52.2014.199

Commesse pubbliche. Bando di concorso

8 settembre 2014Italiano28 min

Source ti.ch

Fatti

i parametri che sarebbero stati utilizzati per la valutazione di ogni singolo criterio

di aggiudicazione (cifra 8.2).

Il capitolo B (pag. 25 segg.) conteneva le cartine topografiche di ogni comune in scala 1:15'000,

con l'indicazione dei punti di raccolta dei RSU e del percorso da seguire per raggiungerli.

Il luogo di consegna dei rifiuti era invece specificato alla cifra 4 delle prescrizioni

generali (Azienda

cantonale rifiuti a Giubiasco per i RSU, __________ di __________ per i rifiuti

ingombranti e la carta).

B. Con scritto del 19 maggio 2014, la

stazione appaltante ha comunicato ai concorrenti una rettifica delle condizioni

generali d'ap-palto, facendo loro sapere che i rifiuti ingombranti e la carta non avrebbero

dovuto essere consegnati alla ditta __________, ma in un luogo che sarebbe stato stabilito dal __________

in epoca imprecisata. Nel contempo, il committente ha puntualizzato che

il tempo necessario per il trasporto del materiale dal luogo di raccolta al

luogo di consegna (impianto di smaltimento) non avrebbe superato le due ore.

C. Contro il predetto bando e la relativa documentazione

di gara con relative modifiche la RI 1 (in seguito: RI 1) è insorta dinnanzi al

Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che vengano annullati e rinviati

al CO 1 per nuova elaborazione previa concessione dell'effetto

sospensivo al gravame.

L'insorgente ha osservato innanzi tutto che la limitazione

dell'og-getto della gara alla sola raccolta (e trasporto) dei rifiuti non sarebbe

ammissibile, poiché contraria ai principi generali che governano le commesse

pubbliche. Parimenti lesiva del diritto sarebbe la riunione di tre differenti

tipi di rifiuto nel medesimo concorso.

La ricorrente ha poi

censurato il fatto che nei primi documenti di gara figurava la ditta __________

di __________ quale luogo di consegna dei rifiuti ingombranti e della

carta, mentre con la successiva rettifica questa destinazione è stata

cancellata e verrà determinata dall'appaltante soltanto in seguito. Tale

situazione di incertezza circa il luogo di

consegna dei rifiuti non permetterebbe ai concorrenti di presentare un'offerta

completa e attendibile. Non è infatti possibile determinare il chilometraggio

totale del giro di raccolta, elemento imprescindibile per la presentazione dell'offerta stessa. Una decisione autonoma del

committente su questo aspetto posteriormente alla chiusura del concorso

sarebbe d'altronde arbitraria, atteso che la

ditta deliberataria dovrebbe poter scegliere dove smaltire i rifiuti

raccolti.

L'insorgente ha inoltre criticato la terminologia utilizzata

nei documenti di gara, segnatamente il riferimento a suo dire non sempre

tecnicamente appropriato a benne, cassoni, container scarrabili

e presse scarrabili.

Infine la RI 1 ha avversato alcuni criteri di aggiudicazione contenuti

nel capitolato d'appalto. In primo luogo ha contestato il criterio di

aggiudicazione di natura ambientale osservando che i veicoli di categoria EURO

VI non sono ancora disponibili e dunque nessun candidato potrebbe ottenere la

nota massima. Più in generale, ha asserito

che la classificazione EURO non ha alcun rapporto con il prezzo ed il

servizio offerti. Tale criterio, a suo parere, privilegia indebitamente chi ha

acquistato i propri veicoli di recente. Successivamente ha messo in discussione

anche il sottocriterio "distanza della sede della ditta dall'impianto

di smaltimento ACR di Giubiasco", adducendo che l'ACR non è l'unico

luogo di consegna previsto dal capitolato e non è chiaro a quale sede della

ditta si faccia riferimento per la valutazione. Infine ha contestato il

criterio concernente le referenze nella misura in cui viene assegnata la

nota in funzione delle tonnellate di RSU raccolte presso i comuni nel periodo

2010-2013, poiché ciò limita la concorrenza e impedisce alle nuove imprese di

prendere parte alla gara.

