52.2013.337

Trasferimento d'ufficio di un docente dalla sede di servizio - situazione professionale compromessa. Proporzionalità del provvedimento

13 maggio 2014Italiano21 min

Source ti.ch

Fatti

I. Su richiesta di questo Tribunale,

il 9 aprile 2014 l'UIM ha prodotto lo scritto (recte: email) 7 novembre

2011 del direttore __________ a __________ e i

rapporti relativi agli incontri del 15 novembre 2011, 7 febbraio 2013 e

15 marzo 2013. Copia di tali documenti è stata trasmessa al ricorrente per

informarlo dell'avvenuta acquisizione agli atti dei medesimi. Delle osservazioni

presentate in merito dall'insorgente si dirà, ove occorresse, nel seguito.

Considerato, in

diritto

1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo

è data dall'art. 66 cpv. 1 LORD.

Certa è la legittimazione attiva del ricorrente,

direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata (art. 43

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966;

LPamm; BU 1966, 181) e il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm). Il gravame

è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, integrati

dai documenti citati in narrativa pervenuti

dall'UIM (art. 18 cpv. 1 LPamm). Risulta

quindi superflua l'audizione di __________ (esperto di __________) e di __________

(vicedirettore della scuola media di __________). Parimenti dicasi per __________

(docente di classe della 1A) e __________ (collaboratrice di direzione), la cui

testimonianza appare d'acchito priva di ogni pertinenza ai fini del presente

giudizio. Come si vedrà in seguito, la situazione risulta sufficientemente

chiara dai documenti prodotti dalle parti nelle rispettive comparse scritte e

da quelli richiesti in edizione da questo

Tribunale (cfr. STF

8C_770/2009 del 25 maggio 2010 consid. 5.2; DTF 134 I 140

consid. 5.3; 131 I 153 consid. 3; 124 I 208 consid. 4a).

Considerandi

2.

Il ricorrente lamenta

innanzitutto la violazione del suo diritto di essere sentito sotto diversi

aspetti. Tale rimprovero va esaminato

preliminarmente, poiché il diritto di essere udito costituisce una garanzia di

natura formale, la cui disattenzione comporta l'annullamento della decisione

impugnata indipendentemente dalle possibilità di successo del ricorso nel

merito (DTF 137 I 195 consid.

2.

; 124 V 123 consid. 4a, 122 I 464 consid. 4a, 120 Ib 379 consid. 3b; STA

52.2011.576

del 4 gennaio 2012 consid. 2).

2.1

Per cominciare, l'insorgente critica l'autorità di nomina per non averlo interpellato

prima di un suo eventuale trasferimento.

2.1.1

La natura ed i limiti del diritto di essere

sentito sono determinati, innanzitutto, dalla normativa procedurale cantonale.

Se tuttavia questa risulta insufficiente, valgono le garanzie minime dedotte

dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101), norma che assicura all'interessato il diritto di

esprimersi prima che sia adottata una decisione sfavorevole nei suoi confronti

e che comprende tutte quelle facoltà che devono essere riconosciutegli affinché

possa efficacemente far valere la sua posizione nella procedura (STF 1C_356/2012 del 27 agosto 2012 consid.

2.

,2C_880/2011 del 29 maggio 2012 consid.

4.

,1A.11/2004 del 7 settembre 2004 consid. 2.2).

2.1.2

Ora, l'argomento sollevato dall'insorgente non può essere condiviso. Se

da un lato è vero che l'autorità di nomina, nell'ambito del trasferimento di un

dipendente da una sede di servizio ad un'altra, ha l'obbligo di sentire

l'interessato concedendogli la facoltà di determinarsi preventivamente al riguardo

