Licenza edilizia. Vuoto pianificatorio

Incarto n.

52.2013.433

Lugano

9 dicembre 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo

Cassina, vicepresidente,

Flavia Verzasconi, Stefano Bernasconi

segretaria:

Sarah

Socchi, vicecancelliera

statuendo

sul ricorso 23 settembre 2013 della

RI

1

patrocinata

da:PA 1

contro

la

decisione 3 settembre 2013 (n. 4550) del Consiglio di Stato che accoglie le

impugnative presentate da CO 1 e CO 3 e CO 2 averso la decisione 22 aprile

2013 con cui il municipio di Gordola ha concesso alla ricorrente la licenza

edilizia per demolire un fabbricato e riqualificare l'accesso al suo magazzino

(part. __________);

ritenuto, in

fatto

A. a. La RI 1, qui ricorrente, gestisce

un ampio magazzino e deposito di legnami e materiali da costruzione su due

grandi terreni (part. __________) situati a Gordola, in località Santa Maria, a

valle della strada cantonale (via __________).

Questi fondi - di proprietà della __________ - sono assegnati dal vigente piano

regolatore ad un comparto soggetto a piano particolareggiato

(PP Santa Maria; di seguito PP), con una destinazione d'uso generale di zona

residenziale-commerciale e di interscambio dei trasporti. La pianificazione

particolareggiata è stata finora approvata solo parzialmente dal Consiglio di

Stato, limitatamente a dei settori (2, 3 e 8, oltre ai relativi accessi)

che qui non interessano. Per la parte non

approvata (settori 1, 4, 5, 6 e 7) - che tocca anche i fondi in questione

(settori 4 e 6) - il Governo ha rimandato il comune ad una procedura di

variante (da adottare entro un anno dalla crescita in giudicato della

decisione; risoluzione n. 1042 del 10 marzo 2009, confermata da questo

Tribunale con STA 90.2009.32 del 20 maggio 2010),

alla quale quest'ultimo non ha ancora dato seguito.

b. Con domanda di costruzione datata dicembre

2012, l'insorgente ha chiesto al municipio il permesso di riqualificare

l'accesso esistente su via San Gottardo. Il progetto prevede in particolare

di demolire un fabbricato esistente (part. __________) e di asfaltare la

striscia di prato (ca. 20 x 6 m) su cui insiste, raddoppiando l'ampiezza dell'accesso

(doppia corsia di transito). I piani prevedono inoltre il ripristino di

6 posteggi esistenti (sul lato opposto alla nuova corsia), la posa di un nuovo

cancello e una cinta metallica in lamiera grecata, nonché di un totem pubblicitario.

c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si sono opposti CO 3 e CO 2,

proprietari di fondi situati nelle vicinanze (part. __________).

d. Raccolto l'avviso cantonale (n. 83061) dei Servizi generali del Dipartimento

del territorio, con decisione 24 aprile 2013 il municipio ha concesso alla RI 1

il permesso richiesto, ma a titolo precario, respingendo le suddette opposizioni.

L'autorità comunale ha ritenuto che l'intervento

non pregiudicasse l'applicazione della variante relativa al comparto e

che, alla citata condizione (precario),

potesse essere autorizzato. Le opere, ha aggiunto, sarebbero del resto conformi

all'art. 39 del regolamento di applicazione delle legge edilizia del 9 dicembre

1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1).

B. Con giudizio 3 settembre 2013, il

Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata congiuntamente dagli

opponenti, annullando la licenza edilizia e rinviando gli atti al municipio per

nuova decisione ai sensi del considerando 3.

Dopo aver respinto una censura relativa all'obbligo di motivazione, il Governo

ha in particolare ritenuto che la risoluzione comunale dovesse essere annullata

sia per fattori formali, sia materiali.

Dal profilo formale (consid. 2), il progetto difetterebbe di un piano

canalizzazione (con l'indicazione della raccolta e lo smaltimento delle acque) e

di una specifica di tutte le recinzioni. Dal profilo materiale (consid.

3), ha aggiunto, si porrebbe in contrasto con la situazione pianificatoria

parzialmente in divenire. In particolare, con la decisione 10 marzo 2009 con

cui lo stesso Governo non ha approvato il piano particolareggiato per il

settore a cui appartiene l'area interessata dal progetto, demandando al comune il

compito di elaborare una variante e di applicare - sino alla sua approvazione -

delle misure di salvaguardia della pianificazione. Ciò di cui deve tener conto

il municipio, nella nuova decisione che è chiamato a rendere.

C. Con impugnativa 23 settembre 2013, RI

1 deduce ora il predetto giudizio

governativo dinnanzi al Tribunale cantonale am-ministrativo, chiedendo

che sia annullato e che sia ripristinata la licenza edilizia.

Gli interventi in discussione, argomenta,

sarebbero di minima entità e non modificherebbero in modo sostanziale la situazione

esistente. Contesta le conclusioni tratte dal Governo dal profilo

formale, come pure che, in concreto, siano dati i presupposti per adottare delle misure di salvaguardia della

pianificazione. Le opere non pregiudicherebbero la pianificazione in divenire:

tant'è che il municipio le ha ammesse a titolo precario. Le opere, che tenderebbero

a migliorare l'accesso, sarebbero inoltre conformi agli art. 66 cpv. 2 della legge

sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (Lst; RL 7.1.1.1) e 86 cpv. 2 e

3 del relativo regolamento, che hanno ripreso la disciplina dell'art. 39 RLE

(frattanto abrogato).

D. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

L'Ufficio delle domande di costruzione si

rimette al giudizio di questa Corte, mentre il comune chiede l'accoglimento

del ricorso, riconfermandosi nella sua decisione. Ad opposta conclusione

pervengono i vicini CO 2 e la CO 1 con argomenti di cui, se del caso, si dirà

nel seguito.

E. a.

Con la replica e le dupliche, la ricorrente rispettivamente il comune e

gli opponenti si sono sostanzialmente riconfermati nelle rispettive conclusioni

e domande di giudizio.

b. Con scritto 3 novembre 2014, pervenuto al Tribunale tramite la ricorrente, i

resistenti - a seguito di accordi con l'insorgente - hanno comunicato di

aderire alla domanda di costruzione oggetto della presente procedura e di non

vantare più alcun interesse al riguardo.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21

cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa

è la legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza, personalmente e

direttamente toccata dal giudizio impugnato (art. 43 legge di procedura per le

cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; BU 1966, 181; art. 21 cpv. 2 LE).

Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Le decisioni con cui l'autorità di ricorso annulla la decisione impugnata

e rinvia gli atti all'istanza inferiore per nuova decisione possono essere

definitive o incidentali, a seconda del loro contenuto

concreto. In concreto, il giudizio di rinvio del Consiglio di Stato è di natura definitiva poiché si pronuncia

in modo vincolante per l'autorità comunale su questioni di merito (cfr. STA

52.2013.323 del 31 ottobre 2013 in RtiD I-2014 n. 50, consid. 1.2.1 non pubbl.

con rinvii; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 44 n. 2c): in particolare,

sul contrasto della licenza con la citata decisione 10 marzo 2009 resa dallo

stesso Governo in materia pianificatoria e sulla necessità di adottare delle

misure di salvaguardia della pianificazione. In tal senso statuisce in modo

obbligante - senza libertà d'azione per il municipio - sull'impossibilità di

autorizzare il progetto in questione. Anche da questo profilo, nulla osta a un

esame di merito del ricorso.

1.3. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.

18 cpv. 1 LPamm). Il sopralluogo postulato dall'insorgente non è idoneo a

portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio. La situazione dei

luoghi e dell'oggetto della lite emerge peraltro in modo sufficientemente

chiaro dai piani e dalle fotografie agli atti.

2. 2.1. Giusta l'art. 75 della

Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.;

RS 101), la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale.

Questa spetta ai Cantoni ed è volta ad un'appropriata e parsimoniosa

utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio. A livello

legislativo l'obbligo di pianificare è codificato all'art. 2 della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700).