D. In

data 5 giugno 2014 il Giudice delegato del Tribunale cantonale amministrativo

ha conferito l'effetto sospensivo al ricorso in via supercautelare,

limitatamente all'apertura delle offerte.

E. a. All'accoglimento del ricorso

si è opposto il committente, il quale ha avversato con dovizia di motivazioni

le tesi dell'insorgente. In ordine, il CO 1 ha revocato in dubbio la tempestività

del gravame.

Nel merito, ha ribattuto punto per punto alle obiezioni sollevate

nell'impugnativa. In particolare, ha ritenuto infondate le critiche relative

all'oggetto della commessa ed all'assegnazione del servizio di smaltimento. In

seguito, ha respinto quelle riguardanti la mancata

comunicazione del punto di consegna dei rifiuti ingombranti e della carta, affermando che la conoscenza del

loro luogo di smaltimento - la cui scelta spetta senz'ombra di dubbio al

committente e non ai concorrenti - non pregiudica la possibilità di presentare

un'offerta completa, posto che il prezzo va calcolato per un massimo di 2/4

ore, indipendentemente dalla distanza da percorrere. Infine ha ribattuto alle

censure della ricorrente in punto ai criteri di aggiudicazione con argomenti

che per quanto necessario saranno discussi nei considerandi di diritto.

b. Dal canto suo, l'CO 2 si

è rimesso alle allegazioni presentate dal CO 1, evidenziando di non esser stato coinvolto nella fattispecie, se

non per alcune indicazioni di carattere procedurale.

F. Con la replica e la duplica

le parti si sono riconfermate nelle loro rispettive posizioni, ribadendo i

propri antitetici punti di vista con

argomentazioni di cui si dirà - per

quanto necessario - in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 15 cpv. 1 CIAP e 4 cpv. 1 del decreto

legislativo concernente l'adesione del Cantone Ticino al concordato intercantonale

sugli appalti pubblici del 25 novembre 1994/15 marzo 2001 del 6 febbraio 1996/30 novembre 2004

(DLACIAP; RL 7.1.4.1.4).

1.2. La ricorrente, ditta attiva

nel ramo della raccolta e trasporto di materiali, rifiuti in particolare (vedi

scopo sociale iscritto a RC), è senz'altro legittimata a contestare gli elementi

del bando - e i relativi atti - pubblicati

dalla stazione appaltante (art. 15

cpv. 1bis lett. a CIAP e 65

cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL

3.3.1.1).

1.3. Resta da esaminare la

tempestività del ricorso, contestata dal RI 1.

Giusta l'art. 15 cpv. 2 CIAP, le decisioni del committente

sono impugnabili nel termine di 10 giorni dalla loro notifica; sono considerate

per legge decisioni impugnabili, tra le altre, il bando di concorso e, per

estensione, la documentazione di gara (art.

15 cpv. 1bis lett. a CIAP). Il termine inizia a decorrere l'indomani

della notifica dell'atto contro il quale il destinatario intende aggravarsi

(art. 13 cpv. 1 LPAmm). Il gravame deve essere impostato entro la mezzanotte dell'ultimo giorno utile in un

ufficio postale o in una buca lettere svizzera (cfr. Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 3a ad art. 10).

In caso di contestazioni circa la tempestività del gravame, la prova della data

di notifica della documentazione di gara incombe

al committente (cfr. Matteo Cassina, Principali aspetti del diritto delle commesse pubbliche nel Cantone Ticino, vol. 11

collana gialla CFPG, Lugano 2008, pag. 61).

In concreto, il capitolato d'appalto ed il

modulo di offerta sono stati spediti

per posta semplice il 16 maggio 2014. La lettera con le rettifiche è stata

invece inviata per raccomandata il 19 maggio seguente. Per quanto riguarda i

primi, la ricorrente afferma di averli ricevuti al più presto il 19

maggio 2014, mentre la stazione appaltante ritiene che l'insorgente avesse in

mano il capitolato già il 17 maggio 2014. Il CO 1 non ha prodotto tuttavia

alcuna prova a sostegno della sua tesi, cosicché per il computo del termine di

ricorso non si può fare a meno di prendere in considerazione la data indicata

dalla ricorrente. Ne segue che il termine ha iniziato a decorrere il 20 maggio

2014 (art. 13 cpv. 1 LPAmm) ed è scaduto il 30 maggio 2014, il 29 essendo un

giorno festivo (art. 13 cpv. 3 LPAmm). Il gravame insinuato il 30 maggio 2014

risulta pertanto tempestivo (art. 15 cpv. 2

CIAP) e ricevibile in ordine.

