52.2014.389

Misura provvisionale ex art. 17 cpv. 1 LBC. Sospensione cautelare ordinata dal Governo di ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione di un bene culturale protetto

16 febbraio 2016Italiano29 min

Source ti.ch

Fatti

i. Con sentenza 24 aprile 2014 (STA 52.2013.193), il Tribunale

cantonale amministrativo ha annullato la decisione

municipale 9 ottobre 2012 ed il giudizio governativo che la confermava, retrocedendo

gli atti all'esecutivo comunale affinché si pronunciasse nuovamente sulla

domanda di demolizione.

Rilevato come la villa in questione fosse

un bene culturale d'interesse locale degno di protezione ma non protetto, questa

Corte ha ritenuto che il municipio non avesse la facoltà di vietarne la demolizione,

in via provvisionale, richiamandosi all'art. 17 LBC. Soltanto il Consiglio di

Stato, ha osservato il Tribunale, può adottare misure cautelari per

salvaguardare beni culturali degni di tutela ma non (ancora) protetti. Da qui l'annullamento

del controverso provvedimento di natura cautelare e del giudizio governativo

che lo confermava, siccome lesivi del diritto, nonché della decisione con cui

il municipio aveva conseguentemente respinto la domanda di demolizione. Gli atti sono pertanto stati ritornati al

municipio, affinché si pronunciasse nuovamente su quest'ultima domanda, fatta

salva la facoltà del Consiglio di Stato di adottare direttamente un eventuale

provvedimento cautelare fondato sull'art. 17 cpv. 1 LBC e del municipio d'istituire

una zona di pianificazione ai sensi

degli art. 57 segg. Lst.

B. Ritenendo che, stante la domanda di

demolizione presentata dal proprietario, Villa __________ fosse esposta a

pericolo di distruzione, con risoluzione 8 ottobre 2014 il Consiglio di Stato ha

reputato che si giustificasse l'adozione di misure cautelari ai sensi dell'art.

17 LBC. Ha pertanto deciso, in via provvisionale,

di vietare ogni intervento suscettibile di manomettere, alterare o distruggere

l'edificio e di sospendere ogni domanda di costruzione in contrasto con

la protezione della villa, in particolare ogni domanda di demolizione. Essendo

indeterminato il periodo entro il quale la procedura d'istituzione della

protezione nel frattempo avviata dal comune di Muralto potrà crescere in

giudicato, l'Esecutivo cantonale ha inoltre stabilito, per ragioni di

chiarezza e sicurezza, che la sua decisione provvisionale esplica i suoi

effetti per la durata di cinque anni, eventualmente prorogabili.

C. Con ricorso 27 ottobre 2014, RI 1 si

aggrava dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo avverso la predetta decisione governativa, chiedendo che

sia annullata e che sia fatto ordine al municipio di rilasciargli il permesso richiesto. In via subordinata, postula che l'esecutivo

comunale sia tenuto a sospendere la domanda di demolizione fino alla data

del … e a rilasciare la licenza qualora le varianti di PR di Muralto riguardanti

gli edifici meritevoli di protezione quali beni culturali d'interesse locale

non saranno state approvate dal Consiglio di Stato entro tale data.

Rievocati i fatti salienti, il ricorrente censura il ritardo frapposto dal

municipio nell'adottare la pianificazione esatta il 14 ottobre 2008 dal Governo

(ris. gov. n. 5231) per la tutela dei beni

culturali d'interesse locale. Soltanto il 18 (recte: 17) settembre 2012, cioè

dopo la scadenza della decisione sospensiva di due anni decisa dal Tribunale

cantonale amministrativo, sarebbe stato conferito l'incarico di allestire la

variante con l'elenco definitivo dei beni culturali d'interesse locale.

Incarico, questo, che sarebbe servito da alibi per la decisione municipale 9

ottobre 2012 e che non sarebbe comunque assimilabile ad un atto di promovimento

della procedura d'istituzione della protezione. Nel frattempo, la commissione PR

e la commissione delle petizioni del consiglio comunale di Muralto hanno proposto

l'adozione della variante, stralciando tuttavia dall'elenco degli immobili

meritevoli di protezione taluni edifici, tra cui quello del ricorrente (mapp.

49), mentre il municipio ha ritirato per la seconda volta il messaggio relativo

a tale variante. La situazione sarebbe quindi bloccata sine die. Secondo

l'insorgente, una simile situazione d'inibizione totale di una proprietà

immobiliare sulla base di sole misure provvisionali adottate in serie e per

tempo indeterminato è sicuramente arbitraria e rappresenta pure una violazione

del diritto costituzionale della proprietà. Il ricorrente contesta poi che

la sospensione ex art. 65 LALPT/art. 62 Lst

possa essere prorogata in applicazione dell'art. 17 LBC: un cumulo di

sospensive di vario genere con effetto sommatorio all'infinito sarebbe illegittimo

e privo di base legale. Le misure non sarebbero dunque cumulabili, ma alternative

o sussidiarie. L'insorgente eccepisce infine che in concreto siano realizzati

i presupposti per imporre restrizioni della proprietà immobiliare. Per quanto

concerne la base legale, l'art. 17 LBC sarebbe anticostituzionale, poiché non

prevede alcuna limitazione nel tempo del blocco edilizio. Lo avrebbe riconosciuto

lo stesso Consiglio di Stato, limitando a cinque anni, eventualmente

prorogabili, l'efficacia della misura provvisionale adottata, senza tuttavia

fornire alcuna spiegazione e motivazione. Anche l'interesse pubblico farebbe

difetto, visto che le due citate commissioni del consiglio comunale hanno proposto

di escludere Villa __________ dall'elenco degli edifici da proteggere. Nella

decisione impugnata il Governo non avrebbe peraltro spiegato perché tale

edificio sarebbe meritevole di salvaguardia. Considerata la durata

complessiva (oltre dieci anni come minimo)…senza una prospettiva di cessazione,

conclude il ricorrente, il blocco edilizio impostogli sarebbe pure sproporzionato

ed addirittura vessatorio.

D. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppongono il Consiglio di Stato, rappresentato dalla Divisione dello

sviluppo territoriale e della mobilità, e l'Ufficio dei beni culturali (UBC),

con argomenti di cui si dirà, se del caso, nei seguenti considerandi.

Ad identica conclusione pervengono il municipio ed i Servizi generali del

Dipartimento del territorio, senza formulare particolari osservazioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1.

La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art.

51 cpv. 2 LBC e 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE;

RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione del ricorrente, personalmente e

direttamente toccato dalla decisione impugnata [art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv.

1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1)].

Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art.

25 cpv. 1 LPAmm). Neppure le parti sollecitano l'assunzione di particolari

prove.

Considerandi

2.

2.1. Secondo l'art. 27 cpv. 1

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979

(LPT; RS 700), se i piani d'utilizzazione mancano o devono essere modificati,

l'autorità competente può stabilire zone di pianificazione per comprensori

esattamente delimitati, al cui interno nulla è lecito intraprendere che possa

rendere più ardua la pianificazione dell'utilizzazione. Le zone di

pianificazione, prosegue il disposto (cpv. 2), possono essere stabilite per

cinque anni al massimo; il diritto cantonale può prevedere una proroga.

La norma è direttamente

applicabile e configura una base legale

sufficiente per l'istituzione di zone di pianificazione (cfr. Bern-hard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 27 n. 3 e

11; Alexander Ruch, Kommentar RPG, Zurigo 2009, ad art. 27 n. 24).

Di per sé, non necessita quindi di essere ripresa dal diritto cantonale, il quale

deve tuttavia indicare l'autorità competente e la relativa procedura da

seguire. Ai cantoni compete inoltre la facoltà di prevedere altre misure

destinate a salvaguardare la futura pianificazione (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 6 e 35 segg.).

2.2

Sancendo che le zone di

pianificazione possono essere stabilite per cinque anni al massimo, il

legislatore federale ha indicato la durata massima fino alla quale le

restrizioni provvisorie della proprietà derivanti dall'istituzione di zone di

pianificazione possono essere considerate rispettose del principio della proporzionalità. Esso ha tuttavia relativizzato la

portata di tale indicazione, prescrivendo che il diritto cantonale può

prevedere (la concessione di) una proroga. Ad ogni modo, determinante è

comunque il caso concreto, nel senso che la zona di pianificazione deve sempre

rispondere all'interesse pubblico ed al principio della proporzionalità, a prescindere

che si tratti di fissarne la durata iniziale, di abrogarla prima della scadenza

oppure di prolungarne la durata oltre quella massima (cfr. Waldmann/Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 22 seg.). In quest'ultimo

caso, restano riservate le pretese di indennità per espropriazione materiale (cfr.

