52.2014.450

Diritto di essere sentito: consultazione atti e possibilità di esprimersi

25 agosto 2015Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

a. La RI 1 era proprietaria

del mapp. 1256 di CO 1 sul quale dal 1960 al 1972 vi aveva insediato una

discarica per il deposito dei residui derivanti dalla sua attività di

raffinazione di oli lubrificanti e di sottoprodotti del petrolio. Il 7 gennaio

1988 il fondo è stato ceduto a Y 1 e a, il quale il 17 luglio 2002 ne è

divenuto proprietario unico. A X 1,

deceduto il 20 febbraio 2007, è subentrata Z 1, fino al 27 giugno 2011, data della sua morte.

b. Con risoluzione 8 aprile 2008 (n. 1846), il

Consiglio di Stato ha respinto il ricorso presentato dalla RI 1 contro la

risoluzione 29 gennaio 2007 (n. 2201) con cui il Dipartimento del territorio

Considerandi

aveva statuito sulla ripartizione delle spese d'indagine, di progettazione e di

risanamento del mapp. 1256 di CO 1. In particolare, il dispositivo n. 3 della risoluzione

dipartimentale ha posto le spese a carico della RI 1 nella misura del 95% e di X

1.

per la differenza (5%, dedotti i costi d'indagine da lui sostenuti), con

conseguente obbligo di rifusione al Cantone (n. 3.1). Il Dipartimento ha inoltre ordinato alla RI 1 di

pagare fr. 1'000'000.- a titolo di

anticipo delle spese d'esecuzione dei lavori di risanamento e fr. 228'403.-

come rifusione delle spese di progettazione sostenute. Esso ha poi incaricato

la Sezione della protezione dell'aria, dell'acqua e del suolo (SPAAS) di

chiedere il versamento di ulteriori acconti alle scadenze dei pagamenti

parziali e ha operato inoltre la compensazione parziale fra la partecipazione

alle spese a carico di X 1 e i costi d'indagine da lui sostenuti.

c. Adito dalla RI 1,

questo Tribunale ha annullato sia la risoluzione governativa, sia il

Dispositivo

dispositivo n. 3 di quella dipartimentale (cfr. STA 52.2008.159 del 23 aprile

2012, nota alle parti). Tenuto conto del

fatto che i lavori di risanamento si erano conclusi nel mese di settembre 2010,

la Corte ha rinviato gli atti al Dipartimento affinché stabilisse

"(…) in base ai considerandi

(…) ed ai consuntivi le quote di partecipazione ai costi d'indagine, ai costi

di progettazione ed ai costi dell'intervento di risanamento da addebitare alla

ricorrente ed allo Stato stesso in quanto perturbatori per comportamento,

rispettivamente a chi è subentrato a Z 1 quale proprietario del fondo, in

quanto perturbatore per situazione".

d. Con decisione

1C_289/2012 del 20 giugno 2012, il Tribunale federale ha dichiarato

inammissibile il ricorso interposto dalla RI 1

contro la sentenza di questa Corte, siccome rivolto contro una decisione

incidentale.

B. a. In esecuzione della sentenza di rinvio, con

risoluzione 29 aprile 2014 (n. 2), il Dipartimento del territorio ha posto

le spese d'indagine, di progettazione, di risanamento e di monitoraggio del

mapp. 1256, anticipate dal Cantone per un totale di fr. 9'924'776.-, a carico della RI 1 in ragione dell'80%. La stessa è

stata di conseguenza condannata a rifondere allo Stato l'importo di fr. 7'939'820.80 entro 30 giorni dalla crescita in

giudicato. Per quanto riguarda le spese di monitoraggio dal 2012 al 2015,

preventivate in fr. 87'895.-, queste sarebbero invece state poste a carico

della RI 1, sempre in ragione dell'80% e sulla base del consuntivo, mediante

decisione separata. I successori in diritto di Z 1 sono stati inoltre oggetto

di un analogo separato provvedimento dal parte del Dipartimento, per la quota

di partecipazione ai costi a loro carico (5%).

b. Contro la decisione appena descritta, con ricorso 30 maggio 2014 la RI 1 è insorta

davanti al Consiglio di Stato chiedendo che venisse integralmente annullata.

