52.2013.524

Licenza edilizia a posteriori. Cambiamento di destinazione

2 agosto 2016Italiano18 min

Source ti.ch

Fatti

A. a.

La RI 1, qui ricorrente, è proprietaria dal 2009 dell'omonimo motel, situato su

un vasto terreno (part. __________) a __________, in località __________. L'esercizio

pubblico era gestito dalla RI 2, pure qui insorgente (frattanto sciolta a seguito di fallimento, ora:).

Il motel, realizzato verso la fine degli anni '50 del secolo scorso e

accessibile da una strada comunale che costeggia la sponda sinistra del fiume __________ (via __________), è

collocato all'interno della zona agricola. L'esercizio è circondato da un ampio

piazzale e costituito da un blocco centrale dal quale si dipartono due ali, una in direzione est, ospitante 14 camere

suddivise su due piani (7+7), l'altra in direzione nord. Quest'ultima ospita 7

camere, ubicate in tre corpi parzialmente contigui, l'ultimo dei quali (con 2

camere per motulesi e 2 autorimesse) è stato autorizzato solo nel 1995

(avviso cantonale n. 7286), dopo che era stato rifiutato un permesso per

aggiungere due nuovi volumi (avviso cantonale n. 3924). Il blocco centrale è

strutturato su tre piani: al livello superiore (1P), vi è un appartamento nel quale

risiedeva il gerente del motel, mentre al piano interrato (-1), vi sono delle

cantine, dei locali tecnici e altri vani accessori al bar/ristorante. Quest'ultimo,

situato al pian terreno, è pure stato ampliato sulla scorta di una licenza

edilizia rilasciata nel 2009 (avviso cantonale n. 64636), che ha in sostanza

ammesso il raddoppio della superficie ad esso riservata (con un ingresso separato),

al posto di una terrazza esterna.

All'inizio degli anni '90 il motel disponeva al massimo di una quarantina di posteggi

esterni (e 2 autorimesse). Il progetto approvato nel 2009 dava invece atto di

54 posteggi esterni (e 4 garage).

b. Il 13 aprile 2010, sulla scorta

dell'avviso (n. 68130) dei Servizi generali del Dipartimento del territorio, il

municipio ha concesso alla RI 1 il permesso per convertire il motel in

bar/risto-rante senza alloggio, negandolo invece per la formazione di 11 nuovi

posteggi esterni (per un totale di 65), per la trasformazione delle camere in

appartamenti monolocali (senza cucina) e per la creazione di una "zona

relax" (8 locali con saune, idromassaggi, solarium, ecc.) al primo piano

del blocco centrale (al posto di un appartamento). Trasformazioni, queste

ultime, che sono state rifiutate in quanto volte a creare spazi predisposti

all'esercizio della prostituzione, contrari agli art. 37a della legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e

43 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000 (OPT;

RS 700.1) in quanto atti a generare nuove e rilevanti implicazioni

sull'ambiente e sul territorio.

c. Il 18 novembre 2010 il municipio, riallacciandosi all'avviso cantonale

favorevole (n. 72126), ha rilasciato alla RI 1 una licenza (variante) per

ripristinare la destinazione del motel (con la relativa patente d'esercizio),

riservare 4 camere al personale e realizzare un appartamento privato di 8

locali (quasi tutti con vasche o docce) al primo piano del blocco centrale. La

decisione era subordinata alla condizione di non adibire a residenza primaria

questi ultimi spazi, che non avrebbero potuto neppure costituire base di

riferimento per la residenza, dimora e/o domicilio rispettivamente il soggiorno.

Anche questo permesso, al pari del precedente, ha dato luogo a un contenzioso

riferito in particolare al contributo sostitutivo per posteggi mancanti imposto

dal municipio, sfociato in un decreto di stralcio, che non mette conto di

ricordare.

