52.2014.131

Commesse pubbliche. aggiudicazione. Preventiva definizione completa del metodo di valutazione dei. criteri di aggiudicazione

3 luglio 2014Italiano12 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 6 febbraio 2014 il comune di __________,

tramite i propri consulenti tecnici, ha invitato dieci ditte della regione a presentare

un'offerta per l'esecuzione delle opere da falegname occorrenti nell'ambito

della realizzazione del nuovo centro sportivo e sociale intercomunale.

Il capitolato trasmesso

agli invitati indicava che il concorso era retto dalla legge sulle

commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) e che le offerte

sarebbero state valutate in base ai seguenti criteri e fattori di ponderazione:

prezzo 50%

Considerandi

2.

attendibilità prezzo 20%

3.

programma lavori e penalità 15%

4.

attendibilità programma lavori

5.

apprendisti

6.

referenze lavori analoghi

Lo stesso documento illustrava i

parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo

criterio di aggiudicazione. In particolare, specificava che il programma lavori

sarebbe stato apprezzato sulla scorta delle indicazioni fornite dai concorrenti,

integrate in un'apposita formula matematica ripresa integralmente da quella coniata

dal Centro cantonale di consulenza LCPubb (vedi pag. 9 e 13 capitolato).

Alla pos. 221.330 delle disposizioni particolari CPN 102 era

peraltro segnalato chiaramente che contro la documentazione di concorso era

dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo entro 10 giorni dalla data

di intimazione degli atti. Nessuno li ha tuttavia impugnati.

B. In tempo utile sei

ditte hanno inoltrato la propria offerta, per importi compresi tra fr. 34'175.50

e fr. 63'766.45.

Preso atto delle valutazioni esperite dai propri consulenti

tecnici, il 16 aprile 2014 il CO 2 ha risolto di escludere una concorrente e di

deliberare la commessa alla CO 1, giunta prima in graduatoria con 5.69 punti.

C. Contro la predetta decisione la RI

1.

di __________ (in seguito RI 1), terza classificata con 4.76 punti, è insorta

davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.

La ricorrente ha contestato in

sostanza la modesta nota 1 (= 0.15 punti) attribuitale in materia di programma

lavori, sulla scor-ta di una durata degli interventi che in offerta è

stata quantificata in 30 giorni. A quest'ultimo proposito RI 1 ha osservato di

aver calcolato tale termine comprendendovi tutte le fasi della commessa, a

partire dai rilievi in cantiere sino alla posa delle opere, compresi i tempi

tecnici d'attesa per l'ottenimento di alcuni materiali o elementi richiesti. Le

ditte come l'aggiudicataria che hanno previsto solo 9 giorni lavorativi non

hanno tenuto conto dei tempi d'attesa (correzioni da parte della DL, tempi di

fornitura materiale, ecc.), falsando quindi il risultato nel criterio di aggiudicazione

3.

In ogni modo - ha soggiunto l'insorgente - i concorrenti hanno computato la

durata dei lavori con criteri diversi e quindi bisogna procedere ad una

rivalutazione di questo dato onde salvaguardare il principio della parità di

trattamento tra offerenti.

D. a. In sede di risposta il

committente si è opposto all'accoglimento dell'impugnativa, annotando per

cominciare che l'insorgente non può più contestare le regole della gara avendovi

partecipato senza riserve.

Nel merito, la stazione

appaltante ha sottolineato come il programma lavori dovesse essere impostato

tenendo conto delle giornate lavorative effettivamente trascorse in cantiere, unico

elemento utile ai fini di un corretto coordinamento degli interventi tra i vari

artigiani impegnati nella realizzazione del nuovo centro sportivo e sociale

intercomunale.

b. L'aggiudicataria è rimasta silente.

c. Dal canto suo, l'ULSA si è rimesso alle allegazioni del municipio,

evidenziando di essere estraneo alla procedura.

E. Con la replica RI

1.

ha ribadito le sue contestazioni, rilevando in particolare che i concorrenti

hanno interpretato in maniera manifestamente differente il concetto di durata

dei lavori, tant'è vero che per la realizzazione di 3 porte, 2 armadi e 4 panchine

tutti gli offerenti hanno calcolato ben più dei 9 giorni esposti dalla deliberataria.