(cfr. art. 18a cpv. 3 LORD), dall'altro è altrettanto vero che prima dell'adozione della controversa misura con la

decisione del Consiglio di Stato del 10 luglio 2013, il docente è stato

informato più volte dell'intenzione dell'autorità di trasferire la sua

sede di servizio ed a più riprese ha potuto esprimersi, esponendo nel dettaglio

le ragioni per le quali era recisamente contrario ad un cambiamento di sede. Eventuali

violazioni in tal senso sono comunque state sanate davanti a questo Tribunale,

che dispone di piena cognizione (cfr., a questo proposito, STA 52.2012.317 del 24

luglio 2013 consid. 2.1, 52.2011.130/163 del

22.

marzo 2013, consid. 2 e rinvii). Nel corso della presente procedura

ricorsuale, il ricorrente ha infatti avuto modo di nuovamente illustrare le sue

tesi e di controbattere in modo circostanziato a quelle dell'autorità di nomina.

Le critiche ricorsuali a questo proposito sono quindi prive di fondamento.

2.2

Il ricorrente denuncia inoltre la carenza di motivazione della decisione impugnata

ed il fatto che la stessa non sarebbe stata comunicata tempestivamente.

2.2.1

Il diritto di essere sentito garantito dall'art. 29 Cost. comprende, tra

le altre cose, anche il dovere per le autorità amministrative e giudiziarie di

motivare le loro decisioni (art. 26 cpv. 1 LPamm; DTF 117 Ib 64 consid. 4). Per

prassi, una motivazione può essere ritenuta

sufficiente quando l'autorità menziona, almeno brevemente, le ragioni

che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in

questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della portata del giudizio

e delle eventuali possibilità di impugnazione dello stesso (DTF 121 I 54

consid. 2c).

2.2.2

Effettivamente, nella decisione impugnata - che si limita a rinviare

alla risoluzione n. 3809 del Consiglio di Stato e a richiamare genericamente gli art. 6 e 12 LORD - non è

stata fatta esplicita menzione dei motivi che hanno portato l'autorità di

nomina a trasferire d'ufficio la sede di

servizio dell'insorgente alla scuola media di __________. Le spiegazioni

attese sono state tuttavia fornite dal Consiglio di Stato in sede di risposta

al ricorso, allegato che ha indotto il ricorrente a ribattere tramite l'introduzione

della replica. Ora, l'accesso ad ogni atto di causa e le ampie possibilità di esprimersi

che questo Tribunale ha concesso all'insorgente hanno posto rimedio ad ogni

eventuale violazione del diritto di essere sentito posta in essere dall'autorità precedente. Parimenti da respingere è

la contestazione riguardante la tempestività della decisione impugnata. La

proposta di trasferimento è stata infatti

preavvisata all'insorgente prima della conclusione dell'anno scolastico, discussa e approfondita nell'ambito

del movimento docenti che si svolge, come di consueto, nei primi giorni di

luglio, e comunicata ufficialmente all'interessato subito dopo essere stata

avallata dal Consiglio di Stato nella sua seduta del 10 luglio 2013.

2.3

Ne discende che le censure di ordine formale sollevate dall'insorgente

vanno integralmente respinte.

3.

Giusta

l'art. 18a cpv. 1 LORD, se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità

di nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio ad un'altra,

nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione ad un'altra funzione

adeguata nella medesima sede di servizio o

in altra sede. Tale norma è stata concepita come "strumento di

mobilità interna", volto a promuovere l'acquisizione di conoscenze

interdisciplinari all'interno dell'amministrazione e a valorizzare l'impiego

delle risorse di personale (cfr. messaggio del Consiglio di Stato concernente

la nuova LORD del 12 agosto 1994, in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1994,

pag. 3225). Il dipendente dev'essere sentito (cpv. 3). La decisione di trasferimento

dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le

esigenze del dipendente trasferito, nella misura

del possibile, devono essere tenute in considerazione (cpv. 5).

3.1

Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha risolto di trasferire d'ufficio la

sede di servizio del docente dalla scuola media di __________ a quella di __________

a partire dall'anno scolastico 2013/2014. A mente dell'autorità di nomina,

malgrado le diverse misure adottate, le

indicazioni e i suggerimenti formulati negli anni da direzione e esperto, la

sua situazione professionale presso la sede di __________ era oramai compromessa.

3.2

Valutate nel loro insieme le circostanze

che hanno indotto l'UIM a proporre il trasferimento del prof. RI 1 ed il

Consiglio di Stato ad avallarlo in ultima battuta, la sussistenza di motivi

atti a giustificare l'adozione di una simile misura non può essere ragionevolmente

contestata. Il perdurare delle difficoltà del ricorrente nello svolgimento

delle proprie mansioni e nelle relazioni con allievi e genitori della scuola

media di __________ è infatti evidente.

3.3

Dalla documentazione agli atti emerge

che da più anni il prof. RI 1 è

oggetto di lagnanze giunte da più parti in merito ai rapporti relazionali con

allievi e genitori, alla conduzione delle lezioni e ai suoi metodi di

insegnamento. Già a partire dal __________, il modo di relazionarsi del

ricorrente con gli allievi (in particolare con

un gruppo di allievi di __________ del corso __________) è stato oggetto di lamentela

(docc. 21-23). Al termine dell'anno scolastico __________, ad essere messa in

discussione è stata l'attività didattica del docente che, a detta di

alcuni genitori degli allievi del corso __________, non garantirebbe ai loro

figli il conseguimento delle competenze tecniche indispensabili per poter

accedere e frequentare il percorso scolastico successivo (cfr. scritto 19

maggio __________, doc. 25). Premesso che nella segnalazione del 19 maggio __________

non vengono rilevati aspetti problematici che fanno riferimento alla

relazione del docente con la classe, ma contestazioni legate esclusivamente

alla pratica di insegnamento, il direttore della scuola - dopo aver valutato la

situazione e coinvolto l'esperto di __________ - è giunto alla conclusione che nel caso di specie non sussistevano

gli estremi per procedere alla sostituzione del docente di __________

per l'anno a seguire, così come richiesto (cfr. doc. 28). Il

comportamento assunto dal docente davanti al Consiglio di direzione al completo

al termine dell'incontro organizzato per discutere i fatti di cui al doc. 25 (caratterizzato dall'utilizzazione

di un tono di voce piccato, alterato,

inadeguato a un colloquio di servizio con suoi superiori, dall'abbandono repentino del locale direzione

sbattendo la porta, dal saluto ironico e provocatorio), ha portato per contro al

richiamo formale del 5 giugno __________, con cui l'allora direttore __________

ha invitato RI 1 ad assumere un atteggiamento adeguato ai valori della convivenza,

con particolare riferimento al rispetto delle persone e dell'istituzione (cfr.

doc. 27). Il 12 marzo __________ la direzione della scuola - profondamente intimorita per la situazione venutasi a creare

all'interno dell'istituto e verso i genitori degli allievi - ha trasmesso

all'UIM un articolato dossier concernente le difficoltà riscontrate da RI 1 in

ambito professionale negli ultimi anni e chiesto il suo intervento affinché

cercasse di ristabilire un clima di tranquillità e fiducia. Il 30 marzo seguente il capoufficio dell'UIM si è

quindi rivolto al docente comunicandogli

di essere stato interpellato dal direttore della scuola e di condividere

appieno le preoccupazioni da questi espresse anche perché, nonostante i molteplici

interventi messi in atto, il suo comportamento ed il suo atteggiamento non sono

mutati (doc. 20). Il ricorrente è stato quindi convocato per un incontro

chiarificatore in presenza del direttore dell'istituto, della giurista del DECS

e del capoufficio dell'UIM. In occasione di tale incontro, sono state discusse le

situazioni problematiche professionali che hanno visto coinvolto il docente.

Considerato il numero e l'entità delle stesse, si legge nel rapporto del

colloquio di cui al doc. 19, vi sono

sicuramente i presupposti per chiedere al Consiglio di Stato l'apertura di un'inchiesta amministrativa. Senza riesaminare nel dettaglio i singoli

episodi, l'UIM ha ribadito come determinati atteggiamenti e affermazioni del

docente avessero generato profondi disagi negli allievi e, di riflesso, una

progressiva sfiducia nei suoi confronti e la diffusione di un'immagine

particolarmente negativa nella comunità educativa di __________. Al termine della

riunione si è quindi convenuto di procrastinare a giugno __________ la decisione

relativa all'eventuale apertura di un'inchiesta amministrativa e di richiedere

all'insorgente, l'immediata e profonda revisione dei suoi comportamenti, dei

suoi atteggiamenti, nonché delle modalità relazionali e gestionali con le

classi ed all'esperto di __________ (__________), di seguire la situazione

nel periodo conclusivo dell'anno scolastico (doc. 19). Il 27 giugno __________ si

è tenuto un ulteriore colloquio, in esito al quale RI 1 è stato invitato a

sforzarsi di operare tenendo in debita considerazione la positiva esperienza

del periodo aprile-giugno __________, contraddistinta dall'assenza di problemi o difficoltà. Nel contempo, la direzione

ha mantenuto la decisione di non più assegnare al docente per il nuovo anno

scolastico alcune classi (segnatamente quelle con cui aveva avuto dei problemi)

per consentirgli di "rifarsi un'immagine in sede" e di

abbandonare, perlomeno per il momento, la richiesta di aprire un'inchiesta amministrativa

e la proposta di procedere ad un trasferimento

d'ufficio dell'insegnante. L'auspicio espresso da tutti i presenti, si

legge nel rapporto di incontro del 18 luglio 2011, è che il clima di lavoro

e le relazioni pedagogiche con gli allievi osservate in questi ultimi mesi

possano essere confermati e consolidati nel corso dei prossimi anni (doc.

16). Così purtroppo non è stato. Dopo le segnalazioni sostanzialmente positive

della direzione all'indirizzo dell'UIM (vedi email 7 novembre __________ direttore

__________ /__________ prodotto il 9 aprile 2014 dall'UIM, doc. 1), nel corso

dell'anno scolastico __________ le capacità didattiche e pedagogiche del prof. RI

1.

e le relazioni con alcune famiglie sono

state nuovamente oggetto di discussione (doc. 17). Durante un incontro di bilancio

dell'attività svolta nel periodo settembre-novembre __________ il (nuovo) direttore

__________ si è detto in generale piuttosto deluso anche perché non vi

sono stati grandi cambiamenti rispetto a quanto segnalato dal direttore che

l'ha preceduto ed ha ritenuto opportuno riprendere le proposte di un

trasferimento in un'altra sede od eventualmente in un altro settore scolastico. Anche il capoufficio dell'UIM ha espresso tutto

il suo sconforto di fronte ad una situazione professionale che non è evoluta.

Il prof. RI 1 ha dal canto suo cercato

di giustificare e relativizzare alcuni dei problemi segnalati. Al

termine dell'incontro, tutti i presenti hanno concordato nella necessità di

indire un nuovo colloquio nella primavera del __________ prima di prendere una

decisione relativa all'attività dell'insorgente (doc. 15). Il 6 giugno __________

sono quindi stati discussi i diversi problemi e le molteplici lamentele

scaturite dai comportamenti inadeguati assunti dell'insorgente sul piano

relazionale con genitori e allievi e che, nonostante le misure adottate (vigilanza

da parte di direzione e esperto sul piano pedagogico

e didattico, accompagnamento del vicedirettore __________ nei colloqui

con le famiglie), si sono sostanzialmente ripresentate. Tra le proposte

formulate per ricercare una soluzione si era, ancora una volta, prospettato il

trasferimento del docente (a decorrere dal 1° settembre __________). Provvedimento

che, dopo ulteriori approfondimenti e valutazioni, il 17 luglio __________ l'UIM

ha deciso di non adottare, con l'appunto che questa nostra decisione non

deve essere interpretata come segnale positivo rispetto alla sua attività professionale

svolta a __________. In effetti, in occasione dell'incontro, abbiamo espresso

tutta la nostra delusione per il fatto che gli obiettivi fissati non sono stati

raggiunti (doc. 13). Il prof. RI 1 è stato invitato per l'ennesima volta a

rimettersi in discussione e ad impostare diversamente i rapporti con genitori e

allievi.

