52.2014.171

Lavoratori distaccati

3 febbraio 2015Italiano19 min

Fatti

i lavori, di non utilizzare il materiale elettrico e di ripristinare la

sicurezza sul cantiere, sulla base dei seguenti motivi:

Nonostante si lavori su un tetto

piano (0°-10°) con un'altezza di caduta superiore ai 3 metri (fino a ca. 8 m), sono assenti le misure di protezione richieste (OLCostr; art. 28-29 cpv. 2).

Misura: se tutti i lavori possono essere svolti in sicurezza dall'interno,

sono montate le protezioni laterali conformemente all'art. 16 OLCostr. Nel caso

non sia comunque possibile lavorare in sicurezza dall'interno, si dovranno

attuare delle misure di protezione supplementari (p.es. imbracature) o

alternative (p. es. navicelle o ponte da lattoniere).

Considerandi

2.

Le installazioni elettriche di

cantiere (cavi/prolunghe/bobine/prese/quadri elettrici) non rispettano lo stato

della tecnica riconosciuto e non sono in condizione idonea ad un utilizzo in

sicurezza (OLCostr; art. 21 cpv. 1). Misura: Nella fattispecie i cavi

elettrici non sono adatti ai cantieri. Il materiale elettrico non conforme è sostituito

con altro materiale in perfetto stato e conforme allo stato della tecnica.

Le nostre constatazioni e le

misure ordinate sono state discusse sul posto con i sigg. __________ (capo__________

ed __________, e telefonicamente con il sig. __________ (tecnico), i quali hanno

avuto modo di esprimere la loro opinione. Inoltre sono stati ascoltati i

lavoratori interessati. Quanto accertato durante la visita ed i colloqui conferma

le constatazioni succitate.

Vista la situazione di

pericolo di cui sopra, avete l'obbligo di non utilizzare il materiale elettrico

e di sospendere i lavori sul tetto presso il cantiere succitato, fino a quando

non verranno eliminate le carenze elencate. Questo provvedimento amministrativo equivale ad una decisione ai sensi

degli art. 62 cpv. 2 e 64 cpv. 1 dell'ordinanza sulla prevenzione degli

infortuni (OPI).

La sicurezza sul cantiere è stata in seguito ristabilita.

Il 3 dicembre 2013 la

società in parola è stata avvertita che qualora fossero state riscontrate

nuovamente delle infrazioni alle prescrizioni sulla sicurezza, la SUVA si sarebbe riservata di sporgere denuncia penale.

B. Preso

atto di tali risultanze, il 17 dicembre 2013 l'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) ha intimato alla

ditta RI 1 - e per essa alla sua "deputy finance" RI 2 - un rapporto,

prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa giusta l'art. 9 cpv. 2 della legge federale concernente le misure

collaterali per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi

previsti nei contratti normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori

distaccati; LDist; RS 823.20), per avere, nelle suddette circostanze, disatteso il suo obbligo di garantire la sicurezza

e la protezione della salute sul posto

di lavoro, come prescritto dall'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist.

Dopo avere raccolto le

osservazioni dell'interessata, il 27 gennaio 2014 l'autorità cantonale ha inflitto a RI 2 una multa di fr. 4'800.–. Il provvedimento è

stato reso sulla base degli art. 82 e 112 della legge federale sull'assicurazione

contro gli infortuni del 20 marzo 1981 (LAINF; RS 832.20), 49 cpv. 1 n. 11 dell'ordinanza sulla prevenzione degli infortuni e delle malattie

professionali del 19 dicembre 1983 (OPI; RS

832.

), 2 cpv. 1 lett. d, 9 LDist e 2 dell'ordinanza federale sui

lavoratori distaccati in Svizzera del 21 maggio 2003 (ODist; RS 823.201),

nonché 3 lett. a e b del regolamento della legge d'applicazione della LDist e

della legge federale contro il lavoro nero LLN, del 24 settembre

2008.

(RL 10.1.1.5.1).

C. Con giudizio 15 aprile 2014, il

Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata dalla RI 1 e da RI 2 contro

la predetta risoluzione dipartimentale.

In sostanza, l'Esecutivo

cantonale ha confermato la decisione dell'UIL, considerandola conforme

al principio della proporzionalità.

D. Contro la predetta pronunzia

governativa, la ditta soccombente e RI 2

insorgono ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che la multa

inflitta venga ridotta e contenuta entro un tetto massimo di fr. 2'000.–.

Le ricorrenti contestano di avere commesso tutte le infrazioni

riscontrate dall'UIL e reputano l'entità della sanzione amministrativa

eccessivamente severa e quindi lesiva del principio della proporzionalità.

E. All'accoglimento

del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato che il Dipartimento,

quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, se necessario, in seguito.

F. In sede di replica, le insorgenti

riconfermano i loro argomenti ricorsuali. Nella duplica, l'autorità

dipartimentale ribadisce le proprie posizioni, mentre il Governo non formula

osservazioni.

Considerato, in

diritto

1.

La competenza di questo Tribunale

a statuire su un ricorso contro una decisione governativa in materia di

sanzioni amministrative adottate in base all'art. 9 LDist è data dall'art. 9

cpv. 1 della legge di applicazione della LDist e della LLN, dell'11 marzo 2008

(LLDist-LLN; RL 10.1.1.5). Il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge di procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1) e presentato da persone senz'altro legittimate a ricorrere in

quanto lese direttamente nei propri

legittimi interessi dalla decisione qui impugnata (art. 65 cpv. 1 LPAmm),

è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). Non è infatti necessario

procedere all'ispezione del sito web della RI 1, in quanto tale mezzo di prova

non è suscettibile di apportare a questo Tribunale ulteriori elementi fattuali

per il giudizio che è chiamato a rendere.

2.

2.1. L'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione

delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681), si rivolge ai

cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea

e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle attività

economiche e di offrire la prestazione di

servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme che, in

linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.

Nei settori per i quali non sono stati conclusi

speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un

diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato

contraente per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.

Beneficiano di tale diritto i cittadini UE/AELS

che effettuano una prestazione di servizi in uno Stato contraente in qualità di

lavoratori indipendenti come pure i lavoratori dipendenti di qualsiasi cittadinanza,

distaccati in Svizzera per fornire una prestazione di servizi. I lavoratori

dipendenti sono considerati distaccati quando il prestatore di servizi (ditta

con sede in uno Stato contraente) li invia in un altro Stato contraente in

vista di una prestazione di servizi (mandato o contratto d'appalto) - nel

contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare a favore di uno o più

destinatari, indipendentemente che siano una

persona fisica o giuridica (cfr. art. 14

cpv. 1 ordinanza sull'introduzione

della libera circolazione delle persone del 22 maggio 2002; OLCP; RS

142.

; v. anche n. 6.3.1 "Istruzioni

concernenti l'introduzione graduale della libera circolazione delle persone,

stato al 1° maggio 2011, emanate dall'Ufficio federale della migrazione: Istruzioni

UFM).

2.2

Al fine di combattere il pericolo di un'eventuale pressione

sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato proveniente

dai Paesi dell'UE, il Dipartimento

federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di accompagnamento per l'introduzione

dell'ALC, volte a istituire una base giuridica al fine di evitare un dumping

sociale e salariale a scapito dei lavoratori in Svizzera.

In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata tra l'altro

adottata la già citata legge federale concernente le condizioni lavorative e

salariali minime per lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali,

entrata in vigore il 1° luglio 2004. La LDist obbliga i datori di lavoro esteri che distaccano lavoratori in Svizzera

nell'ambito di una prestazione di servizi transfrontaliera a rispettare le condizioni

lavorative e salariali minime prescritte nelle leggi federali, nei contratti collettivi

di lavoro di obbligatorietà generale e nei contratti normali di lavoro ai sensi

dell'articolo 360a

del Codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911

(CO; RS 220).

La LDist è stata modificata il 15 giugno 2012 (vedi n. I 2 legge

federale sull'adeguamento delle misure collaterali

alla libera circolazione delle persone del 15 giugno 2012; RU 2012 6703). Nella

sua nuova versione, essa è ora denominata "legge federale concernente le misure collaterali per i lavoratori

distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti normali di

lavoro". L'art. 2 cpv. 1 lett. d LDist sancisce che il

datore di lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati almeno le condizioni

lavorative e salariali prescritte nelle leggi federali, nelle ordinanze del

Consiglio federale, in contratti collettivi di obbligatorietà generale e

in contratti normali di lavoro ai sensi dell'articolo 360a CO nell'ambito della

sicurezza e protezione della salute sul posto di lavoro.

2.3

L'art. 3 cpv. 1 dell'ordinanza

sulla sicurezza e la protezione della salute dei lavoratori nei lavori di

costruzione del 29 giugno 2005 (Ordinanza sui lavori di costruzione, OLCostr;

RS 832.311) dispone che la pianificazione di lavori di costruzione deve

ridurre al minimo il rischio d'infortuni professionali, di malattie professionali o di danni alla salute e garantire l'applicazione

delle misure di sicurezza necessarie, in particolare durante l'utilizzazione

degli attrezzi di lavoro. Sono considerate misure proprie al cantiere le misure

di protezione utilizzabili da più imprese come - per quanto qui interessa -

ponteggi e reti di sicurezza (cpv. 3).

La protezione

laterale si compone di parapetto, corrente intermedio e

tavola fermapiedi (art. 16 cpv. 1 OLCostr).

Nei lavori di costruzione di edifici occorre installare un ponteggio

di facciata se l'altezza di caduta supera i 3 m (art. 18 OLCostr).

Quando tecnicamente non è possibile o risulta troppo pericoloso

installare una protezione laterale conformemente all'articolo 16 o un ponteggio

conformemente all'articolo 18 devono essere utilizzati ponteggi di ritenuta,

reti di sicurezza, funi di sicurezza o altre misure di protezione equivalenti

(art. 19 cpv. 1 OLCostr).

Per l'approvvigionamento dei cantieri con

energia devono essere osservate le prescrizioni legali e le regole riconosciute

della tecnica (art. 21 cpv. 1 OLCostr).

Ai bordi dei tetti, compresi quelli a due spioventi, devono essere

prese misure per evitare le cadute a partire da un'altezza di caduta di 3 m (art. 28 cpv. 1 OLCostr).

Per i tetti con un'inclinazione fino a 10° si

può rinunciare al ponte da lattoniere se è installata una protezione laterale

continua secondo l'articolo 16 e se tutti i

lavori possono essere eseguiti all'interno di questa protezione (art.

29.

cpv. 2 OLCostr).

Secondo l'art. 82 cpv. 1 LAINF, per prevenire gli infortuni

professionali e le malattie professionali, il datore di lavoro deve prendere

tutte le misure necessarie per esperienza, tecnicamente applicabili e adatte

alle circostanze.

In linea di principio, tutte le aziende che occupano

lavoratori in Svizzera sono tenute a rispettare le prescrizioni concernenti la

sicurezza sul lavoro (art. 1 cpv. 1 OPI).

L'art. 49 cpv. 1 n. 11 OPI prevede che la sorveglianza sull'applicazione delle

prescrizioni sulla prevenzione degli infortuni professionali nelle aziende dell'industria edile e altre

aziende, per i lavori che eseguono sui cantieri delle aziende edili è affidata all'Istituto nazionale svizzero d'assicurazione contro

gli infortuni (SUVA).

L'art. 62 cpv. 1 OPI dispone che se durante un'ispezione l'organo

d'esecuzione competente accerta un'infrazione alle prescrizioni concernenti la

sicurezza sul lavoro, ne avverte il datore di lavoro e gli fissa un congruo

termine per ovviarvi. L'avvertimento deve essere

confermato per iscritto al datore di lavoro. In caso d'urgenza, soggiunge il capoverso 2 della medesima norma, l'organo

d'esecuzione rinuncia all'avvertimento e prende una decisione secondo l'articolo 64. Secondo quest'ultima disposizione, se non è

dato seguito a un avvertimento l'organo d'esecuzione competente, dopo aver

consultato il datore di lavoro e i lavoratori direttamente

interessati, ordina i provvedimenti necessari mediante decisione e fissa al

datore di lavoro un congruo termine per eseguirli (art. 64 cpv. 1 OPI).

2.4

In caso di lievi

infrazioni all'art. 2 LDist, l'autorità competente può pronunciare una multa

amministrativa sino a 5'000.- franchi

(art. 9 cpv. 2 lett. a LDist).

3.

3.1. Ferme queste premesse e come

accennato in narrativa, durante un controllo effettuato il 28 novembre 2013 presso

lo stabile situato in via __________ a __________, dove era all'opera la ditta RI

1.

per svolgere delle opere di carpenteria strutturali, un ispettore della divisione

sicurezza sul lavoro della SUVA ha accertato diverse carenze nelle misure a tutela

dei lavoratori, nei seguenti termini:

Nonostante si lavori su un tetto

piano (0°-10°) con un'altezza di caduta superiore ai 3 metri (fino a ca. 8 m), sono assenti le misure di protezione richieste (OLCostr; art. 28-29 cpv.

2).

Le installazioni elettriche di

cantiere (cavi/prolunghe/bobine/prese/quadri elettrici) non rispettano lo stato

della tecnica riconosciuto e non sono in condizione idonea ad un utilizzo in sicurezza (OLCostr; art. 21 cpv.

1).

Tali infrazioni sono state

poste a fondamento della decisione, cresciuta in giudicato, con cui ancora il

medesimo giorno la SUVA ha ordinato alla RI 1 di sospendere i lavori, di non

utilizzare il materiale elettrico e di ripristinare la sicurezza sul cantiere. Da qui

la decisione dell'UIL che ha sanzionato la ricorrente con una multa di

fr. 4'800.–.

3.2

A torto le ricorrenti contestano di avere commesso tutte

le infrazioni rimproveratele dall'UIL.

In primo luogo, la natura e la portata delle infrazioni alle

norme di sicurezza rilevate sul cantiere di __________ emergono in tutta la

loro chiarezza dalla decisione 28 novembre

2013.

della SUVA, nei confronti della quale la RI 1 non ha sollevato

alcuna contestazione, accettandone così integralmente

il contenuto. Secondariamente, l'assenza di una protezione laterale per

i lavori eseguiti sul tetto in parola nonché l'utilizzo di cavi elettrici non

adatti al cantiere in parola, risultano senz'altro in contrasto con gli art. 21

cpv. 1 nonché 28 e 29 cpv. 2 OLCostr. Infine, le predette infrazioni sono già

state ammesse dall'insorgente nell'ambito delle osservazioni formulate il 7

gennaio 2014 al rapporto di contravvenzione intimatole e in buona fede non

possono ora venir negate.

Il fatto che dopo l'accertamento la società abbia

ripristinato la sicurezza sul cantiere, non permette certo di ritenere che l'infrazione

non sia stata commessa. Determinante era infatti la situazione al

momento del controllo effettuato dall'autorità competente.

3.3

Ne discende che, per quanto riguarda la materialità dell'infrazione,

la decisione impugnata non presta il fianco ad alcuna critica.

4.

Bisogna ora verificare l'entità

della sanzione pecuniaria, tenendo conto

degli elementi oggettivi e soggettivi dell'infrazione commessa.

4.1

Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist

l'autorità cantonale competente può, per infrazioni di

lieve entità previste all'articolo 2 della medesima

legge, pronunciare una sanzione amministrativa che preveda il pagamento di un

importo sino a 5'000.– franchi; è applicabile l'articolo 7 della legge federale

del 22 marzo 1974 sul diritto penale amministrativo del 22 marzo 1974 (DPA; RS

313.

Secondo l'art. 9

cpv. 3 LDist, l'autorità che

pronuncia una sanzione notifica una copia della sua decisione alla Segreteria

di Stato dell'economia e all'organo di controllo competente ai sensi dell'art.

7.

cpv. 1 lett. a. La Segreteria di Stato dell'economia tiene un elenco delle imprese e delle persone che sono

state oggetto di una sanzione passata in giudicato. L'elenco è pubblico.

L'art. 7 DPA sancisce che

se la multa applicabile non supera i fr. 5'000.– e se la determinazione delle

persone punibili secondo l'art. 6 DPA esige provvedimenti d'inchiesta sproporzionati

all'entità della pena, si può prescindere da un procedimento contro dette

persone e, in loro vece, condannare al pagamento della multa la persona

giuridica, la società in nome collettivo o in accomandita o la ditta

individuale (cpv. 1). Il capoverso 1 si applica per analogia alle comunità

di persone senza personalità giuridica (cpv. 2).

4.2

In concreto, le

manchevolezze riscontrate possono essere considerate ancora di lieve entità ed

è quindi a ragione che l'autorità dipartimentale ha ritenuto che le stesse integrassero

gli estre-mi della fattispecie contemplata dall'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist.

La sanzione, di fr. 4'800.–, corrisponde quasi al massimo

previsto dalla legge per questo genere di infrazioni. Ora, tale importo è stato

determinato dall'UIL applicando una formula elaborata dalla stessa autorità di

prime cure e ratificata dalla Sezione delle finanze e dell'economia con

risoluzione 7 giugno 2013, la quale prende in considerazione diversi parametri

(vedi osservazioni UIL al ricorso), quali, segnatamente, il grado di livello

dell'infrazione (in casu 2° livello), per poi calcolare l'importo della sanzione

tramite la seguente formula:

fr. 200.– x numero di infrazioni

riscontrate x numero di lavoratori notificati x coefficiente di rischio.

Coefficiente, questo, definito nella direttiva (n. 6508)

della Commissione federale di coordinamento per la sicurezza del lavoro (CFSL),

che per le aziende con rischi particolari, come nella presente fattispecie,

corrisponde al grado 3.

Come ha già ripetutamente avuto modo di considerare questo Tribunale

(STA 52.2014.47 del 4 luglio 2014, consid. 5.2, in materia di sanzione

pecuniaria; 52.2012.80 del 26 novembre 2012, consid. 6.2, relativo al divieto

di offrire i propri servizi in Svizzera), pur essendo comprensibile che il

tariffario in parola sia stato concepito per motivi di praticità, lo stesso costituisce comunque soltanto una sorta di direttiva interna volta ad

assicurare un'interpretazione ed un'applicazione uniforme delle prescrizioni

legali da parte dell'apparato amministrativo (Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2a ed., Cadenazzo 2002,

n. 129 con numerosi riferimenti) e non è in alcun modo vincolante per gli

amministrati o per i tribunali (DTF 128 I 167 consid. 4.3; 121 II 473 consid.

2b).

Giova infatti ricordare che dal profilo strettamente

giuridico la commisurazione dell'entità della sanzione dipende dal caso specifico,

e deve debitamente tenere conto della gravità oggettiva e soggettiva dei fatti

rimproverati, sopprimendo l'eventuale indebito vantaggio conseguito (cfr. STF

2C_59/2013 dell'11 agosto 2014, consid. 5.11,

concernente proprio un caso ticinese in ambito LDist). L'attuazione di questi

principi impone semmai un'attenta presa in considerazione di tutte le

circostanze del caso e non può essere ridotta ad un semplice calcolo

matematico. Ma anche laddove, come nella presente fattispecie, l'autorità volesse

far capo a criteri schematici predefiniti, ciò non la esime dal verificare se

il risultato così ottenuto sia rispettoso dei disposti che governano questo

specifico ambito del diritto.

4.3

Ferme queste premesse di ordine generale, nel caso di specie

la multa di fr. 4'800.– inflitta appare eccessiva se rapportata alle

circostanze che caratterizzano il caso di specie.

Dal profilo oggettivo, bisogna innanzitutto considerare le infrazioni

riguardano l'assenza di protezioni laterali su un tetto con una su-perficie piana e dei cavi elettrici non adatti

ai cantieri. Certo, questo non basta

a ridimensionare la gravità dell'infrazione e l'entità della colpa

imputabile alle insorgenti, ma non permette nemmeno di ritenere - come ha fatto

l'autorità di prime cure facendo capo ai predetti criteri schematici - che tali

violazioni riferite a 4 lavoratori distaccati

giustifichino addirittura l'adozione di una sanzione prossima al massimo

previsto dalla legge, ritenuto pure che detta inosservanza, così come accertata

dall'autorità di prime cure, è stata commessa sull'arco di un paio di giorni e

che la RI 1 risulta, quanto meno dagli atti, incensurata.

Per tutti questi motivi, si giustifica dunque

di ridurre la multa inflitta e fissarla a fr. 3'000.–. Oltre che a

essere contenuta nei limiti concessi dalla

legge, la sanzione così ridotta risulta rispettosa del principio della

proporzionalità e tiene debitamente conto della gravità oggettiva dell'infrazione

rimproverata alle insorgenti.

5.

Stante

quanto precede, il ricorso

dev'essere pertanto parzialmente accolto e la decisione dell'UIL così come quella del Consiglio di Stato che

la tutela riformate, nel senso che alla ditta RI 1 - e per essa alla sua "deputy

finance" RI 2 - è inflitta una multa di fr. 3'000.–.

6.

La tassa di giudizio (art. 47 LPAmm),

è posta a carico delle ricorrenti in solido proporzionalmente al loro grado di

soccombenza.

Lo Stato del Cantone Ticino verserà alle insorgenti,

assistite da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un importo ridotto a

titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza, la risoluzione 15 aprile 2014 (n. 1968) del

Consiglio di Stato è riformata come segue:

1.

Il ricorso è

parzialmente accolto e la decisione 27 gennaio 2014

(BIL-2014.050) dell'Ufficio

dell'ispettorato del lavoro riformata, nel senso

che:

"1.

Alla Signora RI 2 quale Deputy finance della RI 1,

Via __________,

IT-__________ è inflitta una multa di

fr. 3'000.–.

2.

prelevata una tassa di giustizia di fr. 150.–".

2.

Non si

percepiscono né tasse né spese".

2.

La tassa di

giustizia e le spese sono a carico delle ricorrenti in solido nella misura di

fr. 800.– e vanno dedotte dall'importo di fr. 1'200.– già versato a titolo di

anticipo. Alle insorgenti va quindi restituita la somma di fr. 400.–.

3.

Lo Stato del Cantone Ticino

rifonderà alle ricorrenti fr. 800.– a titolo di ripetibili ridotte per entrambe

le sedi.

4.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente Il segretario