Secondo quest'ultima legge la pianificazione deve avere luogo in diverse tappe:

pianificazione direttrice, pianificazione dell'utilizzazione e procedura del

permesso di costruzione. Esse stanno in reciproco rapporto e formano un tutto coerente, di cui ogni parte adempie una

specifica funzione. Il piano di

utilizzazione viene adottato secondo le indicazioni del piano direttore (art. 6 segg., 26 cpv. 2 LPT),

sulla scorta di un'ampia coordinazione e valutazione (art. 1 cpv. 1 2.a

frase, 2 cpv. 1 LPT) e nell'ambito di una procedura ove è garantita protezione

giuridica (art. 33 seg. LPT) e partecipazione democratica (art. 4 LPT). Il

piano di utilizzazione - piano regolatore nel nostro Cantone - disciplina l'uso

ammissibile del suolo (art. 14 segg. LPT). Esso rende inoltre vincolante verso

Fatti

i privati detto ordinamento oltre che il

contenuto del piano direttore (art. 21 cpv. 1 LPT). La procedura del permesso

di costruzione è invece intesa a chiarire la compatibilità di costruzioni o di

impianti con la disciplina dell'utilizzazione sancita a livello di piano di

utilizzazione (cfr. in particolare art. 22 cpv. 2 lett. a LPT). Essa ha come

obiettivo l'attuazione del piano in un singolo caso. Tramite la stessa non è invece

possibile adottare decisioni pianificatorie autonome. Essa non è infatti atta, sotto gli aspetti degli strumenti

pratici, della protezione giuridica e della legittimazione democratica, a

sostituire, completare o a modificare un piano di utilizzazione (cfr.

RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.2; STA 52.2008.143 del 6 agosto 2008, consid. 5.1).

2.2. Mediante piano particolareggiato (PP) -

assimilabile ad un piano di utilizzazione speciale (Sondernutzungsplan) -

i comuni possono stabilire nel dettaglio scopo, luogo e misura dell'uso

ammissibile del suolo di una parte esattamente delimitata del territorio comunale, quando lo richiedono obiettivi

di promozione urbanistica, di protezione dei nuclei, dei beni culturali,

della natura e del paesaggio, oppure la realizzazione di costruzioni d'interesse

pubblico (art. 51 Lst). Tale piano si distingue

dal piano regolatore (piano di utilizzazione generale, Rahmennutzungsplan)

per il diverso grado di specificazione delle utilizzazioni e per la diversa

intensità delle restrizioni adottate

(cfr. STA 90.2011.59 del 17 maggio 2013, consid. 4; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad

art. 54 LALPT n. 410 con rinvii alla giurisprudenza).

Secondo l'art. 52 cpv. 2 Lst, esso può essere previsto dal

piano regolatore, che deve di principio

stabilire gli obiettivi, la destinazione e i parametri della pianificazione

particolareggiata; in tal caso, soggiunge la norma, può essere adottato con la

procedura di poco conto. La Lst ha ripreso lo strumento del PP previsto dall'abrogata

legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del

territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; BU 1990, 365; cfr. art. 28 cpv. 2 lett. c,

54 seg.), estendendone tuttavia il campo di applicazione e semplificando

in determinate ipotesi la procedura per la sua adozione (cfr. al riguardo: messaggio

9 dicembre 2009, n. 6309, del Consiglio di Stato concernente il disegno di Legge

sullo sviluppo territoriale, pag. 73 segg.).

2.3.

2.3.1. Nel caso concreto, come illustrato in narrativa (consid. A), la

pianificazione particolareggiata del comparto Santa Maria è stata finora

approvata solo parzialmente. Con decisione 10 marzo 2009 il Consiglio di Stato ha

in particolare negato l'approvazione ai settori che interessano (anche) i fondi

in questione, demandando al comune il compito di completare il PP mediante una

variante (entro un anno dalla crescita in giudicato dalla decisione). Il Governo

ha in particolare rilevato un'eccessiva contenibilità sia del piano regolatore

che del comparto, oltre che importanti problemi di edificazione derivanti dall'inquinamento

fonico cui quest'ultimo è esposto. Tale risoluzione è stata confermata dal

Tribunale con giudizio 20 maggio 2010 (STA 90.2009.32 citata), che ha respinto

un ricorso interposto da alcuni proprietari (tra cui __________), i cui fondi

sono stati colpiti - interamente o in parte - dalla non approvazione del piano

particolareggiato.

Per quanto consta a questo Tribunale, il comune non ha ancora dato seguito alla

predetta decisione governativa. Attualmente, i fondi dedotti in edificazione appartengono pertanto ad un'area (edificabile)

non pianificata, in particolare mediante il previsto piano particolareggiato.

Manca pertanto la base pianificatoria (vuoto pianificatorio) cui

conformare le domande di costruzione.