Nonostante nella prima parte dell'anno scolastico 2012/2013 non vi fossero

state segnalazioni particolari ed anzi, la direzione stessa avesse riconosciuto

lo sforzo di miglioramento dimostrato da RI 1

(cfr. scritto 12 dicembre __________ UIM/RI 1, doc. P), altri episodi, verificatisi nel corso del __________, hanno reso

la situazione insostenibile e la decisione di trasferimento inevitabile.

Primo fra tutti quello, deplorevole, occorso il __________ durante l'ora di __________

con la __________ (), che ha indotto la direzione dell'istituto ad esprimere alle

famiglie degli allievi coinvolti tutto il proprio disagio e rincrescimento per

l'accaduto, dopo che alcune di esse - con sconcerto e preoccupazione - l'avevano

segnalato alla docente di classe (doc. 11). A seguito delle ennesime lamentele espresse

da parte di alcune famiglie della __________ per una verifica scritta di __________

(la stessa nella quale si era verificato l'incidente del __________), rispettivamente

del riproporsi di problematiche legate all'attività didattica del docente (cfr.

docc. 5 e 6), l'11 giugno __________ il capoufficio

dell'UIM ha comunicato a RI 1 che la sua situazione professionale presso la sede di __________ era oramai compromessa e che avrebbe quindi suggerito

al Consiglio di Stato il suo

trasferimento presso la scuola media di __________, come peraltro già anticipatogli nel corso dell'ultimo colloquio

del 15 marzo __________ (cfr. doc. 5, prodotto dall'UIM il 9 aprile 2014). Ciò

che di fatto è poi formalmente avvenuto con la risoluzione governativa

qui impugnata.

3.4

Come visto, il prof. RI 1 ha dimostrato non poche difficoltà sul piano

relazionale e gestionale. A sollevare disagi e difficoltà sono in particolare i metodi d'insegnamento e l'atteggiamento

dell'insorgente, incompatibili con la qualità dell'istruzione che la scuola

deve sempre essere in grado di fornire e che allievi e genitori devono

giustamente poter esigere. Un modo di essere e di fare che ha generato profondo malessere in numerosi studenti e, conseguentemente,

reiterate lamentele da parte loro e delle loro famiglie. Gli svariati incontri,

al termine dei quali sono stati

discussi e concordati con il docente gli obiettivi da raggiungere, non

hanno tuttavia sortito l'esito sperato. Dagli atti di causa risulta infatti che

i problemi riscontrati si sono confermati di

anno in anno, con evidenti ricadute negative sull'immagine del prof. RI 1 e

sulla sua attività professionale. Contrariamente a quanto afferma il

ricorrente richiamandosi in particolare agli scritti 17 luglio __________ (doc.

13) e 12 dicembre __________ (doc. P), la circostanza per cui la decisione di

trasferimento sia stata più volte procrastinata non significa affatto che non

vi fossero (fino a quel momento) i presupposti per un simile intervento (cfr.

replica, ad 4). Del resto, l'insorgente era stato avvisato che la decisione di

non rendere operativo un trasferimento di sede a decorrere dal 1° settembre __________

non avrebbe dovuto essere interpretata come segnale positivo rispetto alla sua

attività professionale a __________, atteso che gli obiettivi fissati in

occasione del precedente incontro del 30

novembre __________ non erano stati raggiunti (cfr. docc. 13 e 15). Il

provvedimento in oggetto dipende da una valutazione complessiva della situazione

ed è da ricondurre alla perdita di credibilità del ricorrente, che nonostante

tutta la serie di interventi messi in atto negli anni dalla direzione della

scuola e dall'UIM (monitoraggio dell'attività didattica del docente da parte

dell'esperto __________, incontri regolari con il docente per un bilancio delle

sue attività di insegnamento, segnalazione di tutti gli scritti di allievi e

genitori inviati alla direzione, accompagnamento del vicedirettore __________

nei suoi incontri con i genitori) e l'esplicita richiesta di rivedere il

proprio atteggiamento, ha continuato imperterrito a denotare comportamenti inadeguati,

sia in classe, che con le famiglie.

4.

Il ricorrente contesta anche la

proporzionalità del provvedimento. Egli

ritiene che il medesimo risultato poteva essere raggiunto con misure

meno lesive, ad esempio chiedendo agli allievi se erano effettivamente

insoddisfatti del loro docente ed eventualmente operando un cambio insegnante solo

per la __________.

A torto. Benché severa, la misura non lede il principio della proporzionalità

(art. 5 cpv. 2 Cost.). Considerato il numero e la portata delle segnalazioni (non limitate ad una singola classe ma estese,

come visto, a più classi e nell'arco di più anni scolastici), nonché

l'importanza delle difficoltà dimostrate dal ricorrente nello svolgimento delle

proprie mansioni e nei rapporti con gli allievi e i genitori, non si poteva ragionevolmente

esigere che l'autorità tollerasse la prosecuzione della sua attività presso la sede

di __________. Gli atti di causa testimoniano che la situazione venutasi a

creare all'interno dell'istituto si è progressivamente deteriorata. Tutti i tentativi effettuati dalla direzione scolastica e dall'UIM

per cercare di trovare una soluzione proficua sia per la scuola, sia per

l'insorgente, hanno dato esito negativo. Pertanto, valutata complessivamente la

situazione, il Consiglio di Stato ha ritenuto - comprensibilmente - che l'unica

soluzione (più volte prospettata e divenuta poi indispensabile) per rilanciare

la carriera professionale del docente fosse quella di trasferirlo in un'altra

sede e quindi, di consentirgli di operare in contesto del tutto nuovo. Una misura che, oltre a rappresentare

un'opportunità dal punto di vista professionale (non si dimentichi che

la decisione di trasferimento è stata più volte rimandata proprio per offrire

al docente la possibilità di colmare le lacune nell'ambito delle competenze

gestionali e relazionali evidenziategli a più riprese), tiene ampiamente conto

del problema di salute di cui il ricorrente è affetto. Come rettamente ritenuto

dal Consiglio di Stato, dal DECS e dalla sua Sezione amministrativa, se da un

lato il tempo di trasferta viene effettivamente aumentato, dall'altro il poter

operare in una nuova sede comporta

un'attenuazione delle situazioni stressanti e conflittuali e, quindi,

indubbi benefici anche sul piano della salute.

5.

5.1. Alla luce di quanto sin qui

esposto, il perdurare delle difficoltà dimostrate dal ricorrente nello

svolgimento delle proprie mansioni e nelle relazioni con allievi e genitori

della scuola media di __________, nonché l'impossibilità di garantire un

normale

svolgimento delle lezioni, nella completa fiducia nel corpo insegnante che allievi

e genitori devono giustamente poter esigere, appaiono manifeste.

Di conseguenza la decisione

impugnata merita di essere confermata, in

quanto immune da critiche. Nelle circostanze concrete, valutate nel loro

complesso, non si poteva infatti ragionevolmente pretendere, secondo le regole

della buona fede, che il Consiglio di Stato

mantenesse ulteriormente in servizio il ricorrente presso la sede di __________.

5.2

Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve quindi essere respinto. La tassa di giustizia è posta a carico

dell'insorgente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di fr. 1'500.-

è posta a carico del ricorrente.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La segretaria