B. a.

Così sollecitata dal municipio, il 30 gennaio 2013 la RI 2 ha presentato una

domanda di costruzione a posteriori per trasformare 7 camere del pian terreno

dell'ala est in locali per l'esercizio della prostituzione e adibire la grande

sala del bar/risto-rante a contact-club, destinato all'incontro

tra prostitute e clienti. Le altre parti, specificava la relazione tecnica, rimangono

invariate, sia dal profilo edilizio, sia

dell'utilizzazione (...),

precisando comunque che le ulteriori 14 camere (7 ala nord + 7 ala est primo

piano) rimarranno riservate esclusivamente all'alloggio delle prostitute (...).

Stando al progetto, accompagnato da uno studio fonico, pure il numero di

posteggi esistenti (65 esterni + 4 interni) sarebbe rimasto invariato.

b. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si è opposto Carlo Franzi, proprietario

del grotto situato nelle vicinanze.

c. Il 16 maggio 2013 i Servizi generali del Dipartimento del territorio si sono

opposti al rilascio del permesso per la trasformazione parziale del motel,

ritenendo in particolare che il progetto non potesse essere autorizzato in base

agli art. 37a LPT e 43 cpv. 1 lett. b OPT. Fatto proprio tale avviso (n.

83350), con decisione 23 maggio 2013 il municipio ha negato alla RI 2 la

licenza edilizia per la trasformazione parziale del motel in postribolo.

C. a. Nel frattempo, così

invitato dal Procuratore generale del Ministero pubblico, il 25 febbraio 2013

l'esecutivo comunale ha imposto il divieto cautelare d'uso del motel quale

postribolo, ordinando alla RI 1, alla RI 2 e a __________ (gerente del motel)

di far cessare immediatamente l'esercizio della prostituzione. Il 16 aprile

2013 il municipio ha impartito un ultimo termine per dar seguito al predetto

ordine e porre effettivo termine all'attività del meretricio,

incaricando la polizia cantonale - in caso di mancato ossequio del termine - di

apporre i sigilli agli "spazi privati" situati al primo piano del

motel, ovvero nell'appartamento privato. Entrambi i provvedimenti - dichiarati

immediatamente esecutivi e corredati dalla comminatoria dell'art. 292 del

codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) - sono stati confermati

dapprima dal Consiglio di Stato (risoluzioni n. 2909 e 2910 del 4 giugno 2013)

e poi da questa Corte (cfr. STA 52.2013.291-292 del 9 dicembre 2013).

b. A seguito del perdurare della prostituzione nel motel, il 29 luglio 2013 il

municipio ha disposto l'apposizione dei sigilli su tutte le porte dei locali dell'esercizio pubblico. Tale

ordine - annullato l'8 ottobre 2013 dal Consiglio di Stato che ha rinviato gli

atti al municipio per nuova decisione - è stato ribadito dall'esecutivo

comunale il 4 novembre 2013 (ad eccezione delle porte dei locali

amministrativi, di servizio e del bar, per i quali è stato autorizzato

l'accesso).

D. Con giudizio 22 ottobre

2013, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dalle insorgenti

avverso il predetto diniego del permesso (consid. Bc), che ha confermato. Il

Governo, raffrontando i movimenti veicolari settimanali (806.4) generati in

precedenza dal motel (calcolati in applicazione delle raccomandazioni Parkplatzlärmstudie

del Bayerisches Landesamt für Umwelt, edizione 2003) con quelli (1517) indotti

dal postribolo (secondo la perizia fonica annessa alla domanda di costruzione),

ha ritenuto che la nuova destinazione determinasse un incremento eccessivo del traffico (+ 53%), e pertanto - così

come concluso dall'autorità dipartimentale - delle nuove implicazioni

rilevanti, inconciliabili con l'art. 43 cpv. 1 lett. b OPT. Poco conta, ha

aggiunto, che le immissioni foniche rientrino invece nei limiti massimi prescritti

dall'OIF. Inammissibile, ha concluso, sarebbe pure l'intensificazione dell'uso

della rete stradale.

E. Avverso il predetto

giudizio, la RI 1 e la RI 2 si sono aggravate dinnanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che fosse annullato insieme alla decisione municipale

e che fosse rilasciata la licenza edilizia.

Ripercorsi i fatti, le ricorrenti contestano le conclusioni tratte dal Governo,

ribadendo la conformità del progetto con l'art. 37a LPT. Il traffico

giornaliero indotto dal progetto (217 movimenti) non sarebbe affatto rilevante,

ritenuto che i clienti sarebbero al contempo avventori del bar/ristorante; le

immissioni foniche che ne derivano

rispetterebbero le prescrizioni dell'OIF. Il cambiamento di destinazione

parziale non determinerebbe alcuna estensione dell'attività, né un maggior numero

di posteggi e andirivieni di persone rispetto al bar/ristorante.

Considerato che lo stabile è situato fuori della zona edificabile, pressoché

inesistenti sarebbero pure le immissioni immateriali. Il diniego del permesso, aggiungono infine le insorgenti, lederebbe il

principio di proporzionalità, atteso che la licenza potrebbe semmai essere

subordinata all'adozione di eventuali accorgimenti (ad esempio, riducendo il

numero di professioniste).

F. All'accoglimento

del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato, senza formulare

particolari osservazioni.

Ad identica conclusione è pervenuto l'Ufficio delle domande di costruzione, come

pure il comune e il vicino opponente; dei loro argomenti si dirà, per quanto

occorre, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del

Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione

attiva delle ricorrenti, personalmente e direttamente toccate dal provvedimento

impugnato. Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 della legge di procedura per

le cause amministrative del 19 aprile 1966 [LPamm; BU 1966, 181], applicabile

in virtù dell'art. 113 cpv. 2 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, integrati dagli incarti

edilizi richiamati dall'Ufficio delle domande di costruzione riferiti alla

part. (art. 18 cpv. 1 LPamm).

Considerandi

2.

2.1. Il motel __________ è

situato fuori della zona edificabile definita dal

piano regolatore entrato in vigore il 29 marzo 1995, che ha abrogato il primo piano regolatore approvato il

23.

dicembre 1974. Più precisamente, lo

stesso è inserito in zona agricola (cfr. ris. gov. n. 396 del 26 gennaio 1999).

Si tratta di una costruzione che è stata realizzata oltre una cinquantina di

anni fa, quando ancora non esisteva un piano di utilizzazione comunale e

in epoca in cui non era ancora applicabile il regime della separazione delle

zone edificabili da quelle non edificabili (introdotto dalla legislazione in

materia di protezione delle acque, entrata in vigore il 1° luglio 1972).

2.2

Il Governo ha vagliato la conformità

della trasformazione del motel in postribolo, così come illustrato in

narrativa, alla luce dell'art. 37a LPT, escludendo l'applicazione degli

art. 24, 24a e 24c LPT. Le ricorrenti non contestano questa conclusione,

che anzi ribadiscono. A giusta ragione, ritenuto che, fuori della zona

edificabile, i cambiamenti di destinazione di edifici e impianti utilizzati a

scopo commerciale, eretti prima del 1° gennaio 1980 o non più conformi alla

destinazione della zona in seguito a modifica dei piani di utilizzazione,

ricadono nel campo di applicazione dell'art. 37a LPT, in quanto lex

specialis rispetto all'art. 24c LPT (cfr. infra, consid. 3.2). D'altra parte, avendo già comportato in

passato dei lavori di trasformazione e nuove ripercussioni sul territorio e l'ambiente,

in particolare con l'ampliamento del bar/

ristorante, è escluso che possa essere concessa un'autorizzazione in base all'art.

24a LPT.

3.

3.1. Secondo l'art. 37a

LPT, il Consiglio federale stabilisce a quali condizioni sono autorizzati i

cambiamenti di destinazione degli edifici e impianti utilizzati a scopi

commerciali eretti prima del 1° gennaio 1980 o non più conformi alla destinazione

della zona in seguito a modifica dei piani di utilizzazione. Con questa disposizione il legislatore federale ha

essenzialmente inteso permettere alle imprese commerciali situate fuori della

zona edificabile di continuare la loro

attività, di modernizzarsi e di ristrutturarsi in modo tale da mantenere i

posti di lavoro, dandosene il caso cambiando l'orientamento (DTF 140 II 509

consid. 2.7; STF 1C_145/2015 del 29 maggio 2015 in RtiD I-2016 n. 41 consid.

3.

;1C_348/2008 del 27 ottobre 2008 consid. 2.2 e rinvii; Ufficio federale

dello sviluppo territoriale, Nuovo diritto della pianificazione del territorio,

Berna 2001, n. 2.4.5 all'art. 43 OPT, pag. 47).

Dando seguito al mandato conferitogli, il Consiglio federale, con l'art.

43.

cpv. 1 OPT, ha stabilito che cambiamenti di destinazione e ampliamenti di

edifici e impianti usati a scopo commerciale divenuti non conformi alla

destinazione della zona possono essere autorizzati se, cumulativamente:

a. l'edificio o

impianto è stato legalmente costruito o modificato;

b. non insorgono

nuove implicazioni rilevanti su territorio e ambiente;

c. la nuova

utilizzazione non è inammissibile secondo un altro atto legislativo federale.

La norma prevede

inoltre che la superficie utilizzata in modo non conforme alla

destinazione della zona può essere ampliata del 30 per cento, ritenuto che gli

ampliamenti all'interno del volume esistente dell'edificio sono computati

soltanto per la metà (cpv. 2). Se la

superficie utilizzata in modo non conforme alla destinazione della zona deve

essere ampliata fuori dal volume esistente dell'edificio per più di 100 m2, soggiunge l'art. 43 cpv. 3 OPT, tale ampliamento può essere autorizzato soltanto

se necessario al proseguimento dell'azienda. Ampliamenti a tappe sono ammissibili,

purché complessivamente contenuti nei suddetti limiti quantitativi (cfr. al

riguardo: STA 52.2013.434 del

15.

giugno 2015 in RtiD I-2016 n. 40, consid. 5.5.2 con rimandi;

Bernhard Waldmann/

Peter

Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 37a n. 6).

Agli interventi soggetti all'art. 37a LPT tornano infine applicabili le disposizioni comuni dell'art. 43a OPT, che

hanno tra l'altro integrato (lett. c,

e) le condizioni precedentemente imposte dall'art. 43 lett. d-f OPT (nella

versione in vigore fino al 1° novembre 2012), relative alla sufficienza dell'urbanizzazione esistente per la nuova utilizzazione e alla ponderazione degli

interessi implicati (cfr. Ufficio federale dello sviluppo territoriale,

ARE, Rapporto esplicativo alla revisione parziale dell'ordinanza sulla

pianificazione del territorio, ottobre 2012, pag. 11).

3.2

Rispetto agli art. 24c

LPT e 42 OPT, gli art. 37a LPT e 43 OPT

costituiscono una lex specialis, applicabile soltanto ad edifici ed

impianti utilizzati a scopi commerciali (aziendali), che estende la tutela

delle situazioni acquisite sancita dall'art. 24c cpv. 1 LPT al fine di

permetterne le ristrutturazioni e gli adeguamenti necessari per mantenerne la

concorrenzialità (Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 37a n. 2 e rimandi). L'ordinamento retto dagli art. 37a

LPT e 43 OPT è più favorevole perché non pone il requisito dell'identità della

costruzione modificata, è applicabile a tutte le costruzioni (commerciali)

erette legalmente prima del 1° gennaio 1980 e permette anche cambiamenti totali della destinazione (cfr. DTF 140 II 509 consid. 2.3 e 3.3; STA

52.2013.434

citata, consid. 5.4; 52.2002.344 del 9 gennaio 2012 consid. 5.1;

cfr. anche STA 52.2008.237 del 7 luglio 2008 confermata dalla citata STF

1C_348/2008).

3.3

Controversa nel caso concreto è la trasformazione del motel __________ in postribolo, destinando un'area consistente

(oltre 150 mq) del bar/ristorante a contact-club e 7 camere dell'ala est per il

consumo delle prestazioni elargite da 30 professioniste. Attività, questa,

instaurata senza permesso in epoca non precisata dopo il 2010, poi cessata a

seguito dei provvedimenti adottati dall'autorità, di cui si è detto in

narrativa (consid. C).

Il Governo, avvallando le conclusioni dell'autorità dipartimentale, ha ritenuto

che la trasformazione non potesse essere autorizzata poiché comportava delle

nuove implicazioni rilevanti su territorio ed ambiente, segnatamente dal

profilo dell'aumento di traffico, ponendosi in contrasto con l'art. 43 cpv. 1 lett.

b OPT.

Tale deduzione deve essere condivisa. Stando allo stesso studio fonico del gennaio

2013.

annesso alla domanda di costruzione - che ha monitorato il traffico

generato dall'esercizio sull'arco di una settimana (pag. 6) - risulta in

effetti che la controversa attività di prostituzione nel motel provoca più di

200.

movimenti veicolari al giorno (217), ovvero ben più del doppio di quelli che

poteva indurre il motel allorquando è venuto a trovarsi in contrasto con la

zona di situazione, al più tardi al momento dell'entrata in vigore della LPT

(1° gennaio 1980). La stima del Governo, che ha

considerato il traffico generato da un hotel con 60 letti, appare in effetti

addirittura generosa ove solo si consideri che fino all'inizio degli anni '90

il motel disponeva solo di 19 camere, e quindi al massimo di una

quarantina di posti letto. Ciò che, applicando gli stessi parametri (0.11 movimenti per letto di giorno e 0.02 di notte)

dedotti dal Governo orientandosi al citato Parkplatzlärmstudie (con riferimento

alla categoria degli hotel con meno di 100 posti), porta a stimare un traffico

giornaliero inferiore ad un’ottantina di movimenti al giorno (cfr. anche l'ultima

pubblicazione delle citate raccomandazioni, 6. edizione, 2007, pag. 84).

A maggior ragione si impone questa conclusione se si considera che l'attività verrebbe esercitata nella parte del

motel che ha già beneficiato di un cospicuo ampliamento (+ 120 mq ca.), facendo

capo a una settantina di posteggi (cfr. anche citato studio fonico), ovvero ad

un numero di stalli di gran lunga superiore rispetto a quelli a suo tempo a

disposizione del motel (cfr. incarto n. 3924, domanda di costruzione del 1994, da cui risultano 40 posteggi esterni).

Nulla possono dedurre le ricorrenti dai precedenti permessi rilasciati,

segnatamente quello per trasformare il bar-ristorante del motel. Attività, questa, che nella misura in cui era

indipendente dal motel e determinava un cospicuo aumento di traffico non avrebbe

peraltro neppure potuto essere autorizzata (cfr. incarto n. 68130, studio

fonico gennaio 2010, pag. 4, da cui è

deducibile che il traffico indotto dalla clientela di un ristorante in zona

rurale con una superficie di ca. 200 mq e una capienza di 150 persone supera i

400.

movimenti veicolari al giorno). Da questo profilo, non giova alle

insorgenti affermare che il postribolo non determinerebbe alcuna nuova

ripercussione, poiché i clienti delle prostitute sarebbero nel contempo avventori

del bar/risto-rante. È d'altra parte evidente che la nuova utilizzazione a postribolo, unitamente al bar/ristorante, oltre all’aumento

di traffico e le necessità di posteggio, trae seco un maggior consumo di acqua

ed elettricità, una maggior produzione di rifiuti e di acque luride da smaltire

rispetto a quelle che poteva generare il motel di 19 camere. Tale struttura

offriva infatti ai suoi clienti servizi di ristorazione e caffè piuttosto

modesti, tutt'al più proporzionati alla sua disponibilità di alloggio,

suddivisi tra un bar (32 mq), una sala (32 mq)

e un salone (27.50 mq; cfr. rilievi contenuti nell'incarto n. 64636) e fruendo,

nella bella stagione, della terrazza scoperta esterna (cfr. citati rilievi e

foto aerea annessa al progetto di cui all'incarto n. 7286). Anche da questo

profilo - più che per motivi riconducibili alle immissioni ideali, di rilievo piuttosto

nelle zone con contenuti residenziali - la trasformazione non può dunque essere

autorizzata, siccome contraria all'art. 43 cpv. 1 lett. b OPT.

Al di là dell'appartamento privato al primo

piano (con 8 locali quasi tutti dotati di vasche o docce) - che anche

con la nuova utilizzazione non è chiaro a quale scopo verrebbe destinato - non può infine fare a meno di suscitare qualche perplessità

la destinazione della maggior parte delle camere restanti (14), che secondo la domanda rimarrebbero riservate esclusivamente

all'alloggio delle prostitute, ovvero più che altro a scopi residenziali. Nella

misura in cui configurano anch'esse un cambiamento di destinazione del motel -

cui verrebbe per finire sottratto ogni spazio - vi sarebbe perlomeno da

chiedersi in che misura una siffatta utilizzazione abbia ancora una vocazione

commerciale, rispettivamente in che misura possa essere autorizzata

(cfr. DTF 140 II 509, secondo cui il cambiamento di destinazione di un edificio

utilizzato a scopi commerciali in applicazione dell'art. 37a LPT è di

principio circoscritto a usi commerciali, perlomeno in misura preponderante,

cfr. al riguardo consid. 2.7). Considerato che il progetto non può comunque

essere autorizzato, non mette conto di soffermarsi su tale aspetto, su cui le

precedenti istanze non si sono comunque chinate.

3.4

L'autorizzazione non potrebbe neppure essere rilasciata subordinandola all'adozione

di eventuali accorgimenti, quali la riduzione del numero di prostitute. Viste

le molteplici ripercussioni su territorio e ambiente del progetto, la sua difformità

non può infatti venir facilmente emandata (cfr. STF 1C.207/2010 del 21 aprile

2011.

in RtiD II-2011 n. 13 consid. 4.4;1C_118/2008 del 5 settembre 2008

consid. 3.3; STA 52.2012.137-142-161 del 13 novembre

2012.

consid. 2.3 e rimandi; Adelio Scolari,

Commentario, Cadenazzo 1996, II. ed., ad art. 2 LE n. 684). Non spetta inoltre

a questo Tribunale proporre delle diverse e specifiche modalità di

gestione della struttura, affinché - nel suo complesso - possa rientrare nei

limiti di un intervento conforme agli art. 37a LPT e 43 seg. OPT. In tal

senso, da respingere è pure la relativa censura sollevata dalle ricorrenti,

riferita al principio di proporzionalità.

4.

4.1. Sulla base di tutte le

considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto.

4.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 28 LPamm) - ridotta per il tempo

trascorso dall'inoltro dall'impugnativa - è posta a carico delle insorgenti,

che rifonderanno inoltre al comune e al vicino opponente, assistiti da un

legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di

fr. 1'000.- è posta, in solido, a carico della RI 1 e della RI 2, che

rifonderanno fr. 1'500.- al comune di __________ e fr. 1'500.- a a titolo di ripetibili

per questa sede.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente La

vicecancelliera