Wald-mann/Hänni, op. cit., ad art. 5 n. 68).

3.

3.1. L'istituto della zona di

pianificazione è stato ripreso, a livello cantonale, all'art. 57 Lst, il quale ricalca

a sua volta il previgente art. 58 LALPT. La norma consente di istituire zone di

pianificazione per comprensori esattamente delimitati se i piani mancano o

devono essere modificati, oppure in caso di problemi riguardo all'uso del

territorio o conflitti con principi pianificatori. La zona di pianificazione è adottata dal municipio oppure dal

Consiglio di Stato (art. 59 cpv. 1 Lst; cfr. pure art. 57 cpv. 2 Lst). Entra in

vigore con la sua pubblicazione (art. 60 cpv. 1 Lst) e lo resta fino a che sia

pubblicato il piano sostitutivo di cui tutela l'adozione, ma comunque non oltre

cinque anni, con facoltà del Consiglio di Sta-

to di concedere, per fondati motivi, una proroga di due anni al massimo

(60 cpv. 2 e 3 Lst).

3.2

Oltre alla zona di

pianificazione, la Lst prevede due altre misure, anch'esse già contemplate

dalla LALPT, destinate a salvaguardare la pianificazione in via di

elaborazione: la decisione sospensiva (art. 62 Lst) ed il blocco edilizio (art.

63.

Lst).

3.2.1

Giusta l'art. 62 cpv. 1

Lst, il municipio o il Dipartimento sospendono per due anni al massimo le

proprie decisioni se, in assenza di una zona di pianificazione, la domanda di costruzione

appare in contrasto con uno studio

pianificatorio in atto. Essi, continua la norma (cpv. 2), decidono immediatamente

sull'oggetto sospeso oppure danno avvio alla procedura d'espropriazione, se

alla scadenza dei due anni il piano regolatore o il piano particolareggiato non

sono stati pubblicati, o il piano di utilizzazione cantonale non è stato adottato.

3.2.2

Dalla data di pubblicazione del piano regolatore o del

piano particolareggiato di cui all'art. 27 Lst e sino all'approvazione del

Consiglio di Stato, come pure dalla data di adozione del piano di utilizzazione

cantonale di cui all'art. 45 Lst e sino all'approvazione del Gran Consiglio, l'art.

63.

cpv. 1 Lst prescrive poi che non si possono attuare modifiche edilizie o

altri provvedimenti contrari alle previsioni del piano. Il blocco edilizio, prosegue

il disposto (cpv. 2), decade se il Consiglio di Stato, rispettivamente il Gran

Consiglio, non approvano il piano entro due anni dalla scadenza del termine di

pubblicazione, rispettivamente di adozione.

3.3

Insito nella natura della zona di pianificazione e della

decisione sospensiva - entrambe misure provvisorie e limitate nel tempo - è il

divieto di adottare un'identica misura alla scadenza. Decidere altrimenti,

significherebbe eludere la durata massima prescritta dal diritto (cfr. DTF 102

Ia 468 consid. 8d; BR 1992, Heft 1, n. 12 pag. 11; AGVE 1980,

pag. 260 seg.; Erica Häuptli-Schwaller,

Kommentar zum Baugesetz des Kantons Aargau, Berna 2013, ad § 29 n. 24 e ad § 30

n. 21).

A differenza della decisione sospensiva, la zona di pianificazione

può tuttavia essere prorogata per fondati motivi. Ad entrambe le misure può

inoltre, anzi deve, subentrare il blocco edilizio, allorquando, entro la

scadenza, il nuovo piano regolatore o particolareggiato è stato pubblicato,

rispettivamente il nuovo piano di utilizzazione cantonale è stato adottato. In

tal caso, l'effetto anticipato negativo del diritto in formazione e la

conseguente paralisi dell'applicazione di quello in vigore, vengono prorogati ex

lege di ulteriori due anni.

Meno evidente è se la

restrizione della proprietà derivante da una zona di pianificazione possa succedere

a quella fondata su una decisione sospensiva o viceversa. Dal tenore letterale

dell'art. 62 cpv. 1 Lst potrebbe in effetti sembrare che la decisione sospensiva

configuri un provvedimento alternativo alla zona di pianificazione (…se, in assenza di una zona di pianificazione, ….).

Dal messaggio 9 dicembre 2009 (n. 6309) del Consiglio di Stato concernente

il disegno di legge sullo sviluppo territoriale si evince invece che i tre provvedimenti (ndr. le tre misure di salvaguarda

della pianificazione di cui agli art. 56 segg. Lst) possono essere applicati anche in modo cumulativo, senza che, di

regola, si ponga un problema di indennità riconducibile alla durata complessiva

della limitazione (pag. 82). Con

riferimento alla previgente normativa della LALPT, sostanzialmente

analoga all'attu-ale, anche Adelio

Scolari ammetteva la possibilità di cumulare i provvedimenti (cfr.

Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 57 LALPT n. 428, con rinvio a AGVE

1990, pag. 257, pubblicata in BR 1992, Heft

1, n. 12 pag. 11). In assenza di una norma esplicita contraria, si deve

pertanto convenire con il Consiglio di Stato e l'UBC (cfr. risposta 14 novembre 2014, pag. 3 n. 4) che una zona

di pianificazione possa essere decretata dopo un periodo di sospensione della domanda

e viceversa, cumulando la durata dei rispettivi provvedimenti provvisionali e

della conseguente restrizione della proprietà (cfr. STA 90.2011.7 del 23 maggio

2012.

consid. 3.3.). La durata complessiva, deve comunque rispettare, nel

singolo caso, il principio della proporzionalità.

4.

4.1. La LBC prevede la possibilità di far capo a delle misure

provvisionali qualora un bene culturale (immobile) protetto o degno di

protezione sia esposto al rischio di manomissione, alterazione, distruzione,

trafugamento o simili. L'art. 17 cpv. 1 LBC stabilisce infatti che se un bene

culturale protetto o degno di protezione è esposto ad un simile rischio, il

Consiglio di Stato deve ordinare senza indugi le misure provvisionali

necessarie. Il municipio, soggiunge il cpv. 2, è invece competente ad ordinare

misure provvisionali limitatamente ai beni protetti d'interesse locale. Come illustrato nella precedente sentenza

24.

aprile 2014 (inc. 52.2013.193), la competenza per adottare le misure provvisionali

riguardanti i beni d'interesse locale cambia quindi a dipendenza del fatto che

il bene sia già protetto (municipio; cfr. anche art. 14 cpv. 1 regolamento

sulla protezione dei beni culturali del 6 aprile 2004; RBC; RL 9.3.2.1.1)

oppure soltanto degno di protezione (Consiglio di Stato; cfr. art. 14 cpv. 2

RBC).

Secondo l'art. 17 cpv. 3 LBC, tra le misure provvisionali che

possono essere adottate figura segnatamente (a) il divieto di modificare o di

distruggere il bene culturale, anche se oggetto

di una licenza di costruzione (sospensione dei lavori). Per licenza di

costruzione va evidentemente inteso, a fortiori, anche il caso in cui l'immobile

è oggetto di un permesso di demolizione. In entrambe le circostanze, come anche

in pendenza delle relative domande, il provvedimento cautelare si configura

alla stregua di una misura di salvaguardia della pianificazione. A differenza

di quelle previste dalla Lst, la cui durata è limitata nel tempo, la misura

provvisionale fondata sulla LBC non è tuttavia assoggettata ad una durata massima.

Giusta l'art. 18 cpv. 1 LBC la misura provvisionale

volta a scongiurare i pericoli a cui è esposto un bene (immobile) non ancora

protetto esplica i suoi effetti per la durata di sei mesi. Tuttavia, se entro

questo termine l'autorità promuove la procedura di istituzione della

protezione, la misura resta in vigore finché la relativa decisione sia passata

in giudicato (cpv. 2). Se ne deduce che, trattandosi come in concreto di beni

culturali immobili non protetti d'interesse locale, per i quali la decisione di

istituire formalmente la protezione compete agli organi comunali nell'ambito

della procedura di adozione o modificazione del

piano regolatore (cfr. art. 20 cpv. 1 e 2 LBC), l'avvio della procedura di

adozione di una variante di PR ha come conseguenza che il divieto di

modificare o di distruggere il bene culturale

viene perpetuato fino a che la decisione in merito all'istituzione della

protezione sia passata in giudicato. Concretamente, ciò significa che il provvedimento cautelare relativo ad un immobile degno

di protezione - disposto dal Governo - continua ad esplicare i suoi

effetti, sempreché la procedura volta all'istituzione

della tutela sia stata tempestivamente avviata, fino alla crescita in

giudicato della decisione di adozione del nuovo piano da parte del consiglio

comunale (art. 20 cpv. 2 LBC). Un eventuale ritardo nell'adozione o nell'approvazione

della tutela non ha dunque, per principio, alcuna conseguenza diretta sull'efficacia

del provvedimento. Non ne provoca la decadenza. Ciò che rende superflua la

facoltà del municipio di far capo alle misure

di salvaguardia della pianificazione ai sensi degli art. 56 seg. Lst [cfr. Lorenzo Anastasi/Davide Socchi,

La protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento

all'inventario ISOS, in RtiD I-2013, pag. 369; cfr. pure Messaggio 14 marzo

1995.

(n. 4387) del Consiglio di Stato concernente il disegno di legge sulla

protezione dei beni culturali, commento alle singole disposizioni, ad art.

17-18].

Contrariamente a quanto pretende il ricorrente, nella durata

indeterminata della misura provvisionale adottata dopo l'avvio della procedura

di istituzione del vincolo di protezione non è ravvisabile una lesione della garanzia della

proprietà sancita dall'art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999

(Cost.; RS 101). La mancata

indicazione della durata massima della misura non inficia infatti la validità della norma che funge da base legale per la corrispondente restrizione

della proprietà (cfr. DTF 103 Ia 468 consid. 8c). Ciò non significa che la

misura provvisionale adottata in base alla LBC - per sua natura limitata nel tempo (cfr. Patrizia Beretta Cattaneo, La legge cantonale sulla

protezione dei beni culturali, in RDAT I-2000, pag. 149) - possa

sussistere all'infinito, sine die, come paventa l'insorgente. Oltre che

rispondere all'interesse pubblico, infatti, essa deve sempre rispettare anche

il principio della proporzionalità.

4.2

Il rapporto tra misure provvisionali della LBC volte a

scongiurare i pericoli cui è esposto un bene (immobile) non ancora protetto e

misure cautelari ai sensi della Lst non è regolato dalla legge. Trattandosi di

provvedimenti fondati su basi legali diverse, di principio nulla osta tuttavia ad

una loro eventuale combinazione. Evenienza, questa,

contemplata espressamente dal citato

messaggio 14 marzo 1995 concernente il disegno di legge sulla protezione dei

beni culturali, laddove si afferma che le misure previste dalla legge sono

differenziate e permettono di adeguarsi in modo flessibile alle diverse

esigenze di protezione; per gli immobili potranno essere applicate, se del

caso, anche le misure di salvaguardia della pianificazione previste dalla

legislazione settoriale e cioè la zona di

pianificazione, la decisione sospensiva ed il blocco edilizio. La

circostanza che dopo l'adozione di una misura basata sulla LBC, quale il

divieto di modificare o di distruggere un bene culturale immobile, venga

di principio meno l'interesse e la necessità di istituire una zona di pianificazione

o di adottare una decisione sospensiva giusta la Lst, non esclude il caso

contrario. Proprio il fatto che i provvedimenti fondati sulla Lst possono scadere

o decadere, rende attuale in determinate circostanze la facoltà di adottare successivamente una misura ai sensi della

LBC. Non è dunque inammissibile, diversamente da quanto sostiene l'insorgente,

che ad una zona di pianificazione o ad un periodo di sospensione della domanda in

base alla Lst faccia seguito una misura provvisionale fondata sulla LBC. Anche

in questo caso, decisivo è essenzialmente che il provvedimento sia sorretto da un

corrispondente interesse pubblico e che l'ulteriore restrizione della proprietà

sia rispettosa del principio della proporzionalità.

5.

5.1.

Nel precedente giudizio (STA 52.2013.193), rilevato che villa __________

è un bene degno di protezione e che la procedura (variante di PR) volta all'istituzione della sua tutela, come di

altri edifici meritevoli dell'architettura ottocentesca e novecentesca, fosse in

corso, questa Corte ha annullato per difetto di competenza la decisione con cui - scaduto il termine biennale di sospensione

della domanda di demolizione ai sensi dell'art. 65 LALPT (ora: art. 62 Lst) - il

municipio di Muralto aveva fatto divieto al ricorrente, richiamandosi all'art.

17.

LBC, di modificare o abbattere la sua villa, per una durata di 6 mesi ai

sensi dell'art. 18 LBC, negandogli di conseguenza il permesso postulato. Annullata

pure la decisione con cui il municipio aveva respinto la domanda di demolizione,

il Tribunale ha quindi retrocesso gli atti all'esecutivo

comunale affinché si pronunciasse nuovamente sulla controversa domanda,

fatta salva la facoltà del Consiglio di Stato di

valutare nel frattempo l'adozione di un provvedimento cautelare fondato

sull'art. 17 cpv. 1 LBC, rispettivamente del municipio d'istituire una zona di

pianificazione ai sensi degli art. 57 segg. Lst.

Preso atto della sentenza, il

comune ha sollecitato l'intervento del Governo, il quale, richiamandosi all'art. 17 LBC, con risoluzione

8.

ottobre 2014 ha vietato al ricorrente di

manomettere, alterare o distruggere l'edificio, sospendendo per la durata di cinque

anni ogni domanda di costruzione in contrasto con la protezione della villa, ivi

inclusa la domanda di demolizione pendente.

5.2

Una restrizione di diritto

pubblico è compatibile con la garanzia della proprietà

sancita dall'art. 26 Cost. solo se si fonda su una base legale, è giustificata

da un interesse pubblico preponderante e rispetta il principio della

proporzionalità (art. 36 cpv. 1-3 Cost.). Nella misura in cui comportano una

restrizione della proprietà, le misure provvisionali fondate sulla LCB non

sfuggono alla necessità di adempiere questi presupposti. È il caso del

provvedimento oggetto della presente controversia, che in sostanza nega

temporaneamente all'insorgente il permesso di demolire l'edificio di cui è proprietario.

In linea generale, è pubblico

l'interesse che coinvolge la generalità dei cittadini o una sua frazione

significativa e che compete al potere pubblico promuovere nell'esercizio delle

sue funzioni. L'interesse pubblico a un provvedimento di pianificazione del territorio

è, pertanto, segnatamente dato quando la sua adozione corrisponde a un bisogno

importante, chiaramente avvertito dalla collettività.

Tale interesse deve prevalere sui contrapposti interessi pubblici e privati in

gioco (RDAT I-2000 n. 24 consid. 4.1 con rinvii; Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du

territoire, construction, expropriation, Berna 2001, n. 98-102; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, II ed., Cadenazzo 2002,

n. 558-594). In particolare, l'adozione di una misura di

salvaguardia della pianificazione presuppone, come requisito centrale, una

seria intenzione di mutare l'ordinamento pianificatorio vigente (RDAT I-1995 n.

31.

consid. 2b i.f.; Ruch, op. cit.,

ad art. 27 n. 27). Ciò significa che deve sussistere un interesse

pubblico sia alla modificazione del piano di utilizzazione (piano regolatore, a

livello comunale) sia all'impiego transitorio dello strumento della zona di

pianificazione (Ruch, op. cit., ad

art. 27 n. 25 seg.; Walmann/ Hänni, op. cit., ad art. 27 n. 12 seg.).

Il principio della

proporzionalità esige invece che le restrizioni della proprietà siano idonee a

raggiungere lo scopo di interesse pubblico desiderato (regola dell'idoneità),

che tra i diversi provvedimenti a disposizione per conseguire tale scopo venga

scelto quello che lede in misura minore gli interessi del proprietario (regola

della necessità), infine che sussista un rapporto ragionevole tra lo scopo di

interesse pubblico perseguito e i mezzi utilizzati (regola della proporzionalità

in senso stretto; RDAT II-2000 n. 75 consid.

5b con rinvii; Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert,

op. cit., n. 103-106; Scolari,

op. cit., n. 595-610).

5.3

Il ricorrente critica il

provvedimento adottato dall'Esecutivo cantonale sotto più profili. Contestando

che la sospensione ex art. 65 LALPT/art. 62

Lst possa essere prorogata in applicazione dell'art. 17 LBC, sembra

mettere in discussione la legalità della misura. Lamentando il ritardo del

comune nel pianificare la tutela dei beni

culturali d'interesse locale ed evidenziando come le commissioni PR e

delle petizioni del consiglio comunale abbiano proposto di stralciare (tra l'altro)

Villa __________ dall'elenco degli immobili meritevoli di pretezione, inducendo

il municipio a ritirare il messaggio relativo alla variante, mette in dubbio la

sussistenza di un interesse pubblico. Infine, eccependo il prolungarsi della

restrizione della proprietà, senza prospettive di cessazione, censura la proporzionalità

della misura.

