Ricorso per ritardata giustizia. Legittimazione attiva

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Numero d'incarto:

52.2013.509

Data decisione, Autorità:

25.02.2014, TRAM

Titolo:

Ricorso per ritardata giustizia. Legittimazione attiva

LEGITTIMAZIONE

art. 41 LPAMM

art. 45 LPAMM

art. 12 LPN

art. 12a LPN

Incarto n.

52.2013.509

Lugano

25 febbraio

2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Matteo Cassina, vicepresidente,

Flavia

Verzasconi, Stefano Bernasconi

segretaria:

Sarah Socchi, vicecancelliera

statuendo sul ricorso 31 ottobre 2013 di

RI 1 RI 2 RI 3

patrocinati da:__________

contro

la decisione 16 ottobre 2013 del Consiglio di Stato

(n. 5356) che dichiara irricevibile il ricorso per denegata giustizia

interposto dai ricorrenti contro l'inazione del municipio CO 1;

ritenuto, in

fatto

che la CO

2CO 2 qui resistente, è proprietaria di un terreno (part. __________; 2'686 mq)

a forma triangolare, situato in località __________, all'intersezione tra via __________

e via __________, in prossimità del luogo

dove l'autostrada A13 attraversa il fiume __________; la CO 2 è inoltre

proprietaria di un vasto terreno (part. __________; 22'321 mq) con un capannone

industriale, situato nelle immediate vicinanze, al di là di via __________;

che il posteggio qui in esame (part. __________), attribuito all'area boschiva indicativa

dal piano regolatore approvato dal Consiglio di Stato nel 1996 - nonché oggetto

(n. 1802) censito dall'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti

naturali (IFP; cfr. la relativa ordinanza federale del 10 agosto 1977, OIFP; RS

451.11) - apparteneva a quel tempo allo Stato, che lo aveva acquistato nel 1982 in vista della realizzazione

della prima fase del piano viario del Locarnese; in quell'ambito, fu oggetto di

dissodamento temporaneo, che non ne mutò tuttavia l'indole (cfr. STPT

90.2002.99/

103 del 7 gennaio 2004, consid. 3.2); non più necessario a scopi pubblici, a

seguito di un iter procedurale che non occorre riprendere (cfr. STPT citata, consid.

3.2), il terreno venne ceduto ad __________ il 14 gennaio 1999;

che, con risoluzione 14 maggio 2002, il

Consiglio di Stato ha negato l'approvazione ad una variante di piano regolatore

che prevedeva di assegnare la part. __________ alla vicina zona

artigianale-industriale (AI), per motivi formali (mancato coordinamento

della procedura pianificatoria con quella forestale); tale decisone è stata

confermata dal Tribunale della pianificazione del territorio (STPT 90.2002.99/103 citata) e dal Tribunale federale

(STF 1A.46/2004,1P.134/2004 del 4 novembre 2005);

che in epoca imprecisata, verosimilmente intorno

al 2000, sul terreno in questione è stato realizzato (progressivamente) un

posteggio (ora: di un centinaio di posti auto), al servizio del fondo industriale

(part. __________) della resistente, situato nelle vicinanze;

che, il 9 novembre 2009, la CO 2ha impugnato

dinnanzi al Governo due risoluzioni del

27 luglio e 29 ottobre 2009, con cui il municipio aveva deciso di

rinunciare al proseguimento di una variante di PR rispettivamente le aveva

ordinato di presentare una domanda di costruzione a posteriori per il suddetto

posteggio, riservandosi la facoltà di revocare un'autorizzazione "provvisoria"

rilasciatale nel 2001; per quanto consta a questo Tribunale, tale procedura -

rimasta sospesa ad istanza del municipio, che ha poi avviato un ulteriore

variante di PR (cfr. infra) - è tuttora pendente;

che, per quanto qui interessa, l'11 luglio 2013 il RI 1, qui ricorrente, ha domandato al municipio di CO 1 in nome proprio e in rappresentanza dell'insorgente RI 2 di accertare - mediante formale

decisione - che la costruzione e l'uso di questo posteggio non erano mai stati

autorizzati; gli ha inoltre chiesto di emanare un divieto d'uso ed esigere l'avvio

di una procedura di rilascio del permesso a posteriori;

che, preso atto della risposta 31 luglio 2013 con cui il municipio comunicava di

aver incaricato l'ufficio tecnico di reperire gli incarti edilizi relativi

al fondo, il 6 agosto 2013, il RI 1 ha sollecitato una presa di posizione entro il 13 agosto successivo, ritenuto

che la problematica sarebbe stata segnalata al municipio già da alcuni mesi,

nell'ambito di un altro procedimento;

che frattanto, il 2 agosto 2013, anche il qui ricorrente RI 3 ha presentato all'esecutivo comunale, in veste di cittadino di CO 1 e direttore di una società insediata

in un edificio nelle vicinanze, un'analoga

domanda di accertamento, chiedendo che fosse disposta l'immediata

chiusura del posteggio e il ripristino del bosco;

che con scritti separati 21 agosto 2013, di tenore identico, il municipio ha comunicato ai ricorrenti di aver incaricato

un nostro consulente legale di allestire un rapporto, tenuto

conto delle procedure pendenti, della complessità della vertenza e delle richieste

formulate, rimandando a settembre la propria presa di posizione;

che il 23 agosto 2013 la RI 1, la RI 2 e RI

3 hanno presentato al Governo un ricorso per denegata giustizia, chiedendo, in via cautelare, che fosse ordinato il

divieto d'uso del posteggio e, nel merito, che quest'ultimo fosse confermato e

accompagnato dalla comminatoria dell'art. 292 CP e da un ordine di

ripristino del bosco entro 60 giorni;

che con giudizio 16 ottobre 2013, il Consiglio di Stato ha dichiarato

irricevibile la suddetta impugnativa (n. 1), disponendo comunque, per gli

aspetti di vigilanza, l'invio dell'incarto al Dipartimento delle istituzioni e al Dipartimento

del territorio, affinché adottassero gli incombenti del caso (n. 2);

che il Governo ha anzitutto ritenuto che a RI 3, in qualità di semplice cittadino di CO 1 (residente a ca. 2 km di distanza dal terreno in questione), facesse difetto la legittimazione attiva; neppure

il RI 1 e il RI 2, ha aggiunto, sarebbero stati abilitati a interporre ricorso,

non avendo ancora presentato un'opposizione ai sensi dell'art. 12c cpv.

2 della legge federale sulla protezione della natura e

del paesaggio del 1. luglio 1966 (LPN; RS 451), nell'ambito di una procedura,

che non ha ancora visto la luce;

che avverso quest'ultima pronuncia, i soccombenti si aggravano ora dinnanzi al

Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e riproponendo

le domande formulate alla precedente istanza, in via cautelare e nel merito;

che, con dettagliate argomentazioni, gli insorgenti

contestano anzitutto di non essere abilitati ad agire in giudizio; il

controverso posteggio - determinato dai progressivi interventi edilizi sul

fondo industriale vicino (part. __________) - aggiungono, non sarebbe mai stato

autorizzato; la decisione, scarsamente motivata, desterebbe inoltre perplessità

in punto all'imparzialità dell'autorità inferiore; da ultimo, gli insorgenti

contestano il giudizio governativo su tassa di giudizio e ripetibili;

che all'accoglimento del ricorso si oppone il

Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni; l'Ufficio

delle domande di costruzione si rimette al giudizio di questo Tribunale; così

pure la Sezione degli enti locali, senza particolari osservazioni; il municipio

chiede invece che l'impugnativa sia dichiarata priva d'oggetto o, in via

subordinata, respinta in quanto ricevibile; la CO 2domanda che il gravame sia

dichiarato irricevibile, rispettivamente, respinto;

le loro tesi verranno riprese, se del caso, nei seguenti considerandi;

che con decisione 6 novembre 2013, il municipio ha frattanto evaso -

respingendole nella misura in cui erano ricevibili - le controverse istanze di cui si è detto, presentate dagli

insorgenti nei mesi di luglio rispettivamente agosto 2013; avverso tale

decisioneRI 1, RI 2 e RI 3 si sono aggravati dinnanzi al Governo, postulandone

l'annullamento;

che nell'ambito di quest'ultimo procedimento,

Fatti

il Presidente del Governo si è rifiutato di disporre in via cautelare un

divieto d'uso del controverso posteggio; gli insorgenti hanno impugnato anche

questa risoluzione davanti al Tribunale cantonale amministrativo con ricorso 16

dicembre 2013 - che verrà evaso in separata sede (cfr. inc. 52.2013.583);

che, con scritto 3 dicembre 2013, il municipio ha comunicato di ritenere il ricorso

qui controverso privo d'oggetto, a seguito della risoluzione 6 novembre 2013

appena citata; delle relative osservazioni

della CO 2 e degli insorgenti, che si riconfermano dal canto loro nelle

rispettive domande di giudizio, si dirà, all'occorrenza, nel seguito;

che con decisione 11 dicembre 2013 il Consiglio di Stato ha frattanto approvato

la variante di piano regolatore (coordinata con domanda di dissodamento), che ha assegnato il fondo (part. 758) in

questione (e altri due fondi: part. 759 e 769) alla zona artigianale-industriale

di __________e; la procedura dipendente dall'impugnativa interposta dalle

insorgenti avverso tale risoluzione è tuttora pendente (cfr. inc. 90.2014.1);

considerato, in diritto

che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art.

21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1); certa è la legittimazione attiva di RI 2, RI

1 e RI 3 ad impugnare il giudizio del Consiglio di Stato che ha dichiarato irricevibile la loro impugnativa; se essi

fossero abilitati ad agire in giudizio dinnanzi al Governo è invece questione

di merito;

che l'impugnativa, tempestiva (art. 46 cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in

ordine e può essere evasa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18

cpv. 1 LPamm); le prove sollecitate dai ricorrenti (sopralluogo, richiamo

incarti relativi alle procedure edilizie) non appaiono atte a portare ulteriori

elementi rilevanti ai fini del presente giudizio; la situazione dell'oggetto

della contestazione emerge in modo sufficientemente chiaro dalle fotografie e

dai documenti agli atti;

che oggetto della presente lite è la decisione con cui il Governo ha dichiarato

irricevibile, per carenza di legittimazione attiva, il ricorso contro l'inazione

del municipio interposto dai ricorrenti;

che contro il rifiuto o il ritardo eccessivo senza giusto motivo dell'autorità

a compiere un determinato atto che le è stato richiesto, è possibile adire in

ogni momento l'autorità di ricorso per denegata o ritardata giustizia (cfr.

art. 45 LPamm; cfr. anche Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di

procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 45 LPamm, n. 2);

che è legittimato a presentare un ricorso per

denegata o ritardata giustizia chiunque è anche abilitato ad interporre un'impugnativa

nel procedimento principale (cfr. Felix Uhlmann/Simone

Wälle-Bär, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger, Praxiskommentar

zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurigo 2009, ad art. 46a

n. 5 segg. con rinvii);

che alla base del procedimento principale vi sono due istanze con cui il RI 2

rispettivamente la sua sezione della __________, nonché RI 3 hanno chiesto al

municipio di accertare che il controverso posteggio sul fondo (part. __________)

della CO 2rispettivamente il suo uso non è mai stato autorizzato dalle autorità

competenti e, di conseguenza, di inibirne l'uso;

che le istanze in questione sono assimilabili a domande di accertamento ai

sensi dell'art. 41 LPamm, proponibili da chiunque giustifichi un interesse

legittimo all'accertamento immediato;

che la nozione di interesse legittimo secondo questa norma è interpretata alla stessa stregua di quella che

determina la legittimazione attiva ad interporre ricorso: presuppone dunque, di

principio, l'esistenza di un interesse personale, concreto e attuale,

ancorché di natura meramente fattuale (cfr. Borghi/Corti,

op. cit., ad art. 41 LPamm, n. 2; cfr. anche

René Wiederkehr/Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts,

Band I, Berna 2012, n. 2388 segg.);

che le decisioni del municipio di rilascio o

rifiuto di una licenza edilizia, rispettivamente quelle che ne accertano o meno

l'esistenza, possono essere impugnate dinnanzi al Governo soltanto da

coloro che sono portatori di un interesse legittimo ai sensi dell'art. 43

LPamm; sono considerati tali coloro che appartengono a quella limitata e

qualificata cerchia di persone, che risultano legate all'oggetto del provvedimento

impugnato da un rapporto più stretto ed intenso di quello che intercorre con

gli altri membri della collettività ed appaiono nel contempo portatori di un

interesse, attuale, personale, concreto e diretto a dolersene per il pregiudizio effettivo che questo gli arreca (cfr.

STA 52.2008.405 del 13 febbraio 2009

consid. 2, con rinvii; Adelio Scolari,

Commentario, II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 21 LE n. 935 segg.);

che in concreto, a giusta ragione il Governo ha ritenuto che RI 3, in quanto semplice cittadino del comune di CO 1, residente ad almeno 2 km di distanza (in linea d'aria), facesse difetto la legittimazione attiva, non trovandosi in una

relazione particolarmente stretta con l'oggetto del provvedimento; fatto, quest'ultimo,

che neppure il ricorrente contesta;

che RI 3 non può prevalersi della legittimazione ad agire uti civis,

poiché la cosiddetta actio popularis, altrimenti data contro tutte le

decisioni di organi comunali (art. 208 cpv. 1 legge organica comunale del 10

marzo 1987; LOC; RL 2.1.1.2), è stata soppressa in ambito edilizio (cfr. STA

52.2008.405 citata, consid. 2; Scolari,

op. cit., ad art. 21 LE n. 949);

che la circostanza che egli possa segnalare all'autorità dei fatti che

richiedono, nell'interesse pubblico, un intervento non gli conferisce la

qualità ad agire in giudizio (cfr. anche per la denuncia all'autorità di vigilanza:

Scolari, op. cit., ad art. 48 LE,

n. 1382 segg., n. 1386);

che, da questo profilo, il giudizio del Governo va esente da critiche;

che l'art. 12 LPN conferisce alle organizzazioni che si occupano della

protezione della natura e del paesaggio, della conservazione dei monumenti

storici o di scopi affini - se sono attive a livello nazionale e se perseguono

scopi meramente ideali (cfr. art. 12 cpv. 1 lett. b LPN) - la legittimazione a

ricorrere contro le decisioni delle autorità cantonali (e comunali) o federali;

che la legittimazione a ricorrere di queste organizzazioni - designate da un'ordinanza emanata dal Consiglio

federale (cfr. ODO; RS 814.076) e tra le quali figura, per quanto qui

interessa, il RI 2 in base alla LPN - è circoscritta alle decisioni ai

sensi dell'art. 5 della legge federale del 20 dicembre 1968 sulla procedura amministrativa (PA; RS 172.021), rese nello

svolgimento di un compito della Confederazione (DTF 123 II 5 consid. 2c;

RDAT I-1999 n. 23, consid. 1.6; STA 52.2011.195 del 23 luglio 2012, consid.

1.3.2 con rinvii; cfr. Peter Keller,

in: Peter Keller/Jean-Baptiste Zufferey/Karl

Ludwig Fahrländer, Kommentar NHG, Zurigo 1997, ad art. 12 pag. 255 segg.

nonché, nella stessa opera, Jean-Bap-tiste Zufferey, ad art. 2 pag. 147);

che costituiscono tra l'altro compiti federali

ai sensi dell'art. 2 LPN, il rilascio o il rifiuto di un permesso eccezionale giusta

l'art. 24 LPT - qualora sono fatti valere interessi di protezione della natura

o del paesaggio (cfr. DTF 127 II 273, consid. 4b;1A.122/2004 del 30

maggio 2005, consid. 2.2.; Zufferey,

op. cit., ad art. 2, pag. 152) - nonché la concessione di permessi di

dissodamento, anche da parte dell'autorità forestale cantonale (cfr. DTF 120 Ib

27 consid. 2c/aa; STA 52.2011.195 citata, consid. 1.3.2.2.2.;

Andreas Seitz/Willi Zimmermann,

Loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage: Jurisprudence du

Tribunal fédéral de 1997 à 2007, in URP 2008, pag. 668 segg.);

che il diritto cantonale, all'art. 8 LE in combinato disposto con l'art. 21 cpv. 2 LE, conferisce inoltre a determinate organizzazioni

- costituite da almeno 10 anni e cui compete, in base agli statuti, la

salvaguardia dei beni tutelati dalla legge - il diritto ad op-

porsi al rilascio di una licenza edilizia; tra queste figura il RI 1 (cfr. il relativo decreto esecutivo del Consiglio

di Stato del 22 febbraio 1995 che le designa; RL 7.1.2.1.2);

che, in concreto, il Governo ha ritenuto che il RI 2 e il RI 1 non fossero abilitati

ad agire in giudizio poiché non avevano presentato un'opposizione ai sensi dell'art.

12c LPN, nell'ambito di una procedura

che non avrebbe ancora visto la luce; a torto, come si vedrà qui

di seguito;

che l'art. 12c LPN - peraltro applicabile solo all'associazione nazionale

e non a quella regionale, che la può al massimo rappresentare (cfr. art. 12

cpv. 5 LPN) - disciplina la perdita della legittimazione a ricorrere; esso stabilisce

in particolare (cpv. 2), che le organizzazioni che non hanno partecipato a una

procedura di opposizione prevista dal diritto federale o cantonale non possono

più interporre ricorso; analogamente all'art. 55b LPAmb, questa

disposizione riposa sull'idea fondamentale che le organizzazioni debbano

manifestarsi il più presto possibile: per economia processuale e prevedibilità,

devono sollevare le proprie critiche sin dalle prime fasi procedurali (cfr. Nicolas Wisard, in: Pierre Moor/Anne-Christine

Favre/Alexandre Flückiger, Loi sur la protection de l'environnement, Bena 2012,

ad art. 55b LPAmb, n. 1);

che l'art. 12c cpv. 2 LPN presuppone la necessità di intervenire nell'ambito

della procedura di opposizione, qualora ve ne sia una (Wisard, op. cit., ad art. 55b LPAmb, n. 11); non

impedisce per contro al RI 2 di intervenire a tutela di interessi della

protezione della natura e del paesaggio, già in una fase preliminare, segnatamente

allorché chiede all'autorità di accertare che un determinato impianto realizzato nel bosco, all'interno di un paesaggio d'importanza

nazionale censito dall'IFP, sarebbe sprovvisto di un'autorizzazione

eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT (oltre che di un permesso di dissodamento);

che una simile decisione è strettamente correlata a quella di rilascio o di rifiuto di una simile autorizzazione,

rientrante, come detto in precedenza, nei compiti della Confederazione giusta

l'art. 2 LPN;

che a torto il Governo ha pertanto negato al RI

Considerandi

2.

la legittimazione ad agire in giudizio in base all'art. 12c LPN;

analoga conclusione, fondata sul diritto cantonale, vale per la legittimazione

del RI 1, abilitato ad agire in giudizio in base agli art. 8 e 21 LE;

che, da questo profilo, il giudizio di irricevibilità è lesivo del diritto e

non può essere confermato;

che, in concreto, per economia di giudizio, questo Tribunale prescinde tuttavia

da un rinvio degli atti all'istanza inferiore affinché si pronunci nuovamente

sul ricorso per ritardata giustizia inoltratogli dal RI 2 e dal RI 1;

che, in costanza di procedura, il 6 novembre 2013 il municipio ha infatti statuito sulla controversa domanda di

accertamento presentata dalle predette organizzazioni;

che tale circostanza rende di conseguenza il ricorso presentato dinnanzi al

Governo privo d'oggetto, per mancanza di un interesse pratico e attuale;

che in questi casi, l'autorità giudicante deve statuire sulle spese processuali

e ripetibili, pronunciandosi, almeno sommariamente, sull'esito verosimile dell'impugnativa,

vagliando cioè se il ritardo frapposto all'evasione della pratica è stato

costitutivo o meno di un diniego di giustizia formale rispettivamente di un

ritardo ingiustificato (cfr. Borghi/Corti,

op. cit., ad art. 45 LPamm, n. 7);

che in concreto non vi è stato un diniego di giustizia formale, atteso che il municipio si è dichiarato disposto ad

emanare una decisione formale alla domanda presentatagli dal RI 2 e dal RI

1.

(cfr. scritto 21 agosto 2013); controverso

è dunque se vi sia stato un ritardo eccessivo;

che l'esistenza di un ritardo ingiustificato

nell'evasione di una pratica amministrativa dipende dalle circostanze

concrete, dalle necessità istruttorie e dalla complessità delle situazioni di

fatto e di

diritto sollevate (cfr. Borghi/Corti,

op. cit., ad art. 45 LPamm, n. 2);

che in

concreto, le organizzazioni ricorrenti hanno presentato la controversa domanda

di accertamento l'11 luglio 2013; il municipio l'ha evasa con la decisione del 6

novembre 2013 di cui si è detto in narrativa, ovvero a distanza di poco meno di

quattro mesi;

che il tempo intercorso per l'evasione di questa domanda, considerato che si

tratta di un impianto in uso da oltre 10 anni, su un fondo che, come visto in fatto,

presenta un istoriato complesso e sul quale si sono susseguite diverse

procedure, non risulta affatto eccessivo;

che la circostanza che la contestata legittimità del posteggio in questione sarebbe

stata segnalata già in precedenza, non imponeva al municipio di agire

con maggiore sollecitudine; neppure gli insorgenti pretendono infatti di aver

inoltrato prima dello scorso mese di luglio, una formale domanda di

accertamento, che l'esecutivo comunale si sarebbe rifiutato o avrebbe tardato

ad evadere;

che stante quanto precede, il ricorso è evaso

nel senso che il giudizio governativo è annullato e riformato, dichiarando

priva d'oggetto, nella misura in cui era ricevibile, l'impugnativa 23 agosto

2013.

presentata dagli insorgenti;

che con l'emanazione del presente giudizio, diventa priva d'oggetto la domanda

cautelare formulata dai ricorrenti;

che dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) e le ripetibili (art.

31.

LPamm) di entrambe le sedi ricorsuali sono poste a carico degli insorgenti, soccombenti

in maniera preponderante.

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara

e pronuncia:

1. Il ricorso

è evaso ai sensi dei considerandi.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 16

ottobre 2013 del Consiglio di Stato (n. 5356) è annullata e riformata nel senso

che, nella misura in cui è ricevibile, il ricorso 23 agosto 2013 di RI 3, RI 2

è dichiarato privo d'oggetto.

2. La tassa

di giustizia di complessivi fr. 1'500.- è posta a carico di RI 2 e RI 3, in solido, che rifonderanno inoltre un identico importo sia alla CO 2, che al comune CO 1.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

a:

Per il Tribunale cantonale amministrativo

Il vicepresidente La

segretaria

Ultimo aggiornamento: 09.05.2026

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