Criticandone la legalità sotto svariati profili, essa ha censurato in

particolare una violazione del suo diritto di

essere sentita con riferimento al fatto che il Dipartimento, prima di

emanare la decisione, non le aveva sottoposto

il consuntivo. Di conseguenza, essa ha contestato cautelativamente

questo documento e ha altresì richiesto, in parallelo,

l'edizione di tutti i documenti a esso riferiti, nonché l'allestimento

di una perizia contabile atta a verificarne la correttezza.

C. Senza esperire alcun

complemento istruttorio né dar seguito alle richieste della RI 1, con

risoluzione 11 novembre 2014 il Governo ha

confermato integralmente la decisione del Dipartimento, respingendo

nella misura in cui ricevibile l'impugnativa.

Con ricorso 15 dicembre 2014

la RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo contro la

risoluzione del Consiglio di Stato appena descritta. La ricorrente, tuttavia,

non ne domanda l'annullamento, chiedendo invece che questa sorte tocchi alla

decisione dipartimentale da essa tutelata e che sia accertato che nessun onere

può essere posto a suo carico. L'insorgente ripropone in sostanza le censure

disattese dal Governo, in particolare quella della violazione del diritto di

essere sentita. La ricorrente postula l'assunzione delle prove già indicate in prima istanza.

E. Il Consiglio di Stato

chiede che il ricorso sia respinto, senza formulare osservazioni. A identica

conclusione perviene il Dipartimento, che ritiene superfluo l'allestimento

della perizia richiesta dalla ricorrente. Il comune di CO 1 non si è determinato.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La ricorrente dichiara d'insorgere contro la

decisione del Consiglio di Stato,

salvo poi chieder unicamente l'annullamento di quella Dipartimentale.

Ciò potrebbe risultare problematico sotto il profilo dell'effetto devolutivo

del ricorso. Sia come sia, il Tribunale ritiene comunque di poter considerare

come implicita la richiesta di invalidare la decisione del Governo. Posta

questa importante premessa, la competenza del Tribunale cantonale

amministrativo discende dall'art. 25 della legge cantonale di applicazione della

legge federale sulla protezione dell'ambiente del 24 marzo 2004 (LALPAmb; RL

9.2.1.1). La legittimazione attiva dell'insorgente, gravata dalla decisione

dipartimentale impugnata e dal giudizio

governativo che la conferma, è data dall'art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1). Essa è comunque circoscritta alla

sola contestazione della quota di partecipazione alle spese di risanamento. La

ricorrente non può, inoltre, contestare il proprio grado di responsabilità,

poiché la questione è già stata oggetto del giudizio 23 aprile 2012 di questo

Tribunale (supra, A.c). Con le riserve appena espresse, il ricorso, tempestivo

(art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza assumere

ulteriori prove (art. 25 cpv. 1 LPamm).

2. La ricorrente

lamenta, anzitutto, una lesione del suo diritto di essere sentita, per il fatto

che i conti consuntivi, sulla base dei quali è stata calcolata la sua quota di

partecipazione a quelli di risanamento, non le sarebbero mai stati sottoposti.

2.1. La giurisprudenza ha dedotto dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) - e

in precedenza dall'art. 4 Costituzione federale del 29 maggio 1874 (vCost.; RU

1, 1) - il diritto dell'interessato di esprimersi prima che una decisione che

lo concerne sia presa, di fornire prove sui fatti suscettibili di influire sul

procedimento, di consultare gli atti di causa, di partecipare all'assunzione

delle prove, di prenderne conoscenza e di determinarsi in merito (DTF 132 V 368

consid. 3.1 con rinvii; RDAT II-2003 n. 53 consid.

5.2, I-2000 n. 42 consid. 2b, pure con rinvii). Tali diritti sono ora

ancorati nel titolo II° della LPAmm, entrata in vigore il 1° marzo 2014. Il

diritto di essere sentito è una garanzia costituzionale

di natura formale; la sua violazione implica, di principio, l'annullamento

della decisione resa dall'autorità, indipendentemente dalle possibilità di successo nel merito (DTF 132 V

387 consid. 5.1 con rinvii). La giurisprudenza ammette la possibilità di

sanare il vizio nell'ambito di una procedura di ricorso, qualora l'autorità di

ricorso disponga dello stesso potere di esame di quella decidente (DTF 129 I

129 consid. 2.2.3 con rinvii). La sanatoria deve tuttavia rimanere l'eccezione,

segnatamente in presenza di gravi violazioni (DTF 116 V 182 consid. 3c con

rinvii). Una riparazione entra inoltre in

linea di considerazione solo se la persona interessata non subisca un

pregiudizio dalla concessione successiva del diritto di essere sentito,

rispettivamente dalla sanatoria (DTF 129 I 129 consid. 2.2.3 con rinvii). In

nessun caso, comunque, può essere ammesso che l'autorità pervenga, attraverso una

violazione del diritto di essere sentito, ad

un risultato che non avrebbe mai

ottenuto procedendo in modo corretto (DTF 135 I 279 consid. 2.6.1 con

rinvii).

2.2.

2.2.1. Nel caso concreto, il Dipartimento del territorio ha stabilito l'importo

da porre a carico della ricorrente in base al consuntivo 13 agosto 2012 che

riassume in forma tabellaria gli esborsi per rapporto ai crediti concessi man

mano che procedevano i lavori di risanamento e che quantifica il costo

complessivo dell'opera in fr. 9'780'531.96 con un attivo residuo di fr.

219'468.04 (doc. 92 del Consiglio di Stato,

pag. 4). Da notare che sussiste una discrepanza tra il costo complessivo

del risanamento indicato nel consuntivo e l'importo riportato nel dispositivo

della decisione dipartimentale. In ogni caso, esso si situa al limite superiore

di quello previsto dal progetto di risanamento ai sensi dell'ordinanza sul

risanamento dei siti inquinati del 26 agosto 1998 (Ordinanza sui siti

inquinati; OSiti; RS 814.680), allestito il 29 novembre 2004 dall'__________ su

mandato del Governo, che stimava il costo totale dell'opera tra i 6.4 e i 10

mio di franchi. (cfr. doc. 78, pag. 66, prodotto dal Consiglio di Stato). Alla

ricorrente è quindi stato ordinato di rifondere al Cantone fr. 7'939'820.80,

pari all'80% delle spese anticipate (complessivamente fr. 9'924'776.-), entro

30 giorni dalla crescita in giudicato della decisione. Questa decisione, come

visto in narrativa, è stata presa dal Dipartimento senza sottoporre la

documentazione relativa ai costi alla ricorrente, la quale non ha quindi avuto

modo di esprimersi in merito all'importo che

le veniva caricato. Non essendo giustificato da motivi d'urgenza, un simile

agire costituisce una lesione del diritto di essere sentiti.

2.2.2. Nella decisione impugnata, a

fronte della precisa contestazione sollevata dalla ricorrente a questo

proposito, il Consiglio di Stato ha osservato preliminarmente che (pag. 15):

"(…) l'eventuale violazione del

diritto di essere sentita della ricorrente (…), ammesso e non concesso sia effettivamente sussistita

nell'odierna circostanza a fronte dei precedenti sviluppi della vertenza, non

preclude la possibilità di sanatoria, per costanti dottrina e giurisprudenza,

dinanzi a questa autorità, dotata di pieno potere cognitivo (…)".

Sennonché, il Governo

ha poi però omesso di sanare questo vizio, concedendo alla ricorrente la

possibilità di esprimersi in merito al costo complessivo del risanamento,

rinunciando a richiamare le relative pezze giustificative, espressamente

richieste dall'insorgente. Richiamo che s'imponeva alla luce del carattere riassuntivo

e impreciso del consuntivo 13 agosto 2012. L'Esecutivo cantonale, infatti, si è

limitato a considerare che (ibidem):

"(…) se da un lato la ricorrente, che non ha

replicato, ha avuto pieno accesso agli atti con conseguente possibilità di

prendere conoscenza dei consuntivi di spesa (art. 32 LPAmm), d'altro canto la

richiesta di verifica, affatto generica, dell'esattezza dei consuntivi di spesa

appare così come formulata irricevibile, nella misura in cui prescinde dalla

formulazione di qualsivoglia concreta censura e relativa motivazione (…)".

Ora, tale

argomentazione non può essere assolutamente condivisa. L'eventuale rinuncia di

una parte a far uso del diritto di replica non sollevava di certo il Consiglio

di Stato dall'affrontare la censura, invece di dichiararla irricevibile. Non assumendo

agli atti i documenti necessari e non fornendo poi alla ricorrente la possibilità

di esprimersi in merito, non solo il Governo non ha sanato la violazione del

diritto di essere sentito operata dal Dipartimento, ma ha a sua volta disatteso

questa garanzia. Non si poteva infatti ragionevolmente pretendere che la ricorrente

si esprimesse in sede di replica su un consuntivo impreciso e sommario, allestito

sulla base di documenti che nemmeno erano all'incarto.

2.3. La lesione appena accertata non può essere

sanata dal Tribunale, nemmeno a titolo eccezionale. Intanto, esso non dispone

in concreto di pieno potere cognitivo (art. 69 cpv. 2 LPAmm). In secondo luogo,

non spetta a questa Corte porre rimedio alle carenze istruttorie e alle

violazioni di norme essenziali di procedura poste in essere dalle istanze

inferiori (art. 86 cpv. 2 LPAmm).

3. Sulla scorta

delle considerazioni che precedono, il ricorso, nella misura in cui è

ricevibile, dev'essere parzialmente accolto, annullando

la risoluzione governativa impugnata e quella 29 aprile 2014 del Dipartimento del territorio (n. 2), nella misura

in cui pone a carico della RI 1 in ragione

dell'80% le spese di indagine, di progettazione, di risanamento e di

monitoraggio del mapp. 1256, anticipate dal

Cantone, condannandola a rifondere allo Stato l'importo di fr.

7'939'820.80 entro 30 giorni dalla crescita in giudicato (dispositivo n. 1).

Alla luce dell'imprecisione degli atti posti alla base della decisione

contestata, avuto anche riguardo degli elevati importi in gioco, essi sono

retrocessi nuovamente al Dipartimento del

territorio affinché, completata l'istruttoria e concesso alla ricorrente la

facoltà di esprimersi in merito al consuntivo, emetta una nuova

decisione.

4. Dato l'esito, il

Tribunale prescinde dal prelevare una tassa di giustizia (art. 47 LPAmm). Si

giustifica inoltre l'assegnazione di ripetibili

alla ricorrente, patrocinata; esse - posta a carico dello Stato - sono comunque

ridotte in considerazione del successo solo parziale dell'impugnativa

(art. 49 cpv. 1 LPAmm). Alla ricorrente deve poi essere restituito quanto

versato a titolo di anticipo per le presunte spese processuali.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso,

in quanto ricevibile, è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 11 novembre 2014 (n.

5042) del Consiglio di Stato e il dispositivo

n. 1 della risoluzione 29 aprile 2014 (n. 2) del Dipartimento del

territorio sono annullati, come al consid. 2.5.;

1.2. gli atti sono retrocessi al

Dipartimento, affinché, concesso alla RI 1 la facoltà

di esprimersi in merito al consuntivo, emetta una nuova decisione.

2. Lo Stato

verserà alla RI 1 fr. 1'000.- a titolo di ripetibili. Alla ricorrente deve

essere retrocesso l'importo di fr. 2'000.- versato a titolo di anticipo per le

presunte spese processuali.

3. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4. Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il

segretario