiaramente meno qualificato a

scapito di un altro concorrente, considerato più idoneo dai servizi che avevano

effettuato la selezione.

3.4

In mancanza di una norma di legge

analoga a quella prevista dall'art. 5a LORD per promuovere l'assunzione e la

reintegrazione dei disabili, il Governo non può agevolare l'assunzione di

disoccupati a scapito di concorrenti meglio qualificati, che forniscono pertanto

maggiori garanzie di efficienza del servizio.

La recente approvazione, a larghissima

maggioranza, della mozione di cui si è detto sopra da parte del Gran Consiglio

non permette di giungere a diversa conclusione.

La mozione è invero la proposta scritta

fatta da uno o più deputati al Consiglio di Stato di esaminare l'opportunità di

prendere un provvedimento di interesse generale. Se il Gran Consiglio l'approva,

diventa vincolante per il Consiglio di Stato. Restano tuttavia riservate le

competenze costituzionali (cfr. art. 101 legge sul Gran Consiglio e sui

rapporti con il Consiglio di Stato del 17 dicembre 2002; RL 2.4.1.1). Non può

dunque modificare il quadro dei principi che governano l'assunzione di dipendenti

sanciti dagli art. 1a lett. c ed 1b LORD. Per derogare

a queste disposizioni di legge, non si può prescindere dall'introduzione nella

legge di una norma analoga a quella introdotta a favore dei disabili (cfr. art.

5a LORD), che permetta di attribuire ai concorrenti disoccupati un'effettiva precedenza rispetto ai candidati meglio

qualificati.

3.5

Ravvisando nella situazione di

disoccupato del resistente un fattore atto a compensare le minori attitudini

che questi incontestabilmente presenta rispetto al ricorrente, il Governo ha in

definitiva fondato la nomina su considerazioni estranee alla materia,

perfezionando di conseguenza gli estremi della violazione del diritto sotto il

profilo dell'abuso di potere (art. 61 LPamm).

4.

Stando così le cose, il ricorso va accolto, annullando la decisione

governativa impugnata siccome lesiva del diritto.

Date le circostanze, si prescinde dal

prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 LPamm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è accolto.

§. Di conseguenza, la decisione 18 giugno 2013 (n.

3212) del Consiglio di Stato è annullata.

2. Non si

preleva tassa di giustizia.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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