Licenza edilizia per costruire una strada d'accesso privata e dei posteggi. Beni pubblici: concessione di un diritto di passo su un terreno comunale. Accesso sufficiente

Incarto n.

52.2013.70

Lugano

7 maggio 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente,

Flavia Verzasconi, Giovan Maria Tattarletti

segretario:

Mariano

Morgani, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 8 febbraio 2013 di

RI

1

patrocinati

da:

contro

la decisione 23 gennaio 2013 del Consiglio di Stato (n.

361), che respinge l'impugnativa

presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 5 ottobre 2012 con la

quale il municipio di Breggia ha negato loro la licenza edilizia per la

realizzazione di una strada d'accesso veicolare

alla via pubblica e la formazione di sei posteggi (mapp. __________,

località Bruzella);

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 sono comproprietari

del mapp. __________ di Breggia, sezione di Bruzella. La parte edificata del fondo è situata al bordo della zona nucleo di

villaggio (NV) e confina, verso la parte interna del nucleo, con una strada

comunale (mapp. __________). La parte prativa restante, formata da un vasto pendio

inedificato che si sviluppa verso nord e verso est fino alla soprastante strada comunale C3, è attribuita alla

zona per residenze primarie (RP).

b. Con domanda di

costruzione 30 maggio 2012, RI 1 hanno chiesto al municipio il rilascio del

permesso per la ristrutturazione e l'ampliamento degli edifici sul loro fondo allo scopo di ricavarne tre

appartamenti. Il progetto prevede inoltre la formazione, sul lato nord

del complesso abitativo, in zona RP, di sei posteggi scoperti e di una strada

privata che, sviluppandosi lungo il confine ovest del fondo ed attraverso il

mapp. __________ del comune, si collega alla via pubblica interna al nucleo (mapp.

__________). Unitamente alla domanda di costruzione, gli istanti in licenza

hanno dunque chiesto al municipio, con scritto 29 maggio 2012, la concessione

di un diritto di passo veicolare sul sedime comunale.

Nel termine di pubblicazione della domanda di

costruzione, dal 14 al 28 giugno 2012, CO 1 e CO 2, proprietari di un fondo

vicino (mapp. __________), si sono opposti al rilascio del permesso, sollevando

eccezioni contro la realizzazione dell'opera viaria.

Raccolto l'avviso favorevole (n. 80213) dei Servizi

generali del Dipartimento del territorio, in data 5 ottobre 2012 il municipio

ha rilasciato la licenza edilizia limitatamente alla ristrutturazione e all'ampliamento

dello stabile. Con un secondo giudizio di medesima data, l'esecutivo comunale ha

negato l'autorizzazione per la realizzazione della strada di accesso privata e

dei posteggi, imponendo il pagamento di un

contributo sostitutivo di fr. 9'000.- per la mancata formazione di sei parcheggi.

Col medesimo atto, ha negato il diritto di passo veicolare sul mapp. __________

in favore del fondo degli istanti in licenza.

B. Con decisione 23 gennaio 2013, il

Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato da RI 1 avverso la predetta

risoluzione municipale.

Preliminarmente, il Governo ha

respinto la lamentata violazione del diritto di accesso agli atti, siccome il municipio

aveva prodotto tutta la documentazione inerente alla procedura in sede di risposta

e gli interessati avrebbero quindi potuto chiedere di poterne prendere visione

e di replicare. Nel merito, evidenziato co-me nessuna norma imponesse al municipio

di dare seguito alla richiesta di

concessione ed iscrizione di un diritto di passo veicolare a carico del mapp. __________,

l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che la decisione del municipio di negare

tale diritto e di non autorizzare la costruzione di una strada privata su suolo

pubblico non fosse arbitraria ed andasse quindi tutelata, essendo rispettosa della

volontà degli organi comunali di non inserire il fondo di proprietà del comune

nel piano del traffico come strada di servizio e della scelta pianificatoria di

realizzare la strada di servizio C3 a monte del mapp. __________. L'autorità ha

di conseguenza reputato che, in assenza di un diritto di passo che garantisse l'accesso

ai posteggi, neppure la formazione di questi ultimi potesse essere approvata.

C. Avverso

il predetto giudizio governativo, RI 1 si aggravano davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento insieme alla

decisione municipale. Postulano altresì il rilascio

della licenza edilizia per la strada e i posteggi, previa concessione del

diritto di passo sul mapp. __________.

Preliminarmente, gli insorgenti censurano

la lesione del loro diritto di accesso agli atti e la carente motivazione della

risoluzione del Consiglio di Stato. Nel merito, sostengono che non sarebbe loro

intenzione creare un nuovo accesso veicolare, ma sfruttarne uno già esistente, regolarmente

utilizzato sia dai proprietari del fondo dedotto in edificazione, sia da terzi.

In sostanza, il terreno comunale costituirebbe un'opera viaria a disposizione

del pubblico. Il diniego del diritto di passo sarebbe dunque arbitrario e violerebbe

il principio della parità di trattamento. Li costringerebbe inoltre a

realizzare una lunga e tortuosa strada di collegamento fino alla via pubblica sita

a monte della scarpata, a tutto pregiudizio del paesaggio. Tale soluzione

sarebbe sproporzionata in ragione dei costi maggiori, delle difficoltà tecniche

dovute alla pendenza del terreno e dell'impossibilità di definire un tracciato

idoneo all'eventuale futura edificazione del fondo. Quanto alla preservazione

del nucleo, quasi tutti gli interventi in discussione sarebbero situati al di

fuori di tale zona, perseguendo il chiaro intento di preservarla, e

inciderebbero in misura minima sul paesaggio circostante. Dato il loro stretto

legame funzionale con la ristrutturazione

dell'edificio abitativo, alcune delle controverse opere sarebbero peraltro

già state approvate con la licenza 5 ottobre 2012.

D. All'accoglimento del ricorso si

oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il

municipio con argomenti che, in quanto necessario, saranno illustrati in

appresso.CO 1 sono rimasti silenti.

E. Con

la replica e la duplica, i ricorrenti e il municipio ribadiscono le tesi

sostenute in precedenza, confermandosi nelle rispettive domande di

giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è da-ta dagli art. 21 cpv. 1 della legge edilizia

cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1) e 208 cpv. 1 della legge organica

comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Certa è la legittimazione attiva

degli insorgenti, già istanti in licenza e direttamente toccati dal

provvedimento municipale impugnato e dal giudizio governativo che lo conferma [art.

21 cpv. 2 LE; art. 209 LOC; art. 43 legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181)].

Il ricorso, tempestivo (art. 46

cpv. 1 LPamm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso

sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione

dei luoghi e l'oggetto della vertenza emergono con sufficiente chiarezza dalle

tavole processuali. Le prove genericamente sollecitate dai ricorrenti non

appaiono idonee ad apportare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori

fatti rilevanti per l'esito del presente giudizio.

2. Preliminarmente, data la sua

natura formale, va esaminata la censura di violazione del diritto di essere

sentiti, che i ricorrenti ravvisano, da un lato, nel fatto che tanto il

municipio quanto l'Esecutivo cantonale avrebbero negato loro l'accesso agli

atti e, dall'altro, nella carente motivazione del giudizio governativo.

2.1.

2.1.1. Giusta l'art. 20 LPamm, chi è parte in un procedimento amministrativo

ha diritto di esaminare gli atti. Tale diritto, soggiunge la norma (cpv. 2),

può essere eccezionalmente negato, con decisione motivata (cpv. 3), a

protezione di legittimi interessi pubblici o privati o di un'istruttoria in

corso. Il diritto di consultare gli atti discende direttamente dal diritto di

essere sentito tutelato dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). La sua violazione

comporta, in linea di massima, l'annullamento della decisione impugnata, indipendentemente

dalla prova di un interesse o dalle probabilità di esito favorevole. Resta

riservata la possibilità di sanare il difetto in sede d'impugnazione, qualora l'istanza

di ricorso sia dotata di pieno potere cognitivo

e l'interessato abbia potuto consultare gli atti (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Lugano 1997, n. 2

ad art. 20 LPamm).