Il committente stesso ha valutato in 20 giorni il tempo necessario per

l'esecuzione della commessa, durata - questa - che non può di certo corrispondere

alla sola messa in opera delle strutture in cantiere.

F. La stazione

appaltante ha comunicato di non avere ulteriori osservazioni da formulare in

duplica.

Considerato, in

diritto

1.

La competenza del Tribunale

cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.

In quanto partecipante alla gara,

la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare l'aggiudicazione della

commessa ad un altro concorrente (art. 37 lett. d LCPubb e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; BU 2013, 453).

Il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è dunque ricevibile

in ordine e può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza

procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Il carteggio

prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dall'insorgente con

le memorie scritte bastano per statuire sull'impugnativa con sufficiente

cognizione di causa.

2.

2.1. Giusta l'art. 32 cpv. 1

LCPubb, il committente aggiudica la

commessa a favore dell'offerta più vantaggiosa determinata sulla scorta di

diversi criteri, quali il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i

costi di servizio, il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica,

la compatibilità ambientale e il valore tecnico. I criteri di aggiudicazione,

soggiunge l'articolo (cpv. 2), devono essere indicati nei documenti del bando,

in ordine di importanza. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 10

cpv. 2 lett. k del

regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del

concordato intercantonale sugli appalti

pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6) ribadisce che i documenti di gara devono contenere i

criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la relativa

ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.

L'esigenza di fissare

preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza discende soprattutto dal principio

di trasparenza, che

informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1 lett. a LCPubb). I

criteri di aggiudicazione, scelti in funzione della natura e delle caratteristiche

della commessa, devono essere indicati già in sede di pubblicazione del bando,

allo scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno del quale il

committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai fini della delibera. Attraverso la predeterminazione di tali

criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del committente di

valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica

di giustificare una determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100

segg.).

Sempre nel quadro della preventiva definizione dei

criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio indicare almeno

sommariamente anche il metodo che intende applicare per valutare concretamente

le offerte. Diversamente, lasciando al committente la più ampia libertà di

scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di aggiudicazione soltanto

dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il principio di

trasparenza, che l'obbligo di predeterminare questi parametri assieme ai

fattori di ponderazione intende invece salvaguardare (STA 52.2008.152 dell'11

luglio 2008 consid. 2.1). Il committente non deve tuttavia necessariamente prestabilire

complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire

preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri

d'aggiudicazione, che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati,

come intende valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste

dal bando e fornitegli dai concorrenti. Dovrà poi, nella motivazione del

provvedimento di delibera, fornire una giustificazione adeguata e sostenibile

della nota che ha attribuito ai singoli

concorrenti per ogni criterio d'aggiudicazione, dopo averne comparato in modo

rispettoso della parità di trattamento gli aspetti, che secondo il bando si è

impegnato a valutare (STA 52.2010.14 del 18 marzo 2010 consid. 3.1).

2.2

In concreto, il committente ha preannunciato in modo dettagliato il metodo

e/o le formule che avrebbe utilizzato per valutare ogni singolo criterio di

aggiudicazione. Per quanto attiene in particolare all'attendibilità del

prezzo, al programma lavori e all'attendibilità del

programma lavori, la stazione appaltante ha ripreso pedissequamente le

modalità di valutazione di tipo matematico proposte dal Centro di consulenza

LCPubb, omettendo tuttavia di prefissare tutti i parametri che vanno stabiliti e

preannunciati di volta in volta dal singolo committente in funzione della

commessa da attribuire. Nella formula di estimo dell'attendibilità del

prezzo non è stato anticipato il fattore di importanza del preventivo del

committente (F), né è stata definita in % la fascia della nota 6 (f1)

e la fascia della nota scalare (f2). In quella del programma

lavori non è stata indicata in % la fascia della nota 4 (f1) e

la fascia limite inferiore (f2). Parimenti, nel metodo di valutazione

dell'attendibilità del programma lavori non è stata stabilita la

percentuale relativa alla fascia della nota 6 (f1) ed alla fascia della

nota scalare (f2). Tutti questi elementi sono stati apparentemente determinati

poco prima della scadenza del concorso, senza tuttavia darne comunicazione ai

concorrenti. In sostanza, sono stati esplicitati ex post in vista della valutazione

concreta delle offerte. Il ricorso va accolto già per questo motivo, con il

conseguente annullamento del provvedimento impugnato in quanto fondato su prescrizioni

concorsuali del tutto carenti.

Occorre aggiungere che la mancata, preventiva definizione completa

del metodo di valutazione dei tre criteri di aggiudicazione in discussione costituisce

un difetto d'impostazione del capitolato che pregiudica irrimediabilmente

qualsiasi possibilità di pervenire ad un'aggiudicazione conforme al principio

della trasparenza e della parità di trattamento. La lacuna è ancor più seria se

si considera che i parametri che il committente ha omesso di indicare nelle

prescrizioni di gara messe a disposizione dei concorrenti gli permettono in

pratica - se stabiliti dopo l'apertura delle offerte - di modulare l'attribuzione

delle note in funzione dei dati concreti contenuti nelle offerte ricevute,

consentendogli per finire di giustificare a posteriori qualsiasi risultato.

Il fatto che il capitolato

non sia stato impugnato non consente di giungere a diversa conclusione. Nell'evenienza

concreta, l'omessa predeterminazione integrale del metodo di valutazione dei criteri di aggiudicazione imposta dalla legge

(art. 10 cpv. 2 lett. j e k RLCPubb/CIAP) è troppo importante e gravida di conseguenze per

non comportare l'irrimediabile annullamento della decisione impugnata, resa in esito ad una procedura concorsuale

gravemente viziata e lesiva dei principi cardine che governano

l'aggiudicazione delle commesse pubbliche (Matteo

Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel

Canton Ticino, Lugano 2008, pag. 67; STA 52.2010.157 del 10 giugno 2010).

Ma vi è di più. Come annota giustamente la ricorrente, la

stazione appaltante ha precisato che la durata dei lavori che i concorrenti

dovevano indicare in offerta (pag. 9 del capitolato) era da riferirsi alla

realizzazione delle proprie opere. Ora, è vero che il programma lavori serve

soprattutto a coordinare adeguatamente gli interventi dei vari artigiani sul

cantiere e quindi poco importano sotto questo profilo i tempi di fabbricazione

dei prodotti ch'essi s'impegnano a fornire. Nel caso di specie tuttavia la

commessa posta a concorso presuppone la fabbricazione dei mobili necessari al

nuovo centro sportivo e la stazione appaltante ha chiesto ai concorrenti di

indicare i giorni lavorativi necessari per la realizzazione (non la sola posa

in cantiere) delle opere richieste. A fronte del dato assolutamente anomalo fornito

dalla deliberataria relativamente alla durata dei lavori (9 giorni, meno della

metà dei 20 giorni stimati dal consulente della committenza e dei 22.75 giorni di

media riportati dagli altri concorrenti), la stazione appaltante avrebbe dovuto

quantomeno sollecitare alla CO 1 spiegazioni circa le ragioni che l'avevano

indotta a presentare un programma lavori così breve (art. 43 RLCPubb/CIAP).

Solo così sarebbe stata certa che tutti i concorrenti avevano impostato il

programma con gli stessi criteri e che quindi le loro offerte erano

perfettamente comparabili nel rispetto dei precetti della LCPubb che mirano a

garantire la parità di trattamento e un'aggiudicazione imparziale della

commessa (cfr. art. 1 lett. c LCPubb).

3.

Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando la delibera impugnata

dall'insorgente. Si rinuncia a rinviare gli atti al committente

per nuova decisione, poiché l'impostazione del capitolato è talmente difettosa

da non permettere un'aggiudicazione conforme alle disposizioni della LCPubb.

4.

tassa di giustizia, commisurata per

difetto al valore della commessa, è posta interamente a carico del

committente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'aggiudicataria va esente da qualsiasi aggravio non

avendo resistito al gravame.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza, la decisione 16 aprile 2014 con la quale il CO 2

ha deliberato alla CO 1 di __________ le opere da falegname occorrenti

nell'ambito della realizzazione del nuovo centro sportivo e sociale intercomunale

è annullata.

2.

La tassa di giustizia di fr.

2'000.- è posta a carico del committente. Alla ricorrente va restituita la

somma di fr. 1'500.- versata a titolo di anticipo delle presunte spese

processuali.

3.

Contro la presente decisione è dato

ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il

termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale

federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle condizioni

enunciate all'art. 83 lett. f LTF.

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario