Lavoratori distaccati - sanzione per mancato rispetto delle condizioni salariali

Incarto n.

52.2015.209

Lugano

7 marzo 2016

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Stefano Bernasconi

segretario:

Thierry

Romanzini, vicecancelliere

statuendo

sul ricorso 30 aprile 2015 di

RI

1

patrocinato

da PA 1

contro

la

risoluzione 11 marzo 2015 (n. 1007) del Consiglio di Stato, che respinge

l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la decisione 29 luglio 2014

dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro del Dipartimento delle finanze e

dell'economia in materia di lavoratori

distaccati (mancato rispetto delle condizioni salariali);

ritenuto, in

fatto

A. Il 20 febbraio 2014 l'Associazione

interprofessionale di controllo (AIC) ha effettuato delle verifiche in merito

alle condizioni lavorative e salariali di __________, dipendente della ditta

individuale RI 1 di __________ (Italia, prov. di __________) e distaccato

presso un cantiere alla foce del fiume __________ a __________, il quale stava posando

delle doghe in legno nell'ambito della realizzazione di una passerella per la

committente __________.

L'AIC ha in seguito segnalato all'Ufficio dell'ispettorato

del lavoro del Dipartimento delle finanze e dell'economia (UIL) che la remunerazione

oraria lorda corrisposta al lavoratore (fr. 18.71) era inferiore a quella del

settore professionale in questione (fr. 30.87).

B. Ritenuto che la retribuzione

minima non era stata rispettata, l'11 giugno 2014 l'UIL ha intimato alla ditta RI

1 un rapporto, prospettandole l'adozione di una sanzione amministrativa giusta

l'art. 9 della legge federale concernente le misure collaterali

per i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti

normali di lavoro dell'8 ottobre 1999 (legge sui lavoratori distaccati; LDist;

RS 823.20) per inosservanza del salario minimo prescritto dal contratto collettivo

di lavoro del settore. Dopo averle dato la possibilità di esprimersi, il 29

luglio successivo le ha fatto divieto di prestare servizi in Svizzera per la

durata di 1 anno a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione. Il

provvedimento è stato reso sulla base degli art. 2 cpv. 1 lett. a e 9 cpv. 2

lett. a LDist, nonché 8 della legge d'applicazione della LDist e della legge

federale contro il lavoro nero LLN del 24 settembre 2008 (RL

10.1.1.5) e 3 lett. b del relativo regolamento (RL

10.1.1.5.1).

C. Con giudizio 11 marzo 2015,

il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione dipartimentale,

respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dalla ditta RI 1.

In sostanza, il Governo ha ritenuto che vi fossero gli

estremi per vietarle di prestare servizi in Svizzera per la durata di 1

anno in virtù dei motivi addotti

dall'UIL, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.

D. Contro la predetta pronunzia

governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinvio degli atti

all'autorità inferiore per nuova decisione. Ritiene che il provvedimento impugnato

sia carente dal profilo degli accertamenti, in quanto non indica quali fossero

le qualifiche professionali del suo dipendente, se egli potesse essere

considerato quale lavoratore distaccato, e quale fosse il contratto collettivo

di lavoro di riferimento per poter determinare la sua retribuzione minima.

In via del tutto subordinata, sostiene che l'infrazione è

stata di lieve entità, di modo che dovrebbe esserle inflitta unicamente una sanzione

pecuniaria di fr. 1'611.72, corrispondente alla differenza tra quanto dovuto ed

effettivamente versato.

In ogni caso considera il provvedimento lesivo del principio

di proporzionalità, poiché non tiene conto che ha agito in buona fede, sottoponendo

alla competente autorità il relativo contratto di lavoro con le relative

condizioni salariali prima dell'ottenimento del permesso di lavoro, e che nel

frattempo ha versato la retribuzione mancante.

E. All'accoglimento del gravame

si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni al riguardo. Dal canto suo, il Dipartimento riconosce che

l'infrazione commessa è di lieve entità e che pertanto il provvedimento

impugnato va annullato e sostituito con una sanzione pecuniaria.

F. In sede di replica l'insorgente

ribadisce e sviluppa i propri argomenti, nella

duplica il Dipartimento si riconferma nelle proprie posizioni, mentre il

Governo non prende posizione.

Considerato, in

diritto

1. La competenza di questo

Tribunale a statuire su un ricorso contro una decisione governativa in materia

di sanzioni amministrative adottate in base all'art. 9 LDist è data dall'art. 9

cpv. 1 della legge di applicazione della LDist e della LLN.

Il gravame in oggetto,

tempestivo giusta l'art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 LPAmm), è

pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. L'Accordo tra la Confederazione Svizzera e la Comunità europea nonché i suoi Stati membri sulla libera circolazione

delle persone del 21 giugno 1999 (ALC; RS 0.142.112.681) si rivolge ai

cittadini elvetici e a quelli degli Stati facenti parte della Comunità europea

e disciplina il loro diritto di entrare, di soggiornare, di accedere a delle

attività economiche e di offrire la prestazione di servizi negli Stati contraenti (art. 1 ALC), stabilendo norme

che, in linea di principio, derogano alle disposizioni di diritto interno.

Nei settori per i quali non sono stati conclusi

speciali accordi sulla prestazione di servizi, l'art. 5 n. 1 ALC prevede un

diritto alla prestazione di servizi transfrontalieri in un altro Stato contraente

per una durata di 90 giorni lavorativi al massimo per anno civile.

Beneficiano di tale diritto i cittadini CE (ora:

UE)/AELS che effettuano una prestazione di servizi in uno Stato

contraente in qualità di lavoratori indipendenti come pure i lavoratori

dipendenti di qualsiasi cittadinanza, distaccati in Svizzera per fornire una prestazione

di servizi (cfr. art.

14 cpv. 1 ordinanza sull'introduzione

della libera circolazione delle persone del

22 maggio 2002; OLCP; RS 142.203; v. anche n. 6.3.1 "Istruzioni

concernenti l'OLCP", Istruzioni SEM, emanate dalla Segreteria di Stato

della migrazione, stato al dicembre

2015).

2.2. Al fine di combattere il pericolo di un'eventuale

pressione sociale che potrebbe causare la comparsa sul mercato del lavoro svizzero di manodopera a buon mercato

proveniente dai Paesi dell'UE, il

Dipartimento federale dell'economia (DFE) ha elaborato delle misure di

accompagnamento per l'introduzione dell'ALC, volte a istituire una base

giuridica al fine di evitare un dumping sociale e salariale a scapito dei

lavoratori in Svizzera.

In questo senso, l'8 ottobre 1999 è stata tra l'altro

adottata la già citata legge federale concernente le condizioni lavorative e

salariali minime per i lavoratori distaccati in Svizzera e misure collaterali,

entrata in vigore il 1° luglio 2004. La LDist è stata modificata il 15 giugno

2012 (vedi n. I 2 legge federale sull'adeguamento delle misure collaterali alla libera circolazione delle persone del 15

giugno 2012; RU 2012 6703). Nella sua nuova versione, essa è ora denominata "legge federale concernente le misure collaterali per

Fatti

i lavoratori distaccati e il controllo dei salari minimi previsti nei contratti

normali di lavoro".

2.3. L'art. 2 cpv. 1 lett. a LDist sancisce che il datore di

lavoro deve garantire ai lavoratori distaccati almeno le condizioni lavorative

e salariali prescritte nelle leggi federali, nelle ordinanze del Consiglio

federale, in contratti collettivi di obbligatorietà generale e in contratti

normali di lavoro ai sensi dell'articolo 360a del Codice delle obbligazioni del 30 marzo 1911 (CO; RS 220) nell'ambito

della retribuzione minima, inclusi i supplementi.

L'art. 7 cpv. 1 lett. a

LDist dispone che il rispetto dei requisiti è controllato,

per quanto riguarda le disposizioni di un contratto collettivo di

obbligatorietà generale, dagli organi paritetici incaricati dell'esecuzione del

contratto collettivo di lavoro.

Gli organi di controllo notificano ogni infrazione alla

presente legge alla competente autorità cantonale (art. 9 cpv. 1

LDist).

3. 3.1. Come accennato in

narrativa, a seguito di un controllo delle condizioni

lavorative e salariali effettuato il 20 febbraio 2014 presso un cantiere alla

foce del __________ a __________, dove la ditta italiana RI 1 aveva distaccato

il proprio dipendente __________ (__________1992), il quale stava posando delle

doghe in legno nell'ambito della realizzazione di una passerella su incarico

della committente __________, l'AIC ha riscontrato che la retribuzione minima non era stata rispettata (doc. 1: rapporto

di ispezione AIC 22 aprile 2014; doc. 4: calcolo AIC 2 maggio 2014). La sua

remunerazione oraria lorda di fr. 18.71 era infatti inferiore a quella corrispondente

al settore professionale in questione, di fr. 30.87, che soggiace al contratto

collettivo di lavoro nel ramo della posa di pavimenti, di obbligatorietà

generale per il Cantone Ticino, con un ammanco complessivo di fr. 1'611.72.

Tale infrazione è quindi stata posta a fondamento della

decisione con la quale l'UIL ha fatto divieto all'insorgente di prestare

servizi in Svizzera per la durata di 1 anno.

3.2. Il ricorrente sostiene che il provvedimento adottato dall'autorità

dipartimentale sarebbe carente dal profilo degli accertamenti, segnatamente

perché l'UIL non avrebbe indicato se il suo dipendente potesse essere considerato

quale lavoratore distaccato, quale fosse l'eventuale contratto collettivo di

lavoro di riferimento e quale dovesse essere la sua retribuzione minima, visto

pure che egli era ancora in formazione al momento del controllo.

Innanzitutto, giova ricordare che i lavoratori

dipendenti sono considerati distaccati e soggiacciono quindi alla LDist quando

il prestatore di servizi (ditta con sede in

uno Stato contraente), come nella presente fattispecie, li invia in un altro

Stato contraente in vista di una prestazione di servizi (mandato o

contratto d'appalto) - nel contesto di un rapporto di subordinazione - da effettuare

a favore di uno o più destinatari,

indipendentemente che siano una persona fisica o giuridica (vedi le precitate Istruzioni SEM, n. 6.3.1).

Inoltre, l'autorità dipartimentale ha indicato sin

dall'inizio della procedura che il CCL di riferimento per il settore di

attività della ditta è quello della posa di pavimenti (doc. 1: rapporto di

ispezione 20.02.2014). Contratto, questo, di obbligatorietà generale (Decreto

del Consiglio di Stato del 12 giugno 2013 che proroga, rispettivamente rimette

in vigore fino al 30 giugno 2015 la validità del Decreto del Consiglio di Stato

del 2 maggio 2012 che conferisce l'obbligatorietà generale al CCL nel ramo

della posa di pavimenti in moquette, linoleum, materie plastiche, parchetto e pavimenti

tecnici rialzati valevole per il Cantone Ticino, comprese le modifiche della

Convenzione salariale valida dal 1° gennaio 2013, rispettivamente della

Convenzione salariale valida dal 1° settembre 2013, in: BU 42/2013 del 5 luglio

2013 e 23/2014 del 25 aprile 2014). Ora, il salario dovuto con riferimento al

CLL in parola è stato determinato sulla base della tabella di calcolo dei

salari per il confronto internazionale, adottata dalla SECO e reperibile

sull'apposito sito (www.distacco.admin.ch), agli atti (tabella 02.05.2014). La

retribuzione è stata calcolata tenuto conto della durata dell'impiego (dall'11

al 28.02.2014) e del fatto che, essendo in formazione e quindi non ancora qualificato,

il dipendente (21 anni al momento dei lavori) doveva essere considerato quale

ausiliario (fascia di età 20-50 anni). Conteggio, questo, che va senz'altro

condiviso.

Il fatto che dopo il provvedimento impugnato la società abbia

versato la differenza di salario dovuta al proprio dipendente, non permette

certo di ritenere che l'infrazione non sia stata commessa né di sanarla. Determinante è infatti la situazione al momento del controllo

effettuato dall'autorità competente.

3.3. Ne discende che dal profilo della materialità

dell'infrazione, la decisione impugnata non presta il fianco ad alcuna critica.

4. Per quanto riguarda

l'entità della sanzione, va rilevato quanto segue.

4.1. Giusta l'art. 9 cpv. 2 lett. a LDist

l'autorità cantonale competente può, per infrazioni di

lieve entità previste all'articolo 2 della medesima

legge, pronunciare una sanzione amministrativa che preveda il pagamento di un

importo sino a 5'000.– franchi; è applicabile l'art. 7 della legge federale sul

diritto penale amministrativo del 22 marzo 1974 (DPA; RS 313.0).

L'art. 9 cpv. 2 lett. b LDist dispone

che la medesima autorità può, per infrazioni

all'art. 2 LDist che non sono di lieve entità, vietare alle imprese o alle

persone interessate di offrire i loro servizi in Svizzera per un periodo da uno

a cinque anni.

Secondo l'art. 9

cpv. 3 LDist, l'autorità che

pronuncia una sanzione notifica una copia della sua decisione alla Segreteria

di Stato dell'economia (SECO) e all'organo di controllo competente ai sensi dell'art.

7 cpv. 1 lett. a. La SECO tiene un elenco

delle imprese e delle persone che sono state oggetto di una sanzione

passata in giudicato. L'elenco è pubblico.

L'art. 7 DPA sancisce che

se la multa applicabile non supera i fr. 5'000.– e se la determinazione delle

persone punibili secondo l'art. 6 DPA esige provvedimenti d'inchiesta

sproporzionati all'entità della pena,

si può prescindere da un procedimento

contro dette persone e, in loro vece, condannare al pagamento della multa la

persona giuridica, la società in nome collettivo o in accomandita o la ditta

individuale (cpv. 1). Il capoverso 1 si applica per analogia alle

comunità di persone senza personalità giuridica (cpv. 2).

4.2. Nel caso di specie le

manchevolezze rimproverate alla ricorrente sono di lieve entità e, come tali, integrano

gli estremi della fattispecie

contemplata dall'art. 9 cpv. 2

lett. a LDist. Come giustamente riconosciuto anche dall'UIL, in simili circostanze non vi è dunque spazio

per vietare alla ditta RI 1 di prestare

i propri servizi in Svizzera, potendo essere pronunciata nei suoi confronti unicamente una sanzione pecuniaria

sino ad un massimo di fr. 5'000.-. Il querelato divieto era stato d'altra parte

stabilito in esito all'applicazione di una formula elaborata dalla stessa autorità di prime cure e già più volte

criticata da questo Tribunale in quanto lesiva dei principi fondamentali

del diritto, vigenti in questo ambito (da ultima: vedi STA 52.2014.171 del 3

febbraio 2015, consid. 4.2 con riferimenti). Giova

in effetti ricordare per l'ennesima volta all'UIL e al

Consiglio di Stato (i quali incomprensibilmente perseverano nell'ignorare le

indicazioni giurisprudenziali fornite da questa Corte) che dal profilo

strettamente giuridico, la commisurazione dell'entità della sanzione dipende

dal caso specifico e deve debitamente tenere conto della gravità oggettiva e soggettiva dei fatti rimproverati, sopprimendo

l'eventuale indebito vantaggio conseguito (cfr. STF 2C_59/2013 dell'11 agosto

2014, consid. 5.11, concernente proprio un caso ticinese in ambito

LDist). L'attuazione di

questi principi impone quindi un'attenta presa in considerazione di

tutte le circostanze del caso. Ne consegue che, contrariamente a quanto assume

l'autorità dipartimentale in sede di risposta, l'entità della sanzione pecuniaria da essa proposta non deve corrispondere

necessariamente alla differenza tra il salario orario lordo percepito

inizialmente dal lavoratore e quello minimo previsto dal relativo contratto

collettivo di lavoro del settore, che l'UIL ha determinato nella presente fattispecie

in fr. 1'612.–.

Ferme queste premesse, la violazione della legge da parte dell'insorgente

nel caso concreto non va certo sottovalutata, dal momento che il suo dipendente,

distaccato durante 14 giorni in Svizzera, è stato remunerato con una

retribuzione oraria lorda complessiva pari a fr. 18.71, ossia del 39,39%

inferiore rispetto al salario minimo di fr. 30.87 previsto dal contratto

collettivo di lavoro del settore (doc. 8). D'altro

canto, bisogna comunque considerare che la ditta RI 1, la quale aveva

notificato tempestivamente all'autorità competente l'invio del lavoratore in

Svizzera, risulta - quanto

meno dagli atti - incensurata ed ha proceduto

nel frattempo all'adeguamento

salariale del proprio dipendente.

Per tutti questi motivi, si giustifica di

infliggere alla ricorrente una

multa di fr. 2'000.–. Oltre che a essere contenuta nei limiti concessi dalla legge, la sanzione risulta

rispettosa del principio della proporzionalità e tiene debitamente conto

della gravità oggettiva dell'infrazione rimproverata all'insorgente, nonché del

grado di colpa ad essa ascrivibile.

5. Stante quanto precede, il

ricorso dev'essere pertanto parzialmente accolto e la

decisione dell'UIL così come quella

del Consiglio di Stato che la tutela riformate, nel senso che all'insorgente

è inflitta una sanzione pecuniaria di fr. 2'000.–.

6. La tassa di giudizio (art.

47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico della ricorrente proporzionalmente al suo

grado di soccombenza. Lo Stato del Cantone Ticino verserà all'insorgente,

assistita da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un importo ridotto a

titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza, la risoluzione 11 marzo 2015 (n. 1007) del

Consiglio di Stato è riformata come segue:

1. "Il

ricorso è parzialmente accolto e la decisione 29 luglio 2014

(BIL-2014.__________)

dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro riformata,

nel senso

che:

"1.

Alla ditta RI 1 è in-

flitta

una multa di fr. 2'000.–.

Considerandi

2.

E'

prelevata una tassa di giustizia di fr. 150.–".

2.

La tassa di giudizio di fr. 250.- è posta

a carico della società ricorrente".

2.

Spese e tassa di giustizia, per complessivi fr. 600.-, sono poste a

carico della parte ricorrente e vanno dedotte

dall'importo di fr. 1'000.- già versato a titolo di anticipo.

All'insorgente va quindi restituita la somma di fr. 400.-.

3.

Lo Stato del Cantone Ticino

rifonderà alla ricorrente fr. 1'000.– a titolo di ripetibili ridotte per

entrambe le sedi.

4.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

segretario