2.3.2. Ferme queste premesse, il progetto qui in discussione che ha per oggetto la demolizione di un fabbricato

esistente e l'ampliamento dell'accesso esistente (raddoppio della corsia

di transito), con la posa di un nuovo cancello e una cinta, nonché un totem

pubblicitario, oltre al ripristino di 6 posteggi, non può dunque essere

autorizzato. Non è infatti possibile chiarire se questi interventi siano

compatibili con la base pianificatoria (PP) richiesta dal PR, che il comune non

ha ancora adottato. Mancanza, questa, alla quale - come visto - non è possibile

porre rimedio in sede di rilascio della licenza (cfr. supra, consid.

2.1).

2.3.3. In una simile situazione, il tema delle misure di salvaguardia della pianificazione - che mirano a

impedire il rilascio di licenze in contrasto con la pianificazione in divenire

- è privo di pertinenza, già solo per il fatto che il vuoto pianificatorio,

come detto, esclude la concessione di qualsiasi permesso di costruzione (cfr.

anche RDAT I-1999 n. 22 consid. 2.8). Nell'ambito della nuova decisione

che è chiamato a rendere, il municipio non potrà pertanto che negare la licenza

per questo motivo.

3. 3.1. Valutati nel loro complesso,

gli interventi in discussione trascendono i meri lavori di conservazione e manutenzione

(incluso l'ammodernamento di un'opera agli standard tecnici attuali, senza

interventi significativi sulla sua struttura e sulla sua sostanza), che possono

di principio essere realizzati in virtù della garanzia (minima) della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. (cfr. Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für

vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, Zurigo 2003, pag.

44 seg; cfr. art. 66 cpv. 1 Lst e art. 86 cpv. 1 RLst). L'intervento comporta

infatti un'importante modifica dell'accesso

esistente, che viene ampliato sensibilmente (raddoppiato), con opere nuove

rispettivamente manufatti che non mantengono né le dimensioni, né l'aspetto

esterno di quelli esistenti. Sostanzialmente diverso - rispetto al muretto con la

rete presenti sui fondi - è in particolare il cancello con la cinta alta 2 m, in lamiera grecata (cfr. fotografie annesse alla domanda di costruzione).

3.2. Inapplicabile è invece l'art. 66 cpv. 2

Lst, che permette di autorizzare trasformazioni di costruzioni esistenti

in contrasto col nuovo diritto a condizione che: (a) il contrasto col nuovo diritto

non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini e

(b) per costruzioni non conformi alla zona (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT), le

trasformazioni siano giustificate da esigenze tecniche o funzionali e siano

rispettate le altre disposizioni del piano

regolatore. Tale norma (cd. tutela delle situazioni acquisite allargata,

erweiterte Besitzstandsgarantie) - che ha riunito in un'unica norma le

fattispecie precedentemente regolate dall'art. 72 LALPT e dall'art. 39 RLE - presuppone infatti che vi sia un nuovo

diritto (entrato in vigore), con il quale le opere esistenti si pongano in

contrasto. Evenienza, questa, che in concreto non è data.

3.3. Da ultimo, non essendovi (ancora) una base legale da cui ci si possa eventualmente scostare (eccezionalmente)

mediante una deroga, segnatamente in applicazione dell'art. 67 cpv. 1

Lst, non è neppure possibile autorizzare gli interventi in questione a

titolo precario. Il precario è infatti una forma particolare di licenza in

deroga, e meglio una semplice clausola che viene inserita in un'autorizzazione eccezionale,

al fine di renderne possibile il rilascio (cfr. RDAT I-1991 n. 44; STA

52.2011.251 del 23 aprile 2012, consid. 2.2.3 con rinvii).

4. 4.1. Sulla base delle

considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto, senza che

occorra esaminare gli ulteriori aspetti

(completezza della domanda) sollevati dall'insorgente.

4.2. La tassa di giustizia (art. 28 LPamm) è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza. Visto lo scritto 3

novembre 2014 dei resistenti, con cui hanno in sostanza aderito all'impugnativa,

si prescinde dall'assegnazione di ripetibili in loro favore (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr. 1'600.-

è posta a carico della RI 1, secondo soccombenza.

3.

Contro la presente decisione è dato

ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il

termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale

federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente La segretaria