5.3.1

Base legale

Il divieto

impugnato è fondato sull'art. 17 seg. LCB. Visto che Villa __________ è

un bene degno di protezione (cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid.

3.1

), il Consiglio di Stato era competente ad adottarlo (cfr. art.

17.

cpv. 1 LCB; art. 14 cpv. 2 RBC). Neppure il ricorrente pretende il

contrario. Alla sua adozione non osta(va) il fatto che in precedenza la domanda

di demolizione presentata dall'insorgente fosse già stata oggetto di una

decisione sospensiva ex art. 58 LALPT (ora 62 Lst), nel frattempo scaduta. Come

illustrato sopra, di principio nulla impedisce che ad un periodo di sospensione della domanda (o ad una zona di pianificazione)

in base alla Lst faccia seguito una misura provvisionale fondata sulla LBC. Decisivo

è che (anche) quest'ultimo provvedimento sia sorretto da un interesse

pubblico prevalente e rispettoso del principio della proporzionalità. Aspetti,

questi che verranno vagliati di seguito. Nulla di favorevole alle proprie tesi può

inoltre dedurre l'insorgente dalla circostanza che gli art. 17 e 18 LBC non

prevedano una durata massima del provvedimento. La durata è

infatti un aspetto che concerne essenzialmente la proporzionalità, non la base

legale in quanto tale del provvedimento (cfr. DTF 103 Ia 468 consid. 8c). Da

questo profilo, non presta il fianco a critiche - in maiore minus - neppure

il fatto che il Governo abbia ritenuto di comunque limitare a cinque anni,

riservata la concessione di un'eventuale proroga, l'effetto della misura provvisionale.

Intanto, è lo stesso ricorrente ad auspicare una limitazione temporale di quest'ultimo.

Secondariamente, la precisazione apportata dall'Esecutivo cantonale fornisce un'indicazione

di massima circa la durata che, in base ad una valutazione delle circostanze

del caso concreto, esso ritiene rispettosa del principio della proporzionalità

e costituisce quindi un efficace incentivo a portare a termine il processo

pianificatorio - al più tardi - entro tale periodo di tempo. L'operato

del Consiglio di Stato era/è dunque senz'altro sorretto da una valida base legale.

5.3.2

Interesse pubblico

comune di Muralto possiede un tessuto edilizio storico di pregio, comprendente

segnatamente un certo numero di ville dei secoli XIX e XX, che lo porta, assieme a Locarno e Minusio, ad

essere considerato tra gli insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale recensiti dal relativo

inventario (ISOS; cfr. STA 90.2008.74 del 14 marzo 2011 consid. 7.2.). Il

vigente piano regolatore si limita in

sostanza a prevedere l'obbligo per i proprietari interessati di

allestire una documentazione fotografica ed un rapporto storico dell'edificio,

lasciando tuttavia intatte le possibilità di qualsiasi intervento edilizio su

tali costruzioni, consentendo finanche la

demolizione o la modificazione sostanziale degli stessi (cfr. art. 26 e 33 norme di attuazione del piano

regolatore; NAPR). Analogamente sollecitato dall'autorità cantonale, il

municipio ha quindi promosso una variante pianificatoria volta a tutelare gli

edifici dell'architettura ottocentesca e novecentesca, attualmente privi di una

vera ed efficace protezione. La relativa procedura è tuttora in corso (cfr. STA 52.2013.193 del 24 aprile 2014 consid. 3.1.).

Ferme queste premesse, è fuor

di dubbio che nel caso concreto vi sia l'interesse

pubblico e la seria intenzione di rivedere la pianificazione a questo riguardo.

Nemmeno il ricorrente contesta tale assunto dal profilo generale, limitandosi, da un lato, a

rimproverare il ritardo con cui il municipio si è attivato e le lungaggini del

processo pianificatorio, e, dall'altro, a criticare l'inserimento nell'elenco

degli edifici da proteggere dell'immobile di cui è proprietario,

trattandosi a suo avviso di una costruzione senza pregi architettonici

particolari, degradato nel tempo, già oggetto d'interventi di ampliamenti e di

ristrutturazione che l'hanno snaturato. Quanto al primo argomento, si osserva che di principio esso non è idoneo a mettere in dubbio la

sussistenza di un interesse pubblico alla revisione

della pianificazione in vista di una miglior tutela degli edifici di pregio dei secoli XIX e XX, concernendo piuttosto il requisito della

proporzionalità. Quanto al secondo, esso risulta prematuro

e, quindi, irricevibile a questo stadio della procedura, posto che scopo

principale del controverso provvedimento, assimilabile per l'effetto che provoca

ad una misura di salvaguardia della pianificazione (decisione sospensiva), è quello di preservare la libertà di decisione

dell'autorità durante lo svolgimento del processo di pianificazione, evitando

interventi edilizi che possano precludere la protezione, la salvaguardia

e la valorizzazione degli immobili rilevati. Contestazioni riferite all'eventuale tutela di Villa __________, che il vigente

PR annovera tra gli edifici definiti "di importanza storico architettonica"

risalenti al periodo in questione (cfr. anche avviso cantonale, ripreso nella

precedente sentenza STA 52.2011.209 del 15 marzo 2012 consid. 4.3), non sono dunque

ammissibili nella presente procedura. Irrilevante è quindi pure l'evocata

circostanza che le due commissioni del consiglio comunale abbiano proposto di

escludere Villa __________ dall'elenco degli

edifici da proteggere, ritenuto che il processo pianificatorio non è affatto concluso e che un giudizio diverso non può

pertanto essere escluso. Accertato

l'interesse pubblico all'adozione di una

variante pianificatoria a tutela degli edifici rappresentativi

dell'architettura ottocentesca e novecentesca, pure incontestabile

è l'interesse nella fattispecie all'impiego della controversa misura provvisionale,

che permette di tenere Villa __________ al riparo da iniziative edilizie potenzialmente

conflittuali - come evidentemente è il caso di quella prospettata dall'insorgente

- che, se messe in atto nelle more del processo di pianificazione, potrebbero

non solo comprometterne seriamente o renderne più ardua l'attuazione, ma

addirittura renderla del tutto vana.

5.3.3

Proporzionalità

Resta

a questo punto da esaminare se, per rapporto alle circostanze concrete, il

provvedimento impugnato sia idoneo, necessario e ragionevole; segnatamente se

non sacrifica sproporzionatamente l'interesse privato contrapposto (RDAT I-1995

n. 31 consid. 2b).

In concreto

tutti questi requisiti sono adempiuti. Da un canto, il provvedimento è senz'altro

idoneo e nello stesso tempo necessario ad assicurare che la modifica del piano

regolatore possa compiutamente conseguire gli scopi che il municipio si è prefisso.

Neppure il ricorrente pretende il contrario. Esso vieta infatti ogni intervento

suscettibile di manomettere, alterare o distruggere Villa __________. Impedisce

segnatamente la prospettata demolizione di quest'ultima, ciò che ne pregiudicherebbe

irrimediabilmente l'eventuale tutela in quanto edificio di pregio dei secoli XIX e XX. Pur

essendo incisiva, la restrizione temporanea della proprietà che ne deriva, che

lascia comunque spazio ad interventi di manutenzione e riattamento che

non modificano la situazione esistente, può essere ritenuta come sopportabile,

tenuto conto degli importanti obiettivi di tutela che l'autorità si è

prefissata e della durata limitata del provvedimento. L'efficacia di quest'ultimo,

di per sé valido sino all'approvazione del nuovo strumento pianificatorio, è

stata infatti limitata a cinque anni, salvo eventuali richieste di proroga da

motivare debitamente. Periodo di tempo, questo, che appare giustificato,

considerato che la pianificazione in fase di elaborazione non concerne solo l'edificio

in discussione, ma si estende a numerosi altri beni immobili che devono essere

valutati sia singolarmente, sia nelle loro reciproche interdipendenze.

Contrariamente a quanto pretende l'insorgente, la situazione non è dunque

bloccata sine die ed anche il lasso complessivo di tempo - circa nove

anni - in cui la sua domanda di demolizione rischia per finire di rimanere sospesa,

appare ancora conforme al principio di proporzionalità.

6.

6.1. Sulla base delle

considerazioni che precedono, il ricorso va respinto.

6.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta carico del ricorrente, secondo

soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di giustizia di fr. 1'500.-,

già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.

3.

Contro la presente decisione è

dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna

entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul

Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il segretario