1.4. Il ricorso può essere evaso sulla base delle

tavole processuali, senza procedere ad accertamenti istruttori. Il carteggio

concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore

documentazione esibita dalla ricorrente bastano per statuire sull'impugnativa

con sufficiente cognizione di causa. Si

prescinde, dunque, dall'assunzione delle prove notificate dalla stazione

appaltante, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori

elementi rilevanti per la decisione che è chiamato a rendere (art. 25 cpv. 1

LPAmm).

Considerandi

2.

bando di concorso è un documento mediante il quale l'ente pubblico si

rivolge ad una cerchia più o meno indeterminata di potenziali interessati per

invitarli ad inoltrare delle offerte, rispettivamente delle candidature, per l'esecuzione

di opere edili, per la fornitura di beni mobili o per la prestazione di

servizi. Esso costituisce un insieme di

regole e di condizioni che concretizzano e precisano il quadro

procedurale predisposto dalla legge ai fini dell'adozione

del provvedimento di aggiudicazione. L'avviso di concorso e i relativi atti - comprendenti nel caso di specie il capitolato

originario e le relative modifiche - costituiscono la lex specialis

del procedimento e vincolano tanto l'ente banditore, quanto i concorrenti. Essi devono rispettare la legge sulla

quale si fonda il concorso ed i principi generali del diritto amministrativo,

specie in correlazione all'ossequio delle regole della buona fede e della

parità di trattamento tra i concorrenti (DTF 125 I 203 seg.; RDAT II-1997 n.

47; II-1994 n. 5; 1982 n. 14).

Per il resto, nella definizione dell'oggetto e delle condizioni di gara l'ente

banditore dispone di un margine discrezionale relativamente ampio, che l'autorità

di ricorso può censurare unicamente nella misura in cui il suo agire integra

gli estremi di una violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso

del potere d'apprezzamento (art. 16 cpv. 1

lett. a CIAP). Ipotesi, questa, che si

verifica quando quest'ultimo è esercitato in spregio dei principi fondamentali

del diritto, quali l'uguaglianza davanti alla legge, la legalità, la

proporzionalità, la sicurezza del diritto e la buona fede (DTF 119 Ib 452; RDAT I-1995 n. 14; Marco Borghi/

Guido Corti, op. cit., n. 2d ad art. 61; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II. ed., Cadenazzo

2002, n. 413). In particolare, nell'ambito di contestazioni dirette contro il

bando e i relativi documenti di gara, il

Tribunale cantonale amministrativo non può sostituire il proprio apprezzamento

a quello dell'autorità che ha indetto il concorso, ma deve limitarsi ad

accertare che le varie clausole contemplate da questi atti non siano insostenibili, in quanto fondate su considerazioni

estranee alla materia, sprovviste di valide ragioni o altrimenti lesive dei

diritti costituzionali (cfr. STA 52.2010.444 del 3 maggio 2011 consid. 2,

52.2009.417

del 2 febbraio 2010 consid. 2).

3.

3.1. La ricorrente contesta l'oggetto

della commessa. A questo proposito, la RI 1 ritiene che il servizio di raccolta

dei rifiuti non possa essere separato dallo smaltimento degli stessi e che ogni

tipologia di rifiuto (RSU, RI e carta) andrebbe messa a concorso separatamente.

3.2

Il concorso in disamina concerne unicamente l'assegnazione del servizio

di raccolta di RSU, RI e RC. La commessa è stata chiaramente descritta e

delimitata dalla stazione appaltante senza comprendere la fase di smaltimento/riciclaggio

dei rifiuti rammassati. Alla luce della documentazione agli atti, nulla permette

di ritenere che nella definizione dell'oggetto della gara il committente sia

incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo

del potere discrezionale che deve essergli riconosciuto in quest'ambito. D'altra

parte, il contenuto della commessa e le regole della gara vanno stabiliti nel

rispetto della legge e in funzione delle oggettive esigenze del committente,

non secondo le rivendicazioni di potenziali

concorrenti volte a favorire sé

stessi tramite prescrizioni che permettano loro di avvantaggiarsi nell'intento

di conseguire la vittoria in un determinato concorso.

Le critiche mosse dall'insorgente su questo tema si avverano prive di

fondamento, atteso che nulla osta all'organizzazione di un procedimento

concorsuale per la raccolta dei rifiuti separato da quello avente per oggetto

il loro smaltimento e/o riciclaggio.

4.

4.1. La ricorrente censura inoltre

la mancata indicazione del luogo di consegna dei rifiuti ingombranti e della

carta. Tale lacuna si è configurata con la rettifica della documentazione di

gara avvenuta il 19 maggio 2014. Inizialmente, infatti, il recapito per i due

tipi di rifiuti citati doveva essere la ditta __________ di __________ (cfr.

capitolato d'appalto, punti 4.2 e 4.3). Successivamente, la stazione appaltante

ha tuttavia modificato questo punto del capitolato, stralciando la destinazione

precedentemente prevista e dichiarando che "il luogo della consegna

verrà stabilito dal CO 1".

Secondo la RI 1, tale situazione di incertezza circa il luogo di consegna dei

rifiuti non permetterebbe ai concorrenti di presentare un'offerta completa. Per

la ricorrente, quest'ultimo dovrebbe essere definito anteriormente in modo da

conoscere il punto di arrivo del giro di raccolta e, di conseguenza, i chilometri

da percorrere. Inoltre essa sostiene che l'assenza di un punto di consegna,

ancora da definire, non permette di conoscere i costi ed i ristorni che il

centro di smaltimento fattura, oltre al CO 1, al trasportatore.

L'ente banditore, dal canto suo, ritiene che l'assenza di un centro di

smaltimento definito per i rifiuti ingombranti e la carta non costituisca un

problema per la presentazione delle offerte. Nel modulo di offerta, la stazione

appaltante ha considerato un tempo di due ore per "il trasporto di ogni

intervento di raccolta fino all'im-pianto di smaltimento che verrà definito dal

CO 1". Indipendentemente dal luogo di consegna dei rifiuti, il

committente reputa quindi che tutti i

concorrenti siano in grado di elaborare una propria offerta in base al tempo massimo di percorrenza indicato.

Infatti, a suo dire, "spetta poi al singolo concorrente sapere

quanti chilometri percorre con il camion carico in due ore" (cfr. allegato

di risposta, pag. 4).

4.2

Già di primo acchito il cambiamento deciso dal CO 1 circa il luogo di

consegna di taluni rifiuti si avvera del tutto inadeguato. La modifica 19

maggio 2014 apportata ai documenti di gara ha invero creato soltanto vuoto ed

incertezza. Con la soluzione adottata i concorrenti sono costretti a presentare

delle offerte senza conoscere il punto di consegna dei rifiuti ingombranti e

della carta e, di conseguenza, il tragitto che dovranno percorrere per

arrivarci.

L'impostazione del modulo di

offerta e le informazioni attualmente fornite ai concorrenti per la sua

compilazione si pongono d'altronde in contrasto con i principi basilari che governano

la calcolazione dei costi nel campo del trasporto stradale, indipendentemente

dal genere di aliquota applicata (oraria o a cottimo). Entrambi i sistemi d'aliquota,

anche quello dei costi in funzione del tempo prescelto dall'ente banditore

(vedi modulo di offerta nella sezione D del capitolato), presuppongono la

conoscenza della lunghezza del viaggio effettuato (o da effettuare) onde

permettere ai trasportatori di fatturare al cliente/committente la tassa sul

traffico pesante commisurata alle prestazioni (TTPCP), che per legge si calcola

in base al peso totale massimo autorizzato del veicolo ed ai chilometri

percorsi (art. 6 cpv. 1 legge federale concernete una tassa sul traffico

pesante commisurata alle prestazioni del 19 dicembre 1997; LTTP; RS 641.81).

Ora, non v'è chi non veda che in mancanza di informazioni circa il luogo di consegna

dei rifiuti i concorrenti non siano in grado di accertare i chilometri totali da

percorrere e, conseguentemente, di calcolare in modo adeguato ed attendibile il

prezzo di offerta. L'errore nel quale è incappato il committente stralciando

dal capitolato il luogo esatto di consegna dei rifiuti ingombranti e della

carta appare ancor più evidente alla luce del fatto che in offerta i

concorrenti sono tenuti ad esporre specificatamente, oltre al costo orario della

raccolta, la TTPCP per singolo intervento compreso il trasporto all'impianto di

smaltimento/riciclaggio, dato impossibile da determinare con la dovuta

precisione senza conoscere la lunghezza complessiva del tragitto da seguire. Le

cartine integrate nel capitolato permettono di calcolare la lunghezza dell'itinerario

all'interno del comprensorio di raccolta, ma

una volta terminata quest'ultima i concorrenti non hanno alcun riferimento

per stabilire i chilometri da percorrere sino al luogo di consegna dei rifiuti

ritirati. L'indicazione data dal committente sulla durata del viaggio (due ore) non permette di supplire alla lacuna,

poiché troppi fattori (traffico, incidenti, cantieri, ecc.) possono incidere

sulla distanza percorribile in un simile, insignificante lasso di tempo.

Già solo per questo motivo il bando e la documentazione di gara vanno

annullati, dato che così come impostati a tutt'oggi risultano lesivi del

diritto nella misura in cui non permettono ai concorrenti di inoltrare offerte

attendibili e oggettivamente valutabili.

5.

Dalla documentazione agli atti

emerge una certa confusione riguardo ai criteri di idoneità, rispettivamente di

aggiudicazione. Nel bando (cifra 4), sub "Criteri di aggiudicazione",

vengono in realtà elencati i criteri di idoneità.

Per contro, nel memoriale di

ricorso (pag. 9), sotto il titolo "Singoli criteri di idoneità"

vengono invero contestati soltanto criteri di aggiudicazione. In quest'ambito,

la ricorrente critica i sottocriteri di

natura ambientale rispetto delle normative EURO, distanza della

sede della ditta dall'impianto di smaltimento ACR di Giubiasco, nonché il

criterio referenze.

5.1

disposizioni cantonali di esecuzione devono prevedere la pubblicazione di adeguati criteri di aggiudicazione

che garantiscano l'aggiudicazione all'offerta economicamente più vantaggiosa

(art. 13 lett. f CIAP). Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art.

53.

cpv. 1 RLCPubb/CIAP indica quali possibili criteri di aggiudicazione il termine, la qualità, il prezzo, l'economicità, i costi di servizio,

il servizio clientela, l'adeguatezza della prestazione, l'estetica, la

compatibilità ambientale e il valore tecnico. L'art. 10 cpv. 2 lett. k RLCPubb/CIAP

prescrive invece che i documenti di gara devono contenere i

criteri e/o sottocriteri di aggiudicazione in ordine di importanza, con la

relativa ponderazione e la scala e/o il metodo di valutazione.

L'esigenza di fissare preventivamente i criteri di aggiudicazione in ordine d'importanza

discende soprattutto dal principio di trasparenza,

che informa la procedura di aggiudicazione delle commesse pubbliche (art. 1

cpv. 3 lett. c CIAP). I criteri di aggiudicazione, scelti in funzione

della natura e delle caratteristiche della commessa, devono essere indicati già

in sede di pubblicazione del bando, allo

scopo di predeterminare, secondo tale principio, il quadro all'interno

del quale il committente si impegna ad esercitare il proprio apprezzamento ai

fini della delibera. Attraverso la predeterminazione

di tali criteri viene invero limitata, se non esclusa, la libertà del

committente di valutare le offerte pervenutegli secondo parametri elaborati a posteriori nell'ottica di giustificare una

determinata scelta (DTF 125 II 86 consid. 7c pag. 100 segg.).

Sempre nel quadro della preventiva

definizione dei criteri di aggiudicazione, il committente deve di principio

indicare almeno sommariamente anche il metodo che intende applicare per

valutare concretamente le offerte. Diversamente, lasciando al committente la

più ampia libertà di scegliere il metodo di valutazione dei singoli criteri di

aggiudicazione soltanto dopo l'apertura delle offerte, può essere disatteso il

principio di trasparenza, che l'obbligo di

predeterminare questi parametri assieme ai fattori di ponderazione

intende invece salvaguardare. Il committente non deve tuttavia necessariamente

prestabilire complesse griglie di valutazione. Esso può anche limitarsi a definire

preventivamente soltanto una scala delle note, congruente per tutti i criteri d'aggiudicazione,

che indichi sommariamente, anche mediante semplici predicati, come intende

valutare le offerte sulla base delle informazioni concretamente richieste dal bando

e fornitegli dai concorrenti (STA 52.2010.287 del 21 settembre 2010).

5.2

Anche nella scelta e nella definizione dei criteri d'aggiudicazione

e dei relativi fattori di ponderazione il committente fruisce di un'ampia

latitudine di giudizio, che è tenuto ad esercitare in funzione delle particolarità della commessa oggetto della gara. I

criteri d'aggiudicazione devono comunque essere fissati sulla base di parametri

valutabili in modo oggettivo e rispettare i principi generali che governano la

materia (promozione di un'effica-ce e libera concorrenza, nonché dell'impiego

parsimonioso delle risorse finanziarie pubbliche; art. 1 cpv. 3 lett. a e d CIAP).

Nella misura in cui è espressione della latitudine di

giudizio che la legge riconosce al committente, la scelta dei criteri d'aggiudicazione

e dei metodi di valutazione da questi operata può essere sindacata da parte

dell'autorità di ricorso soltanto nei limiti della violazione del diritto (art.

16.

cpv. 1 lett. a CIAP). Lesivi del diritto possono risultare dunque soltanto

quei criteri e quei metodi di valutazione che disattendono

i principi cardine dell'ordinamento delle commesse pubbliche, che si fondano su

considerazioni estranee alla materia, che operano distinzioni

ingiustificate e discriminatorie o che non permettono in definitiva di esprimere

un giudizio oggettivo e ponderato sulla bontà dell'offerta. Il controllo dell'opportunità,

come precisa la legge stessa all'art. 16 cpv. 2 CIAP, è escluso (STA

52.2008.226

del 2 novembre 2009).

5.3

La RI 1 censura l'inserimento

nel criterio ambientale della certificazione EURO VI (che permette di ottenere

il punteggio massimo, nota 6) in quanto questi veicoli non sarebbero

ancora presenti sul mercato. Di conseguenza nessun concorrente potrebbe

ottenere la nota massima. Inoltre - prosegue la ricorrente - la categoria EURO

non ha alcun rapporto con il prezzo e il servizio offerti.

In via preliminare occorre

osservare che l'inserimento, tra i criteri di aggiudicazione, di un requisito

di natura ambientale è del tutto corretto e legittimo (vedi art. 53 cpv. 1

RLCPubb/CIAP).

31.

dicembre 2012 è entrata in vigore nella Comunità Europea la normativa sulle

emissioni dei veicoli pesanti EURO VI. La nuova regolamentazione, già

operativa per le omologazioni dal 1° gennaio 2013, lo sarà dal 2014 per le

immatricolazioni. L'esistenza sul mercato di veicoli con certificato EURO VI è

pertanto pacifica. Orbene, nulla indica che il criterio indicato dal

committente, volto a premiare la classe EURO VI con l'attribuzione del punteggio

più alto, sia arbitrario poiché "non esistono, sul mercato, ad oggi, veicoli

con certificato EURO VI". L'eccezione sollevata su questo punto dalla

ricorrente si rivela del tutto ingiustificata, dato che, oltretutto, se nessun

concorrente potesse annoverare nel suo parco veicoli automezzi EURO VI, non vi

sarebbe comunque disparità di trattamento. Tenuto conto che la certificazione

EURO viene attribuita soprattutto in funzione dei consumi e delle emissioni di

sostanze nocive, la soluzione adottata dal committente appare senz'altro

ragionevole. Essa consentirà di valutare con pertinenza le offerte che saranno

inoltrate, permettendo per finire di premiare con il massimo del punteggio i

costosi veicoli moderni che emettendo meno inquinanti (segnatamente ossido d'azoto

e particolato) salvaguardano maggiormente l'ambiente. Note inferiori, pari a 4

e 1, saranno attribuite per contro agli automezzi delle classi EURO V e IV,

standard minimo quest'ultimo per poter partecipare alla gara. Così facendo, i

principi della trasparenza, della parità di trattamento e della concorrenza efficace tra offerenti perseguiti dall'ordinamento

sulle commesse pubbliche (art. 1 cpv. 3 lett. a, b e c CIAP) sono

perfettamente salvaguardati. La censura della ricorrente non può dunque essere

accolta.

5.4

La ricorrente contesta pure

il sottocriterio "distanza dalla sede della ditta all'impianto di

smaltimento ACR di Giubiasco" in quanto discriminatorio nei confronti

di quelle ditte che non hanno la loro sede nelle immediate vicinanze dell'impianto

in questione. Oltretutto non tutti i rifiuti

da trasportare finiscono all'ACR, ma una parte va consegnata ad un centro di

smaltimento di cui al presente si ignora la posizione. Di conseguenza,

per la ricorrente il fatto di prendere in considerazione soltanto la distanza sede-ACR

non si giustifica.

La critica dell'insorgente è in parte fondata, nel senso che, pur essendo i RSU

in quantità decisamente maggiore rispetto al resto

dei rifiuti da trasportare, la sola distanza tra la sede di un concorrente e l'ACR

di Giubiasco non appare significativa nel contesto di un criterio di

valutazione dell'offerta di stampo ambientale. A prescindere dalle riflessioni

che saranno esposte in appresso, per articolare in modo corretto e coerente il

capitolato si sarebbe dovuto tener conto anche della distanza con il centro di

smaltimento/riciclaggio degli altri generi di rifiuto oggetto della commessa.

Ma vi è di più. Il sottocriterio

in parola è teso alla protezione dell'ambiente ed il suo fondamento trova

valido riscontro - come già detto - nell'art. 53 cpv. 1 RLCPubb/CIAP. La distanza

da percorrere è in stretta relazione con l'inquinamento che viene generato.

Tuttavia, così come impostato attualmente, detto requisito non ha

particolarmente senso. Anzitutto, il percorso da effettuare nell'esecuzione del

servizio appaltato sarà ditta - comprensorio di raccolta - centro di

smaltimento e non ditta - centro di smaltimento. Dato che il

percorso di raccolta e il susseguente tragitto fino al centro di smaltimento

sarà uguale per tutti i concorrenti, pare maggiormente pertinente, semmai, stabilire

quale criterio di aggiudicazione la distanza tra la sede dell'offerente e il comprensorio

di raccolta. In questo caso, come specificato in sede di risposta dal

committente, quale sede della ditta occorre intendere il luogo di stazionamento

dei mezzi adibiti al servizio appaltato. Va infine censurata la misurazione "in

linea d'aria" indicata nel capitolato d'appalto. Un criterio (o come

in questo caso un sottocriterio) a carattere ambientale deve fondarsi su un

dato adeguatamente correlato. Infatti, il suo

proposito deve essere quello di premiare la minore emissione di sostanze

inquinanti che, in concreto, dipende dalla distanza realmente percorsa. La

distanza "in linea d'aria" è un elemento del tutto inefficace,

che non garantisce la valutazione oggettiva del sottocriterio in discussione mirante

a gratificare il concorrente che grazie a minori spostamenti opera nel modo più

ecologico.

Seppur per ragioni in parte

diverse da quelle addotte dalla ricorrente, il sottocriterio "distanza

tra la ditta e il centro di smaltimento ACR di Giubiasco" si avvera insostenibile

così come coniato e va modificato in modo che risulti conforme al diritto.

5.5

La RI 1 attacca infine il criterio referenze, ritenendo che lo

stesso non sia oggettivo. Questo requisito, a mente dell'insor-gente,

privilegia in maniera arbitraria le aziende che già svolgevano il

servizio, penalizzando chi in precedenza non ha operato nel contesto dell'attività

appaltata.

5.5.1

Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del

concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire

la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente. La recente giurisprudenza, pur auspicando una

distinzione minima tra criteri di idoneità e criteri di attribuzione, non vieta

il computo di referenze come criterio di aggiudicazione (DTF 139 II 489 consid.

2.1

e 2.2). Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi,

eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca

preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale,

soprattutto dirigente (quadri, specialisti). La definizione di "lavori

analoghi" va ricercata innanzitutto nelle disposizioni di gara, che, come

detto poc'anzi (supra 2), costituiscono la lex specialis del

procedimento concorsuale. In assenza di spiegazioni nelle regole fissate dal committente, questo Tribunale ha stabilito

che per lavori analoghi o simili occorre intendere interventi che sia dal

profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado

di analogia con l'opera da appaltare. Caratteristiche del servizio messo a

concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare sufficienti momenti

di affinità con i lavori addotti come

referenza da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il

significato del requisito "lavori analoghi" può essere dedotto

soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa raffrontate con quelle

dei lavori eseguiti (STA 52.2009.421 del 4 gennaio 2010).

5.5.2

Alla luce del servizio appaltato, nulla permette di ritenere che nella

pretesa di apportare referenze relative al periodo 2010-2013 il committente sia

incorso in una violazione del diritto sotto il profilo di un esercizio abusivo

del potere discrezionale di cui fruisce in materia. L'esperienza richiesta,

ancorché valutata in funzione della quantità di rifiuti raccolti, si rifà

ampiamente all'oggetto caratterizzante la commessa. Non v'è dubbio quindi che le

prestazioni da presentare quale referenza non solo possono essere considerate

analoghe, ma addirittura identiche, e come tali

suscettibili di attestare sia la capacità del concorrente di fornire la

prestazione oggetto della commessa, sia la sua competenza nel campo specifico.

D'altra parte, come già esposto in relazione alle

contestazioni mosse contro l'oggetto dell'appalto, le regole della gara vanno

impostate in funzione del servizio che occorre fornire secondo le oggettive

esigenze del committente, non secondo le rivendicazioni di potenziali

concorrenti volte a favorire sé stessi tramite prescrizioni che

permettano loro di eludere - nel caso specifico delle referenze - un'eventuale

carenza di esperienze lavorative nel campo di attività della commessa in

palio. I rimproveri rivolti contro le referenze vanno pertanto respinti.

6.

Quo alla diatriba sorta in merito

alla denominazione dei contenitori da utilizzare per il disbrigo del servizio di

raccolta dei RI, si rileva che la terminologia adottata nel capitolato è effettivamente

eterogenea. Ai punti 5.2 e 6.9 si fa riferimento a benne, mentre al

punto 4.2 e nel bando (cifra 2) i medesimi raccoglitori vengono chiamati container

scarrabili. Tuttavia, tale approssimazione - sfociata in una contestazione di

mera natura dialettica - non è suscettibile di confondere gli addetti ai

lavori, che sanno perfettamente cosa mettere a disposizione, vuotare e

trasportare nel contesto del servizio raccolta RI. L'imprecisione ravvisata nel

capitolato non impedisce d'altronde ai concorrenti di presentare un'offerta

completa e attendibile. Ciò stante, l'obiezione sollevata va senz'altro

disattesa.

7.

Sulla scorta delle considerazioni

che precedono, nonostante l'infondatezza di alcune censure sollevate, il ricorso

va accolto ed il bando di concorso, con la relativa documentazione di gara, annullato.

Il committente provvederà a rinviare ai concorrenti le offerte pervenutegli

senza aprirle.

8.

L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione

della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.

9.

La tassa di giustizia è posta a

carico dell'ente banditore secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm), con l'ulteriore

obbligo di versare alla ricorrente, assistita da un legale, congrue ripetibili

(art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

il bando ed il capitolato del

concorso indetto dal CO 1 per aggiudicare il

servizio di raccolta rifiuti solidi urbani, rifiuti ingombranti e carta

relativamente al periodo 1° gennaio 2015 - 31 dicembre 2018 sono annullati;

1.2

l'ente banditore rinvierà ai

concorrenti le offerte pervenutegli senza aprirle.

2.

La tassa di giustizia di fr. 2'000.-

è posta a carico del CO 1. Alla ricorrente va

restituita la somma di fr. 2'000.- versata a titolo di anticipo delle presunte

spese processuali.

3.

L'ente banditore verserà alla RI 1

di __________ fr. 2'000.- a titolo di ripetibili.

4.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110) nei limiti ed alle

condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.

5.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario