Commesse pubbliche. Esclusione dalla procedura e delibera del servizio di spandimento sale su strade cantonali

Incarto n.

52.2014.113

Lugano

17 giugno 2014

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Raffaello

Balerna, presidente,

Flavia Verzasconi, Stefano Bernasconi

segretario:

Federico

Pestoni, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 10 aprile 2014 di

RI

1

RI

2

RI

3

RI

4

formanti

il Consorzio RI 1, ,

patrocinato

da: PA 1

contro

a.

la

decisione 26 marzo 2014 (n. 1503) del Consiglio di Stato, che ha escluso il

ricorrente dalla procedura di aggiudicazione del servizio di spandimento sale

sulle strade cantonali durante le stagioni invernali 2014 - 2025 (SISS-SC

2014-2025 lotto B1);

b.

la decisione 26 marzo 2014 (n. 1502) del Consiglio di

Stato, che in esito al concorso per il servizio di spandimento sale sulle

strade cantonali durante le stagioni invernali 2014 - 2025 ha aggiudicato la commessa (SISS-SC 2014-2025 lotto B1) al consorzio CO 1 - CO 2 - CO 3

- CO 4;

ritenuto, in

fatto

A. Il 13 settembre 2013 la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del

territorio ha indetto un pubblico concorso, retto

dal concordato intercantonale sugli

appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 (CIAP; RL 7.1.4.1.3)

ed impostato secondo la procedura libera, per

aggiudicare il servizio di spandimento sale sulle strade cantonali

durante le stagioni invernali 2014 - 2025 (FU n. __________pag.

__________).

Il bando di concorso segnalava che i 1'050 km costituenti l'intera rete delle strade cantonali erano stati suddivisi in 14 lotti, a loro

volta ripartiti in 39 settori la cui lunghezza media era di 27 km. Preannunciava inoltre i seguenti criteri e fattori di ponderazione:

1. prezzo 50%

2. referenze dell'offerente 30%

3. qualità dei veicoli proposti

20%

con l'appunto che le attrezzature

di spandimento dovevano essere acquistate dall'assuntore, mentre il sale

sarebbe stato fornito dal committente.

Le disposizioni particolari CPN 102 erano impostate in maniera

identica per tutti i lotti messi a concorso, ognuno oggetto di delibera. L'elenco

dei lotti e dei relativi settori era esposto alla pos. 161.100, mentre i

criteri di idoneità dei concorrenti, ammessi a concorrere in consorzio, e le caratteristiche

dei veicoli richiesti per ogni zona, definite in funzione delle strade da

percorrere, erano enumerate alla pos. 223.100, al punto CI 5 e in una tabella

riassuntiva nella quale erano illustrate anche le peculiarità dei sistemi di

spandimento (volume di stoccaggio della tramoggia + riserva di salamoia). Prima

di procedere alla stesura dell'offerta ogni concorrente era tenuto a verificare

l'idoneità del veicolo con il quale intendeva concorrere per rapporto alle

particolarità geografiche e geometriche del settore di riferimento, con

particolare attenzione ai limiti di peso in vigore sui tratti stradali (vedi

pos. 142.100 CPN 102).

Per verificare la

capacità dei concorrenti di eseguire la commessa,

essi erano tenuti a fornire informazioni sui propri effettivi e le

generalità del personale conducente, nonché diversi dati concernenti il veicolo

impiegato (targa, marca, classificazione ASTAG, numero di matricola,

trazione, standart EURO, potenza in kW, peso totale, anno di costruzione, data

ultimo collaudo). Queste informazioni andavano comunicate completando delle

apposite finche incluse nel fascicolo "dichiarazioni dell'offerente"

e allegando all'offerta le licenze di circolazione dei veicoli previsti per

l'esecuzione del servizio.

B. Per il

lotto B1 di Lugano/Val Colla (a sua volta suddiviso in quattro settori) sono

pervenute al committente le offerte del Consorzio RI 1 formato dalle ditte RI 1,

RI 2, RI 3 e RI 4, di fr. 2'322'616.70, e quella del consorzio CO 1 - CO 2 - CO

3 - CO 4 (in seguito: Consorzio CO 1), di fr. 2'150'726.-.

Esperite le necessarie valutazioni in applicazione delle modalità

preannunciate nelle prescrizioni di gara, il 26 marzo 2014 il Consiglio di

Stato ha risolto di escludere dalla procedura il Consorzio RI 1, reo di aver

proposto in due settori veicoli inadeguati dal

profilo del peso. Con decisione di uguale

data, la stazione appaltante ha inoltre assegnato la commessa al

Consorzio CO 1, unico concorrente rimasto in gara.

C. Mediante ricorso 10 aprile 2014 il

Consorzio RI 1 ha impugnato entrambe le decisioni davanti al Tribunale

cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento previa concessione

dell'effetto sospensivo al gravame.

Il ricorrente ha addotto in

sostanza che i suoi veicoli appartengono alla categoria 11 secondo la

classificazione ASTAG (autocarri 2 assi, peso complessivo 18 t) e quindi rispondono

appieno alle esigenze fissate dal committente nelle prescrizioni di gara. Risultando

perfettamente idonei al servizio di spandimento sale posto a concorso, il

provvedimento di esclusione disposto dalla stazione appaltante risulterebbe del

tutto infondato.

D. a. In sede di risposta il committente si è opposto all'accoglimento

dell'impugnativa, annotando che i mezzi offerti dal ricorrente rientrano

effettivamente nel gruppo 11 della classificazione ASTAG, ma il loro peso -

aggiunto a quello dell'attrezzatura carica di sale e salamoia - supera le 18 t

e quindi non adempie l'apposito criterio di idoneità fissato nelle disposizioni

concorsuali onde evitare che circolino autocarri caricati oltre le loro

capacità o riempiti solo parzialmente.

b. Il consorzio deliberatario non

ha formulato osservazioni.

c.

L'ULSA si è rimesso alle allegazioni della Divisione delle costruzioni,

evidenziando di essere estraneo alla procedura.

E. In replica il ricorrente ha

contestato le motivazioni della stazione appaltante,

rilevando che nessuna regola di gara sanciva una determinata capacità di carico

dei veicoli partendo dal peso a vuoto degli stessi. Il solo requisito

posto dal committente era legato alla classificazione ASTAG, che i mezzi

dell'insorgente rispettano pienamente.

D'altra parte, neppure il consorzio vincente rispetta i criteri di

idoneità dei veicoli illustrati in risposta dalla stazione appaltante, per cui

anche la sua offerta andrebbe scartata alla stessa stregua di quella del

ricorrente.

F. a. Con la duplica il committente

si è riconfermato nella sua posizione, ribadendo che la condizione richiesta

per i veicoli da offrire nel lotto B1 era quella di appartenere alla categoria

11, con un peso complessivo ammissibile di 18 t. Questa esigenza era chiaramente

esplicitata alla pos 223.100 delle disposizioni particolari CPN 102, che il consorzio vincente ha pienamente

rispettato proponendo veicoli che dotati di spandisale pesanti a pieno

circa 9.2 t restano nei limiti delle 18 t ammesse.

b. Il Consorzio CO 1 ha

sottolineato come la necessità di offrire veicoli con un peso complessivo

massimo di 18 t (autocarro + salatrice piena)

fosse evidente e di essersi adeguato di conseguenza, proponendo mezzi perfettamente

rispettosi di tale valore.

G. Il 16 giugno 2014 il ricorrente ha

presentato una "triplica", che viene notificata alle parti insieme al

presente giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1

CIAP e 4 cpv. 1 del decreto legislativo concernente l'adesione del

Cantone Ticino al concordato intercantonale

sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio

1996/30 novembre 2004 (DLACIAP; RL 7.1.4.1.4).

In quanto partecipanti al concorso, i membri del Consorzio RI 1 sono

senz'altro legittimati a contestare la loro estromissione dalla procedura (art. 15 cpv. 1bis lett. d CIAP e 65

cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013, LPAmm, BU

2013, 453). La qualità per impugnare l'aggiudicazione della commessa al

Consorzio CO 1 potrà invece essere riconosciuta loro soltanto in caso di annullamento

del provvedimento di esclusione (STA 52.2012.247 del 17 agosto 2012 consid.

1.1).

Con questa precisazione il

ricorso, tempestivo (art. 15 cpv. 2 CIAP), è ricevibile in ordine e può

essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad atti

istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio completo concernente il

concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle

parti con le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con cognizione

di causa.

2. 2.1. Secondo l'art. 13 lett. d CIAP, le

disposizioni cantonali di esecuzione garantiscono una procedura di verifica

dell'idoneità degli offerenti secondo criteri oggettivi e verificabili. Dal

canto suo, l'art. 10 cpv. 2 lett. j del regolamento di applicazione della

legge sulle commesse pubbliche e del concordato intercantonale sugli appalti

pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6) prevede che i documenti di gara devono contenere le prove e i criteri di

idoneità. Queste norme impongono al committente di predeterminare tanto

Fatti

i requisiti che i concorrenti devono soddisfare per entrare in considerazione

ai fini di un'aggiudicazione, quanto le prove che devono produrre per

dimostrarne l'adempimento. I criteri di idoneità devono essere stabiliti in

modo chiaro e preciso già al momento in cui viene aperto il concorso e non

soltanto al momento in cui il committente si pronuncia mediante delibera sulle

offerte pervenutegli.

I criteri di idoneità vanno chiaramente distinti dai criteri

di aggiudicazione. I primi servono soltanto ad accertare se i concorrenti sono

in grado di eseguire l'opera messa a concorso o di fornire la prestazione

richiesta. I secondi servono invece ad individuare l'offerta più vantaggiosa

fra quelle presentate. Scopo dei criteri di idoneità è unicamente quello di

permettere al committente di verificare preventivamente la bontà dei

concorrenti per rapporto all'oggetto del concorso. Accertamento, questo, che

deve precedere la scelta dell'offerta più vantaggiosa e che si conclude con

l'esclusione dei concorrenti ritenuti inidonei.

L'accertamento preliminare dell'idoneità dei concorrenti non

ha luogo soltanto nell'ambito della procedura di concorso secondo il metodo

selettivo, ma anche nella procedura di concorso monofase. Anche nei concorsi

indetti secondo questo tipo di procedura, occorre in effetti valutare

preliminarmente l'idoneità dei concorrenti sulla base di parametri oggettivi

predeterminati dal bando di concorso, in modo da escludere quelli che non

forniscono sufficienti garanzie di affidabilità in punto ad una corretta esecuzione dei lavori messi a concorso. Estromessi

i concorrenti che non soddisfano questi criteri, il committente procede poi

alla scelta dell'offerta migliore sulla base dei criteri di

aggiudicazione fissati dal bando (STA 52.2010.267 del 23 agosto 2010; per i concorsi

retti dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001; LCPubb; RL

7.1.4.1; cfr. invece STA 52.2010.132 del 7 giugno 2010 e 52.2010.123 del 7

maggio 2010).

2.2. I criteri d'idoneità si

suddividono in criteri di carattere generale e criteri di carattere

particolare. Alla prima categoria appartengono i criteri che qualsiasi

concorrente deve soddisfare indipendentemente dalla natura della commessa o dal

tipo di procedura adottato. Rientrano in

particolare in questa categoria i criteri fissati dalla legge in merito al pagamento degli oneri sociali e

delle imposte. Sono invece da annoverare fra i criteri d'idoneità di carattere

particolare le condizioni di partecipazione, che ven-

gono fissate dalla legge stessa per certi tipi di commessa o dal committente

mediante il capitolato a dipendenza di sue specifiche esigenze.

2.3.

Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara

possono conseguire l'aggiudicazione. Una diversa conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio di legalità, anche

ai principi della parità di trattamento e di trasparenza, che governano l'intero ordinamento delle commesse

pubbliche. La conformità deve essere data sia per quanto riguarda il

concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia per quanto concerne

l'offerta stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di gara. In particolare,

l'offerente che non soddisfa o non soddisfa più i criteri di idoneità richiesti

deve essere escluso dall'aggiudicazione (art. 38 cpv. 1 lett. e RLCPubb/CIAP).

2.4.

In concreto, alla pos. 223.100 le disposizioni particolari CPN 102 stabilivano

diversi criteri di idoneità, tra cui la necessità di disporre di veicoli confacenti

per lo spandimento del sale. La prescrizione (CI 5) - volta più a definire

delle specifiche tecniche ai sensi dell'art. 16 RLCPubb/CIAP che a fissare un vero e proprio criterio di

idoneità ex art. 20-22 LCPubb - è

stata formulata nel modo seguente:

Nei

diversi lotti, le strade cantonali hanno caratteristiche diverse per le

dimensioni e il peso veicolare che possono sopportare. Di seguito sono

riportate le categorie di veicoli richieste per l'idoneità nelle varie zone,

secondo la classificazione ASTAG:

Categoria

veicoli

posizione

descrizione

4

Trattori pesanti (oltre 100 CV; peso complessivo

superiore a 3.5 t)

8

Unimog (peso complessivo superiore a 10 t)

10

Autocarri 2 assi (peso complessivo 14.5 t)

11

Autocarri 2 assi (peso complessivo 18 t)

12

Autocarri 3 assi (peso complessivo 26 t)

13

Autocarri 3 assi (peso complessivo 32 t)

In

una tabella riassuntiva erano poi illustrate, settore per settore, la categoria

di veicoli richiesta, nonché le peculiarità dei sistemi di dispersione (volume

di stoccaggio della tramoggia + riserva di salamoia) e le condizioni di

spandimento. Prima di procedere alla stesura dell'offerta ogni concorrente era comunque

tenuto a verificare l'idoneità del veicolo con il quale intendeva concorrere

per rapporto alle particolarità geografiche e

geometriche del settore di riferimento, con particolare attenzione ai

limiti di peso in vigore sui tratti stradali

(vedi pos. 142.100 CPN 102 ed il rinvio al sito www.ti.ch/segnaletica contenente le

cartine con le limitazioni vigenti nei vari settori del Canton Ticino).

Per

il lotto B1 oggetto dell'odierno contendere il committente ha richiesto veicoli

della categoria ASTAG 11 (autocarri 2 assi

peso complessivo 18 t), tramoggia con volume minimo di 4 mc, salamoia

con minimo 2'000 l e condizioni di spandimento 1 (ovvero sistema di piattello che permetta di spandere vuoi sale

secco, vuoi sale umido = sale secco e salamoia).

Tra i veicoli offerti il ricorrente ha inserito

due "macchine semoventi" Saurer 6DM (TI __________ e TI __________) dotate

di vecchie apparecchiature per lo spargimento che dovranno essere sostituite

con quelle specificatamente richieste dalla stazione appaltante. Così come attualmente equipaggiati, i veicoli pesano 15'750 kg, rispettivamente 16'000 kg (dati ripresi dalle licenze di circolazione allegate

all'offerta). Alla luce di questi elementi, il committente ha deciso di escludere l'offerta ritenendo che la stessa non

rispettasse le prescrizioni concorsuali emanate in materia di limiti di peso. Il

provvedimento regge alle critiche dell'insorgente. In effetti, anche prendendo in considerazione la sola classificazione

ASTAG come pretende il Consorzio RI 1, appare evidente che una volta montata e

riempita l'attrezzatura di spandimento pesante essa sola oltre 9 t, i

veicoli in discussione, con un peso a vuoto di circa 10 t, superano ampiamente il

peso limite totale di 18 t previsto dall'ASTAG per i mezzi appartenenti alla

categoria 11. Il consorzio ricorrente è formato da professionisti del ramo, i

quali non possono misconoscere che per peso totale o complessivo occorre

intendere il peso massimo con cui un determinato veicolo può circolare (cfr. art. 7 cpv. 4 Ordinanza

concernente le esigenze tecniche per i veicoli stradali; OETV; RS 741.

41), dato iscritto alla posizione 33 della cosiddetta "carta grigia".

Sta di fatto che il giorno in cui il ricorrente ha presentato

la sua offerta non aveva le risorse tecniche necessarie per eseguire il lavoro posto a concorso, poiché stando ai documenti

prodotti due dei suoi quattro veicoli non rispettavano le prescrizioni di

peso che la committenza aveva imposto richiamandosi alle direttive ASTAG. Nel suo complesso l'offerta della

ricorrente non era pertanto conforme alle esigenze di gara ed a nulla giovano

le operazioni riparatrici eseguite posteriormente all'inoltro del gravame

(cambiamento dei dati delle licenze di circolazione, dichiarazioni della ditta __________

di Zufikon), anche perché esse non provano nulla

circa il peso a vuoto, senza equipaggiamenti suppletivi, dei due Saurer 6DM

reputati inidonei per l'esecuzione della commessa.

Contrariamente a quanto assume il

consorzio ricorrente, il committente non doveva affatto tenere in

considerazione i servizi di spargimento sale

prestati negli anni scorsi. Doveva semplicemente verificare che l'offerta

presentata nel contesto del concorso aperto per il periodo 2014-2025

rispettasse puntualmente le condizioni di gara preannunciate. La controversa

esclusione non procede nemmeno da un eccesso di formalismo, né viola il principio

della proporzionalità o disattende quello della buona fede, atteso che i difetti ravvisati dal committente concernono

la sostanza stessa dell'offerta,

riferita all'effettiva disponibilità delle risorse tecniche richieste al concorrente ai fini

dell'esecuzione della commessa posta a concorso. Spettava al Consorzio RI

1 presentare un'offerta ineccepibile accompagnata da tutta la documentazione necessaria, compresa quella

attestante inequivocabilmente il rispetto del richiesto limite di peso

complessivo (veicolo + attrezzature piene) di 18 t. D'altra parte, la

sanatoria prevista alla pos. 252.110 CPN 102 era del tutto facoltativa, per cui

non si può rimproverare al committente di non avervi fatto capo per tentare di emendare un'offerta priva di

elementi probatori che consentissero di ammettere l'idoneità tecnica esatta

dalle prescrizioni di gara.

3. 3.1. Escluso dalla gara,

l'insorgente non è legittimato a contestare la delibera della commessa al

Consorzio CO 1 (vedi consid. 1). Per ragioni deducibili dal principio della parità

di trattamento (art. 8 cpv. 1 Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101) occorre tuttavia verificare se, come

sostiene il ricorrente, la committenza avrebbe dovuto scartare anche l'offerta

dell'aggiudicatario. Le contestazioni sollevate su questo tema sono infatti

proponibili, poiché non riguardano la

decisione di aggiudicazione, ma quella di esclusione, che risulterebbe per

finire discriminatoria qualora le critiche ricorsuali dovessero rivelarsi fondate (Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone

Ticino, vol. 11 collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 63-64; STA 52.2012.387

del 7 gennaio 2013 consid. 3.1).

3.2. La ricorrente sostiene che nemmeno i veicoli del consorzio

vincente rispettano appieno le disposizioni concorsuali in materia di peso. A

torto, poiché già dalle licenze di circolazione allegate all'offerta del deliberatario era possibile desumere

che i veicoli proposti, dedotto il peso degli elementi di carrozzeria presi in

considerazione nel peso a vuoto iscritto alla posizione 30 della "carta

grigia", saranno in grado di rispettare il limite di 18 t una volta

aggiunte le apparecchiature di spandimento riempite. Le recenti pesature degli

autocarri targati TI __________ e TI __________, i soli per i quali avrebbe

potuto sussistere qualche dubbio, dimostrano infatti che tolto il ponte

ribaltabile il loro tonnellaggio ammonta a 8'620, rispettivamente 8'200 kg.

4. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va respinto nella

misura in cui risulta ricevibile.

5. L'emanazione del presente giudizio

rende superflua l'evasione dell'istanza volta a concedere effetto sospensivo

all'impugnativa.

6. La tassa di giustizia, commisurata

al lavoro occasionato dal gravame ed ai valori in discussione, è posta a carico

dei comparenti secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Nella misura in cui è ricevibile

il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La

tassa di giustizia di fr. 6'000.-, già anticipata dai membri del

consorzio ricorrente, rimane interamente a loro carico, in ragione di ¼

ciascuno, con vincolo di solidarietà.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle

condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il segretario