2.1.2. Nel caso concreto, il

municipio ha disatteso il diritto di essere sentiti dei ricorrenti, negando

loro in data 16 ottobre 2012, senza valide ragioni, l'accesso all'incarto (cfr.

doc. M, allegato ricorso), mentre era ancora pendente il termine di ricorso

avverso la risoluzione municipale. Tuttavia, il Consiglio di Stato ha considerato

che qualsivoglia violazione fosse stata sanata, visto che i ricorrenti avevano

avuto la possibilità, di cui peraltro non si erano avvalsi, di consultare l'incarto

completo, giacché l'esecutivo comunale lo aveva prodotto in sede di risposta.

La deduzione del Governo non

presta il fianco a critiche. Si tratta, in effetti, di un'autorità di ricorso

dotata di pieno potere cognitivo e nulla impediva agli insorgenti di prendere conoscenza

degli atti e di esprimersi in merito con la replica. La rinuncia ad avvalersi di questa facoltà non può evidentemente

diventare un pretesto per rivendicare l'annullamento delle decisioni

delle precedenti istanze per violazione del diritto di accesso agli atti.

2.2.

2.2.1. Il diritto di essere

sentito garantito dall'art. 29 cpv. 2 Cost. comprende, tra le altre cose, anche

il dovere per le autorità amministrative e giudiziarie di motivare le loro decisioni

(art. 26 cpv. 1 LPamm; DTF 117 Ib 64 consid. 4). Per prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando l'autorità

menziona, almeno brevemente, le

ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che nell'altro,

ponendo in questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della

portata del giudizio e delle eventuali possibilità d'impugnazione dello stesso

(DTF 121 I 54 consid. 2c).

2.2.2. Nella fattispecie, l'autorità

di ricorso ha anzitutto dato conto del fatto che anche la parte del mapp. __________

a valle della scarpata gode di un accesso veicolare sufficiente, rappresentato

dalla strada pubblica sita a monte della scarpata. In ragione di ciò, ha

considerato che l'autorità comunale non fosse tenuta a garantire un ulteriore

accesso. In più, nessuna legge imporrebbe all'ente comunale di concludere un

negozio di diritto privato per l'iscrizione di una servitù. Per questi motivi, ha

ritenuto che gli interessati non avessero titolo per costruire la strada sul

terreno comunale. In difetto di un accesso sufficiente, anche i posteggi non potrebbero

quindi essere autorizzati.

Visto quanto sopra, la motivazione

addotta va considerata sufficiente. Essa contiene gli argomenti principali che

hanno spinto l'Esecutivo cantonale a tutelare il diniego del permesso edilizio.

La portata del giudizio è stata d'altra parte recepita dagli insorgenti, che hanno potuto dedurlo in questa

sede, riproponendo le loro contestazioni. Ne discende che la pretesa

carente motiva-zione del giudizio impugnato non sussiste e la relativa censura

deve essere disattesa.

3.Con il proprio

gravame, gli insorgenti censurano anzitutto il fatto che il municipio abbia

negato loro la concessione di un diritto di passo

veicolare sul terreno comunale (mapp. __________). Provvedimento,

questo, ch'essi ritengono lesivo dei principi di proporzionalità e di parità di

trattamento.

3.1. Beni pubblici in senso lato sono i beni di cui le

corporazioni e le istituzioni pubbliche si

servono per l'adempimento dei loro compiti. Determinante per l'appartenenza

ai beni pubblici in senso lato è la loro

destinazione e il potere di disposizione (sovranità) dello Stato, mentre il criterio della proprietà

non è decisivo. A seconda della loro destinazione, i beni pubblici in senso

lato si suddividono in beni patrimoniali (o fiscali), in beni

amministrativi ed in beni di uso comune. Queste due ultime categorie costituiscono

Fatti

i beni pubblici in senso stretto (Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte speciale, Bellinzona/Cadenazzo 1993, n. 505 seg.).

Sono considerati patrimoniali i beni che contribuiscono

solo indirettamente all'adempimento dei compiti pubblici, ossia per mezzo del

loro valore capitale o per mezzo del loro reddito, come ad esempio un terreno,

fintanto che non abbia ricevuto una destinazione d'interesse pubblico. Sono

invece amministrativi i beni di un ente pubblico che servono direttamente ai

suoi compiti di diritto pubblico (cfr. art. 177 cpv. 1 LOC), quali, ad esempio, gli edifici amministrativi, le scuole,

ecc. Sono infine beni d'uso comune quelli che ognuno può utilizzare liberamente,

conformemente alla loro destinazione, rispettando i diritti altrui. I beni d'uso

comune si suddividono a loro volta in due specie: quelli che servono per loro natura a quest'uso (cosiddetto demanio

naturale: laghi e fiumi) e quelli che sono destinati all'uso pubblico

per decisione (cosiddetto demanio artificiale: strade, piazze, parchi, ecc.). I

primi fanno parte per legge del demanio pubblico, senza che sia necessario un

atto supplementare particolare, mentre i secondi, di principio, entrano a farvi

parte solo con la decisione di destinazione o classamento dell'autorità competente

(cfr. Scolari, op. cit., n. 514, 524, 530, 532 e 534).

3.2. Il terreno comunale

in discussione, di mq 84, è censito come prato

(cfr. doc. H bis). A carico dello

stesso non è iscritto alcun onere di passo (pedonale e/o veicolare) pubblico.

Il fondo, contiguo alla strada comunale che serve questa parte del nucleo

(mapp. __________), non è inserito, a differenza di quest'ultima, nel piano del

traffico di Bruzella. Contrariamente a quanto pretendono i ricorrenti, in difetto di una decisione di destinazione

o di classamento dell'autorità comunale, non può dunque essere

considerato alla stregua di un'opera viaria a

disposizione del pubblico. Non a caso, gli insorgenti hanno chiesto al

municipio la concessione di un diritto di

passo veicolare, ciò che evidentemente non sarebbe stato necessario

qualora il terreno in questione fosse (stato) da

considerare come una superficie transitabile da chiunque, appartenente

al demanio artificiale. Non porta a diversa conclusione il fatto che, come riconosce

lo stesso municipio (cfr. risposta 26

febbraio 2013, pag. 2 seg.), il sedime in esame sia da tempo utilizzato

dai ricorrenti, o da terzi, per raggiungere (anche con veicoli) i fondi di loro proprietà, principalmente per esigenze di fienagione e manutenzione. La semplice

tolleranza di un tale uso da parte dell'ente pubblico proprietario, in favore

di alcuni confinanti e per uno scopo preciso

e limitato, non consente in effetti di equipararlo ad un bene destinato (per

decisione) all'uso pubblico. Per le stesse ragioni, è irrilevante la circostanza

evocata dagli insorgenti che i proprietari del mapp. __________, per accedere

all'autorimessa situata al piano terreno della loro abitazione dalla strada comunale (mapp. __________), siano di fatto

costretti a transitare nell'angolo sud-ovest del mapp. __________ (cfr.

planimetria e documentazione fotografica in atti).

In definitiva, si deve

pertanto escludere che il terreno in esame sia un bene di uso comune. Può

quindi essere un bene amministrativo oppure un bene patrimoniale. Essendo privo

Considerandi

di uno scopo pubblico diretto, non servendo cioè direttamente all'adempimento di compiti pubblici, non si tratta nemmeno

di un bene amministrativo. Costituisce, dunque, un bene patrimoniale

(cfr. art. 178 cpv. 1 LOC).

3.3

Nell'ambito

dei rapporti esterni tra Stato e privati, i beni

patrimoniali sottostanno per principio al diritto privato (STF 1C_312/2010 consid. 3.2; DTF

112.

II 35 consid. 2; Ulrich Hä-felin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungs-recht, 6. ed., Zurigo

2010, § 33 n. 2359; RDAT I-1993 n. 8 consid. 2.4). Ne

consegue che per l'acquisto, la vendita, l'uso ed il godimento di tali beni, l'ente

pubblico si avvale degli istituti all'uopo previsti dal diritto civile

(compera, vendita, permuta, locazione, affitto, servitù, ecc.; cfr. Scolari, op. cit., n. 519 e 521) e le vertenze che insorgono con le controparti private in

relazione a questi atti giuridici sono

di competenza dei tribunali civili. Ciò nondimeno, secondo le tesi dottrinali e giurisprudenziali

recenti, anche quando agisce nell'ambito del settore del diritto privato, l'ente

pubblico deve rispettare la Costituzione ed i diritti fondamentali che

ne discendono (principio della parità di trattamento, divieto d'arbitrio,

divieto di discriminazione, ecc.; cfr. DTF 127 I 84 consid. 4c; RDAT I-1994 n.

11.

consid. 3; Häfelin/Müller/

Uhlmann, op. cit., § 33 n. 295 seg.; Yvo

Hangartner, in: AJP

2011, pag. 705 segg.; August Mächler,

in: ZBl 109/2008, pag. 539 segg.; Scolari,

op. cit., n. 521). È inoltre esclusivamente il diritto pubblico che disciplina

i rapporti interni, cioè la competenza all'interno dello Stato a decidere in

merito ai beni patrimoniali - ad esempio, l'acquisto o la vendita di un

immobile - e la procedura da seguire in vista

dell'adozione della relativa decisione (Häfelin/Müller/Uhlmann,

op. cit., § 33 n. 2363; Scolari, op. cit., n. 519;

RDAT cit., ibidem). Ne deriva che le determinazioni assunte dall'ente pubblico con

riferimento a tali beni in vista della stipulazione o meno di un determinato atto

di diritto privato possono essere considerate come decisioni, suscettibili, se

del caso, di essere impugnate davanti alle autorità (di ricorso) amministrative.

3.4

In concreto, la

concessione del postulato diritto di passo sul mapp. __________, ovvero la

costituzione di una servitù a carico di tale bene patrimoniale, soggiacevano al

diritto civile. Alla stregua di un privato, di principio il comune non era tenuto

ad accogliere la richiesta formulata dai ricorrenti. Come evidenziato dal

Governo, non sussiste difatti alcuna norma che consenta ai privati cittadini di

rivendicare un tale diritto, rispettivamente che imponga all'ente pubblico di accordarlo.

Neppure gli insorgenti pretendono il contrario.

La circostanza che i ricorrenti non disponessero di

una pretesa giuridicamente protetta per ottenere quanto da loro richiesto,

nulla toglie all'esigenza che la controversa decisione (negativa) scaturisse da

una procedura rispettosa delle regole che disciplinano il processo (interno) decisionale

e dei principi generali del diritto amministrativo, ai quali, come visto, l'ente

pubblico deve attenersi nell'esercizio delle proprie funzioni, anche laddove agisce

alla stregua di un privato.

3.4.1

Giusta l'art.

42.

cpv. 2 LOC, il consiglio comunale esercita gli attributi dell'assemblea

previsti dall'art. 13 LOC, riservato il diritto di referendum e di iniziativa.

Dal canto suo, l'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC sancisce che l'assemblea, in seduta

pubblica, autorizza segnatamente

l'acquisizione, la donazione, la successione, la permuta, l'affitto, la

locazione, I'alienazione o il cambiamento di

destinazione dei beni comunali. Benché

la norma non menzioni la concessione di una servitù (diritto di passo) a carico di un bene

(patrimoniale) comunale, è lecito ritenere che anche questa tipologia di atto

Dispositivo

dispositivo rientri nel suo campo d'applicazione.

L'elenco all'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC non è infatti esaustivo, come risulta

dal termine "segnatamente" utilizzato nel testo di legge e

come confermano i materiali legislativi (cfr. Messaggio concernente la

revisione parziale della legge organica comunale del 27 agosto 1997 [n. 4671], in: RVGC anno parlamentare 1998-1999,

vol. 5, pag. 3633 segg, 3658). Qualitativamente, inoltre, la concessione di un

diritto di passo, che implica la costituzione di una servitù a carico del fondo

serviente, è parificabile ai casi di disposizione enumerati all'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che riguardano i

rapporti di proprietà (acquisizione, donazione, successione, permuta,

alienazione) o di possesso e utilizzo (affitto, locazione e cambiamento di

destinazione) dei beni comunali. Anch'essa, difatti, concerne entrambi questi

aspetti, posto che com-porta una restrizione della proprietà, rispettivamente

un (parzia-le) cambiamento di destinazione/uso del bene comunale gravato (cfr. Eros

Ratti, Il Comune, Vol. I, Losone 1987, pag. 142, esempio 5; ibidem,

op. cit., Supplemento, Losone 2003, pag. 74).

Ferme queste

premesse, di per sé, la decisione circa la concessione

del diritto di passo rientrava quindi nelle prerogative del consiglio

comunale di Breggia.

In

deroga all'art. 42 cpv. 2 LOC, l'art. 13 cpv. 2 LOC sancisce tuttavia che il regolamento comunale può prevedere che per gli oggetti

di cui alle lettere e, g, h ed l del cpv. 1 la competenza decisionale venga delegata

a favore del municipio, nel rispetto dei criteri stabiliti dall'art. 5a cpv.

1 del regolamento di applicazione della LOC del 30 giugno 1987 (RALOC; RL

2.1.1.3), il quale, per i comuni che hanno da 1'000 a 5'000 abitanti, com'è il caso di Breggia (cfr. www.comunebreggia.ch), fissa a fr. 60'000.- il limite massimo di delega. Dato che il regolamento comunale

di Breggia (di seguito: Regolamento), recependo questa facoltà, sancisce, per

quanto concerne l'art. 13 cpv. 1 lett. h LOC, che il municipio

è competente fino ad un importo di transazione o di valore del bene oggetto

dell'atto di fr. 30'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. c Regolamento),

si tratta quindi di esaminare se in concreto tale limite di delega fosse

rispettato, poiché, in caso contrario, la decisione (negativa) dell'esecutivo

comunale sarebbe da considerare nulla in quanto emanata da un organo

incompetente (art. 210 LOC).

Ora, in presenza di

un rifiuto di concedere il postulato diritto di passo e, quindi, di un importo

di transazione, per determinare il valore del bene oggetto dell'atto

conviene fare riferimento, analogamente a quanto previsto dalla giurisprudenza

in relazione all'indennità di cui all'art. 694 cpv. 1 del codice civile

svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS; RS 210; cfr. STF 5A_142/2011 del 22

settembre 2011 consid. 1.2.1; DTF 120 II 423 consid. 7a), al minor valore cagionato

al fondo serviente dal diritto di passo richiesto, che sostanzialmente coincide

con il compenso che sarebbe spettato al municipio per l'aggravio causato dalla

servitù qualora la domanda degli insorgenti fosse stata accolta. Di principio,

bisognerebbe dunque calcolare la differenza tra il valore del fondo con e senza il diritto di passo. In concreto, si

può tuttavia prescindere da un tale calcolo. Tenuto conto che il diritto di

passo richiesto a carico del mapp. __________ - il cui valore di stima

complessivo è pari a fr. 1'890.- - verrebbe esercitato su una superficie di

terreno di forma trapezoidale di ca. mq 20

(cfr. piano 026-107 progetto di strada d'accesso), situata nella parte meno

sfruttabile del fondo e parzialmente già interessata dal transito dei proprietari del mapp. __________, in

concreto non vi è in effetti motivo di dubitare che il limite

massimo di delega (fr. 30'000.-) fosse rispettato. Ne consegue che il municipio

era competente per adottare la decisione censurata, ciò che del resto neppure i

ricorrenti hanno contestato. In assenza di ulteriori obiezioni di natura

procedurale, dal profilo formale non mette dunque conto di approfondire oltre

la questione.

3.4.2. Nel merito, la

controversa decisione di diniego del diritto di passo, resiste alle critiche

sollevate.

Anzitutto, lo stessa

non appare lesiva dell'interesse pubblico, che il municipio era chiamato a

tutelare. Problematico, invero, sarebbe piuttosto (stato) il caso contrario,

posto che non è dato di vedere perché l'interesse privato dei ricorrenti a

gravare il bene co-munale in questione mediante l'iscrizione di una servitù di

passo (veicolare) a favore del loro fondo sarebbe prevalente su quello pubblico

ad attenersi alle scelte pianificatorie effettuate, che hanno condotto, da un

lato, alla realizzazione della strada di servizio C3 a monte del mapp. __________,

prevista proprio allo scopo di urbanizzare la zona RP cui questo fondo

appartiene in misura preponderante e dove verrebbero ad essere ubicate le opere

qui controverse, e, dall'altro, a conferma dell'indirizzo prescelto, alla rinuncia a sviluppare una variante di piano regolatore

implicante la creazione di una (nuova) strada di servizio attraverso il

mapp. __________ (cfr. risposta 26 febbraio 2013 del municipio, pag. 2).

Per le medesime

ragioni, va disattesa la lamentata lesione del principio di proporzionalità.

Benché comprensibili, gli argomenti addotti a sostegno del progetto (maggiori costi,

ecc.) non sono infatti suscettibili di derogare in sede di applicazione

concreta alle precise scelte pianificatorie operate a livello comunale e rimaste

incontestate (cfr. Adelio Scolari,

Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, n. 929 ad art. 21 LE). Sotto questo

profilo, occorre altresì considerare che la decisione impugnata non impedisce

del tutto la realizzazione al mapp. __________ di un accesso veicolare e di un'area

di parcheggio al servizio dell'edificio abitativo oggetto di ristrutturazione,

che resta invece possibile a partire dalla strada di servizio menzionata sopra.

Destituita di fondamento, infine, è pure la pretesa

disparità di trattamento, dato che non risulta che il diritto di passo

veicolare negato ai ricorrenti sia stato concesso a terzi. La circostanza che il

municipio tolleri che i proprietari del mapp. __________ transitino su una

modesta porzione del terreno comunale per accedere all'autorimessa sita sul loro

fondo, non porta ad altra conclusione. La situazione non è infatti paragonabile

a quella degli insorgenti, posto che l'accesso al mapp.__________ avviene prevalentemente

attraverso la contigua strada interna al nucleo (mapp. __________), non comporta

alcuna modifica della situazione esistente e non si pone in contrasto con la pianificazione.

4. 4.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett.

b della legge federale sulla pianificazione del territorio del 19 giugno 1979

(LPT; RS 700), l'autorizzazione a costruire è accordata solo se il fondo è

urbanizzato; a tal fine, esso deve, fra l'altro,

essere dotato di accesso sufficiente ai fini della prevista

utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT). La nozione di urbanizzazione, in cui

rientra il requisito dell'accesso sufficiente, attiene al diritto federale, che

dispone tuttavia unicamente i principi generali, mentre spetta al diritto

cantonale e comunale regolare i requisiti di dettaglio, segnatamente per quanto

concerne le vie di accesso (DTF 123 II 337

consid. 5b; STF 1C_155/2010 del 3 giugno 2010 consid. 2.2; André Jomini, in: Kommentar zum Bundesgesetz über die

Raumplanung, Berna 2010, n. 2, 10 e 19 ad art. 19).

La

sufficienza dell'accesso deve essere concretamente determinata, tenendo conto

delle finalità perseguite da questo requisito, della destinazione della costruzione che deve essere servita e dalla

situazione concreta dei luoghi (DTF 123 II 337 consid. 5b; RDAT 1990 n. 88 consid. 2), rispettivamente della latitudine di giudizio di cui l'autorità

decidente dispone nell'interpretazione dei concetti giuridici indeterminati. Il

requisito deve di massima essere garantito sotto il profilo giuridico e

fattuale al momento del rilascio della licenza (DTF 127 I 103 consid. 7d; STF

1P.319/2002 del 25 novembre 2002 consid. 3 con rif., in: RDAT I-2003 n. 59).

4.2. Rifiutato agli insorgenti il

diritto di passo veicolare sul terreno comunale, il municipio, stante l'assenza

di un accesso veicolare garantito in fatto e in diritto, ha inoltre negato l'autorizzazione

sia alla strada privata di collegamento con la pubblica via (mapp. __________),

sia all'area destinata a posteggio prevista a ridosso dell'edificio abitativo oggetto di ristrutturazione. Anche

questa decisione merita di essere tutelata. Nemmeno i ricorrenti pretendono che

le opere menzionate possano/debbano essere autorizzate a prescindere

dalla concessione del postulato diritto di passo.

4.3. Con la decisione impugnata,

il municipio non ha approvato neppure i collegamenti verticali e i muri di sostegno

del terrapieno destinato ad ospitare i parcheggi sul retro dell'immobile. A ragione.

Alla luce delle allegazioni contenute

nel ricorso, è opportuno pre-cisare che il diniego del permesso non concerne la

scalinata di servizio addossata alla costruzione principale sul lato nord-ovest,

che permette l'accesso ai vari appartamenti e il loro collegamento con la zona

retrostante lo stabile, trattandosi di un intervento che è parte integrante del

progetto di ristrutturazione ed ampliamento dell'immobile, autorizzato con la

licenza edilizia 5 ottobre 2012.

Ferma questa premessa, si

giustifica di confermare il rifiuto di approvare le opere di sistemazione del

terreno a monte dell'edificio, quali il terrapieno,

i muri di sostegno, i parapetti e la scalinata che garantisce l'accesso

allo spiazzo destinato a posteggio, giacché si tratta di interventi strettamente

collegati, da un punto di vista funzionale e costruttivo, alla realizzazione della

strada e dei parcheggi e che non sono invece indispensabili

per il complesso abitativo in quanto tale. Gli insorgenti non hanno peraltro

mai palesato un interesse ad erigere tali manufatti a prescindere dall'approvazione

della strada e degli stalli contemplati dagli attuali

piani di progetto. Qualora volessero realizzare un collegamento con la

soprastante strada comunale C3 oppure provvedere semplicemente alla sistemazione

del pendio nella zona retrostante l'edificio, potranno semmai presentare una (nuova

doman-da di) variante.

4.4. Stante il diniego del

permesso per la realizzazione dei sei posteggi, a ragione l'esecutivo comunale

ha disposto il prelevamento di un contributo sostitutivo, che gli interessati

non hanno peraltro contestato in quanto tale, limitandosi, con riferimento alle

fatture emesse, a chiedere la concessione dell'effetto sospensivo.

5. 5.1.

In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto e la

decisione governativa impugnata confermata.

5.2.

La tassa di giustizia è posta a carico

dei ricorrenti, secondo soccombenza (art. 28 LPamm). Non si assegnano ripetibili

al comune di Breggia, in quanto non patrocinato da un avvocato iscritto all'albo

(art. 31 LPamm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-

è posta a carico dei ricorrenti RI 1. Non si assegnano ripetibili.

3. Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario