52.2015.268

Riesame

23 settembre 2019Italiano19 min

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Fatti

i criteri di calcolo della sostanza e dei redditi della sua assistita a far

tempo dal 2012. Egli ha altresì segnalato come i parametri stabiliti nella sentenza

fossero tali da influire sul calcolo delle rette della casa anziani a partire

dal 2011 e ha pertanto chiesto che le medesime fossero riviste con effetto

retroattivo.

Il 17 settembre 2013 gli ISC hanno comunicato al patrocinatore di RI 1 che la

determinazione delle rette non poteva essere rimessa in discussione e che "una

modifica sostanziale della retta potrebbe avvenire dopo presentazione del nuovo

calcolo di prestazione complementare rivisto dalla Cassa di compensazione dopo

decisione del Tribunale cantonale delle assicurazioni".

Il 25 settembre 2013, la figlia di RI 1 ha informato gli ISC che non aveva

ancora firmato il modulo di calcolo della retta 2013 della madre, inviatole il

5 aprile precedente, poiché in attesa del nuovo calcolo della prestazione

complementare della madre.

C. Il 30 dicembre 2013,

il patrocinatore di RI 1 ha trasmesso agli ISC copia della nuova decisione relativa

al calcolo della prestazione complementare emanata il 14 dicembre 2013 dalla Cassa di compensazione, rilevando che, nella

misura in cui ridefiniva a far tempo dal 2012 le entrate della sua assistita in

base a quanto stabilito dal TCA nel suo giudizio del 15 maggio 2013, la stessa

costituiva un valido motivo per chiedere il riesame del calcolo delle rette passate.

Con scritto del 24 febbraio 2014, gli ISC si sono tuttavia rifiutati di

rivedere gli importi dei contributi in questione essendo ormai scaduti i

termini di ricorso. Con reclamo del giorno seguente, RI 1 si è nuovamente rivolta

agli ISC per contestare il calcolo delle rette per gli anni 2012 e 2013,

chiedendo cautelativamente la restituzione in intero dei termini ricorsuali e

criticando il rifiuto dell'autorità di prime cure di procedere a un loro riesame.

Con decisione dell'11 agosto 2014 gli ISC hanno respinto il predetto reclamo

ritenendo che la contestazione delle rette per gli anni 2012 e 2013 fosse

tardiva e rinviando per il resto ai motivi addotti dall'Ufficio degli anziani e

delle cure a domicilio (UACD) nel sua presa di posizione del 24 luglio 2014.

D. Con giudizio del 15

aprile 2015 il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1

avverso quest'ultima decisione. L'Esecutivo cantonale ha anzitutto limitato

l'oggetto della vertenza alla sola contestazione della retta per il 2013, ritenendo

che, come ammesso dall'insorgente stessa, la retta 2012 era stata oggetto di

una decisione validamente passata in giudicato. Ha poi considerato che lo

scritto del 5 aprile 2013 configurasse a tutti gli effetti una decisione formale

contro la quale non era stato interposto ricorso nei termini e pertanto era

divenuta definitiva. Infine ha ritenuto che il ricorso non andasse esaminato

quale contestazione avverso il diniego di riesame della retta 2013 poiché tale

tesi non era mai stata sostenuta dalla ricorrente dinanzi al Governo e

contrastava con la pretesa principale. A titolo abbondanziale ha comunque

escluso che nel caso di specie fossero date le premesse per rivedere delle

decisioni ormai passate da tempo in giudicato.

E. Avverso quest'ultimo

giudizio RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento e postulando che la retta per l'anno 2013 sia

fissata in fr. 75.- al giorno, in subordine in fr. 84.- al giorno. La

ricorrente contesta che il ricorso contro la fissazione degli importi delle

rette 2012 e 2013 fosse tardivo. In ogni caso sostiene che siano date le

condizioni per un riesame e lamenta una violazione del principio della buona

fede. Critica poi l'importo delle spese processuali accollatele dal Governo e

chiede che, in caso di respingimento del ricorso, le stesse vengano fissate in

fr. 100.-. Postula infine di essere posta a beneficio dell'assistenza giudiziaria.

F. All'accoglimento

del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione pervengono l'Ufficio degli anziani e delle cure a

domicilio e il Municipio di __________, con argomentazioni di cui si dirà, per

quanto necessario, in appresso.

G. In sede di replica e

duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate

nelle loro contrapposte posizioni. La ricorrente ha parzialmente modificato la

propria domanda di giudizio, chiedendo che la retta per il 2012 sia stabilita

in fr. 75.-, in subordine fr. 77.05, ancora più in subordine in un importo da

definire compreso tra fr. 77.05 e fr.

96.15 e ulteriormente in subordine in fr. 96.15.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 27 cpv. 2 della legge

concernente il promovimento, il coordinamento e il finanziamento delle attività

a favore delle persone anziane del 30 novembre 2010 (LAnz; RL 873.100). La legittimazione

attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza e destinataria

della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività

del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il ricorso è dunque ricevibile

in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25

cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

La LAnz ha lo

scopo di promuovere, coordinare e disciplinare le attività degli enti che

operano a favore delle persone anziane (art. 1 cpv. 1 LAnz). Sono considerate

persone anziane ai sensi della legge le persone che in base alla legge

sull'assicurazione per la vecchiaia e per i superstiti del 20 dicembre 1946

(LAVS; RS 831.10) hanno l'età stabilita per il diritto alla rendita di vecchiaia

(art. 3 LAnz). Giusta l'art. 11 cpv. 1 LAnz, ogni struttura sociosanitaria è tenuta a prelevare contributi

commisurati alle condizioni di reddito e di sostanza così come al bisogno di

cure della persona anziana; tali contributi devono rispettare il limite

dell'importo massimo fissato dall'art. 25a cpv. 5 della legge sull'assicurazione

malattia del 18 marzo 1994 (LAMal; RS 832.10). Il cpv. 2 della medesima

norma stabilisce che nel caso in cui la persona anziana beneficia di

prestazioni ai sensi della legge sulle prestazioni complementari

all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità, è prelevato il

contributo minimo. Il Dipartimento della sanità e della socialità è competente per emanare direttive sui contributi (rette) a

carico di persone anziane e per stabilire il contributo minimo (art. 1 cpv. 2

lett. c del regolamento d'applicazione della legge concernente il promovimento,

il coordinamento e il finanziamento delle attività a favore delle persone anziane del 22 agosto 2012; RLAnz; RL 873.110).

3.

Come accennato

in narrativa, l'insorgente sostiene anzitutto che il suo reclamo del 25

febbraio 2014 contro il calcolo delle rette per gli anni 2012 e 2013 fosse

tempestivo.

3.1

Per quanto attiene alla retta 2012, la censura è manifestamente infondata.

A questo proposito va infatti osservato che, nonostante l'insorgente contesti ora

la tardività della sua impugnativa dinnanzi agli ISC, lei stessa ha avuto modo

di riconoscere nei suoi scritti che detto contributo le era stato fissato con

decisione formale del 28 marzo 2012 poi passata in giudicato (cfr. ricorso del

27.

maggio 2015 pag. 7 ad 1 e pag. 8 ad 2.1, replica del 17 agosto 2015 pag. 7

che specifica che "anche la retta per l'anno 2012, ancorché

indubbiamente cresciuta in giudicato a differenza di quella per l'anno 2013,

deve essere rivista"). Ne discende pertanto che è senz'altro a giusta

ragione che la precedente istanza di giudizio ha reputato tardivo il reclamo introdotto

il 25 febbraio 2014 dalla ricorrente avverso tale decisione.

3.2

Per quanto attiene invece alla retta del 2013, la ricorrente ritiene che nessuna

decisione formale sia mai stata emessa dagli ISC poiché nell'aprile di quell'anno

quest'ultima autorità si era limitata a inviare a sua figlia il modulo

riportante il calcolo del contributo affinché essa lo controfirmasse per

approvazione. A suo dire, tale documento non costituiva una decisione e

comunque il medesimo non è stato approvato dalla figlia. Eccepisce pure un

vizio nella notifica di detto scritto, il quale non è stato inviato al suo

patrocinatore nonostante che gli ISC fossero a conoscenza dell'esistenza di un rapporto

di rappresentanza con PA 1. La contestazione della retta, avvenuta non appena

il legale ne è venuto a conoscenza, sarebbe pertanto tempestiva.

3.2.1

Per principio possono formare oggetto di ricorso soltanto le decisioni,

ovvero i provvedimenti adottati dall'autorità d'imperio, in casi concreti e

individuali, per costituire, modificare o sopprimere diritti od obblighi degli

amministrati fondati sul diritto pubblico o

per accertarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione (art. 1 cpv. 1 e 2 LPAmm; RtiD I-2019 n. 3, RDAT II-1994 n.

8; Adelio Scolari, Diritto

amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 200; Marco

Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 1).

Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide con quello

ancorato, a livello federale, all'art. 5 della legge federale sulla procedura

amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e, più in generale, con la nozione tradizionalmente ritenuta da

dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale

atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto

concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante,

tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza precitata).

Nel caso in esame, gli ISC hanno inviato alla figlia della ricorrente uno

scritto datato 5 aprile 2013 che indicava l'importo massimo della retta

giornaliera a carico dell'ospite per l'anno 2013, faceva riferimento alle

direttive in materia del DSS e riportava i rimedi di diritto esperibili. A tale

documento era allegato il modulo con il calcolo della retta, da firmare e

rispedire agli ISC. Ora, nella misura in cui fissava l'ammontare del contributo

dovuto dalla ricorrente per la sua degenza presso la casa anziani ________, esso

costituiva a tutti gli effetti una decisione impugnabile. D'altronde questo

scritto era del tutto identico a quelli inviati in precedenza alla figlia della

ricorrente per la determinazione delle rette giornaliere 2011 e 2012, che la ricorrente

stessa ha sempre riconosciuto alla stregua di decisioni. Irrilevante è invece

il fatto che la figlia dell'insorgente non abbia firmato per accettazione il

modulo di calcolo della retta ad esso allegato. Quest'ultima non poteva infatti

in buona fede pensare di impugnare in questo modo la retta 2013 che le era

stata formalmente notificata. Per fare ciò essa avrebbe dovuto presentare un

reclamo dinnanzi alla medesima autorità che aveva fissato il contributo a

carico della madre, secondo quanto era stato chiaramente indicato nella

decisione stessa.

3.2.2

Per quanto attiene alla notifica della risoluzione in parola occorre

rilevare che, diversamente da quanto sembra voler sostenere la ricorrente, non vi

è dubbio che la stessa sia stata inviata alla

figlia. Altrettanto certo è che gli ISC non hanno notificato tale atto anche al

legale di RI 1. Sebbene la LPAmm sia silente in proposito, la prassi,

già sviluppatasi sotto l'egida della cessata legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; BU 1966, 181), prevede di procedere

in questo senso quando il mandatario si è fatto conoscere e si sia legittimato

come tale (Borghi/Corti, op. cit.,

n. 1b ad art. 12). Nel caso concreto è sicuramente vero che l'autorità di prime

cure non poteva ignorare che la ricorrente fosse assistita dall'PA 1, visto che

con il medesimo vi erano già stati numerosi contatti proprio per quanto attiene

al calcolo delle rette della casa anziani. È però altresì vero che per quanto

riguarda le rette dei due anni precedenti gli ISC avevano sempre notificato le

relative decisioni unicamente alla figlia della ricorrente, senza che quest'ultima

o il legale della madre avessero mai avuto qualcosa da eccepire a tal proposito.

Per il che, l'autorità di prime cure poteva in buona fede ritenere di dover

procedere allo stesso modo anche per la notifica della decisione relativa alla

retta 2013. D'altra parte, come sopra rilevato, la figlia della ricorrente non

poteva ignorare che quest'ultimo scritto costituiva una vera e propria

decisione suscettibile d'essere impugnata, né poteva seriamente ritenere che il

semplice fatto di non aver controfirmato il modulo di calcolo della retta

allegato potesse valere quale contestazione della medesima. Anzi, la diligenza

imposta dalle circostanze avrebbe dovuto indurla a rivolgersi al più presto al

legale della madre per informarlo dell'esistenza di questa nuova decisione. Ciò

che però non è avvenuto in quanto allorquando il 10 luglio 2013 l'PA 1 si è

rivolto agli ISC per chiedere di rivedere le rette giornaliere della sua

assistita erano ormai trascorsi più di tre mesi dalla notifica della decisione

del 5 aprile 2013, per cui i termini per la sua impugnazione erano già a quel momento

ampiamente scaduti.

3.3

Di conseguenza, occorre convenire con la precedente istanza di ricorso sul

fatto che, allorquando la ricorrente è insorta con reclamo, le decisioni

relative alle sue rette giornaliere per il 2012 e il 2013 erano ormai passate

in giudicato da lungo tempo.

4.

4.1. Come esposto in narrativa, nel suo giudizio il

Consiglio di Stato ha escluso che il ricorso inoltrato dall'insorgente potesse

essere volto a contestare anche il mancato riesame da parte dell'ISC delle

decisioni relative alle rette 2012 e 2013. Secondo il Governo, RI 1 non avrebbe

mai sostenuto un tale argomento, prova ne sia che nemmeno l'autorità di prime

cure lo avrebbe percepito. Inoltre la censura contrasterebbe in modo manifesto

con la tesi principale addotta dalla ricorrente secondo cui dette decisioni non

erano ancora passate in giudicato.

Dal canto suo la ricorrente contesta recisamente tali conclusioni, sostenendo

che la riconsiderazione delle rette 2012 e 2013, chiesta più volte dal suo

patrocinatore, si imponeva dal momento che, come accertato dal TCA con sentenza

del 15 maggio 2013, a partire dal 2012 le sue entrate erano decisamente

inferiori a quelle prese in considerazione dagli ISC per il calcolo delle rette.

4.2

Il riesame, o riconsiderazione, di una decisione passata in giudicato è un

rimedio straordinario, che non è regolato dalla LPAmm. Dottrina e giurisprudenza,

pur riconoscendo che il riesame non può servire a rimettere continuamente in

discussione le decisioni cresciute in giudicato formale, eludendo la via del ricorso,

riconoscono comunque il diritto di chiederlo a determinate condizioni, ovvero:

(a) se le circostanze esistenti al momento della decisione si sono nel

frattempo modificate in misura rilevante o (b) se l'istante invoca fatti o mezzi

di prova rilevanti, di cui non era a conoscenza al momento in cui la decisione

è stata adottata o di cui non aveva potuto o non aveva avuto motivo di

prevalersi (DTF 127 I 133 consid. 6; STF 2C_689/2016 del 30 novembre 2016

consid. 2.1; STA 52.2017.596 del 21 giugno 2018 consid. 3.1, 52.2015.26 del 20

settembre 2016, 52.2006.80 del 30 gennaio 2007 consid. 2.1; Scolari, op. cit., n. 894 seg. e 1130

seg.). L'esistenza dei requisiti per procedere a un riesame va ammessa con

riserbo. Il ricorso a questo istituto non deve condurre a rimettere

continuamente in discussione decisioni amministrative passate in giudicato e a

permettere di eludere i termini per proporre i rimedi di diritto ordinari (cfr.

DTF 120 Ib 42 consid. 2b; STF 2C.749/2009 dell'11 febbraio 2010 consid. 3.2;

RtiD I-2006 n. 4 consid. 3.3). L'istituto in questione non è destinato a

permettere una nuova valutazione di circostanze già note al momento della

decisione, né per riparare a un errore di diritto né per avvalersi di una nuova

tesi giuridica (STF 2P.267/ 2000 del 12 aprile 2001 consid. 3b in fine; STA

52.2010.91

del 13 agosto 2010 consid. 2.6).

4.3

Nel caso in esame si deve innanzitutto rilevare che, sebbene l'allegato

ricorsuale inoltrato davanti al Consiglio di Stato dall'insorgente non brillasse

per chiarezza e linearità, il medesimo sollevava comunque, tra le righe, anche la

questione del mancato riesame delle rette da parte dell'ISC. Nel petitum

del gravame si chiedeva infatti l'annullamento della decisione su reclamo degli

ISC sia nella misura in cui confermava la tardività delle contestazioni contro

le rette 2012 e 2013, sia laddove si rifiutava di procedere ad una revisione (recte:

riesame) delle stesse. Ora, è vero che, come rilevato dalla precedente istanza

di giudizio, la domanda di riconsiderazione delle rette formulata dall'insorgente

contrastava con la sua tesi principale secondo cui le stesse non erano ancora passate

in giudicato. Sotto questo profilo le due argomentazioni andavano però

considerate come l'una alternativa all'altra. A prescindere da tutto ciò, resta

comunque il fatto che nel giudizio qui impugnato l'Esecutivo cantonale, seppur

a titolo abbondanziale, si è espresso sulla questione del riesame delle rette, ritenendo

che non ne erano dati i presupposti e tutelando in questo modo l'operato dell'autorità

di prime cure. Sennonché, questa conclusione non può essere condivisa. Contrariamente

a quanto ritenuto dalle precedenti istanze, le condizioni per procedere al

riesame delle rette in discussione erano e sono tuttora date. La sentenza del 15

maggio 2013 del TCA, laddove esamina la situazione finanziaria dell'insorgente

a far tempo dal 2012 e accerta la sua sostanza e i suoi redditi, costituisce

infatti un nuovo e rilevante mezzo di prova di cui la ricorrente non avrebbe potuto

prevalersi nei termini di reclamo ordinari per contestare le rette poste a suo

carico nel 2012 e nel 2013. È vero che tale giudizio concerne una vertenza in

materia di prestazioni complementari per la cui determinazione si applicano dei

criteri di calcolo in parte diversi da quelli che devono essere presi in

considerazione per fissare le rette di casa anziani. In entrambi i casi però

fanno stato la sostanza e il reddito dell'interessato. Inoltre le direttive

concernenti l'applicazione ed il computo delle rette differenziate nelle case

per anziani, emanate dal Dipartimento della sanità e della socialità, fanno

esplicito riferimento alla regolamentazione in materia di prestazioni

complementari, per cui le considerazioni sviluppate in quell'ambito possono

risultare rilevanti anche per la fissazione delle rette qui in discussione. In

questo senso la sentenza del TCA, che accerta la situazione finanziaria della

ricorrente prendendo in considerazione gli stessi elementi patrimoniali e gli

stessi oneri che fanno stato anche ai fini della determinazione della retta di

casa anziani, non poteva essere ignorata dagli ISC. D'altro canto gli stessi

ISC nella decisione impugnata dell'11 agosto 2014 invitavano il patrocinatore

della ricorrente a presentare la documentazione fornita al TCA per il calcolo

della retta valida per il 2014 e futuri anni, a comprova appunto che gli

elementi patrimoniali rilevati dall'autorità di ricorso erano (perlomeno in

teoria) suscettibili di influenzare il calcolo della retta.

Ne consegue pertanto che il ricorso, su questo punto, deve essere accolto e la

decisione degli ISC che si sono rifiutati di entrare nel merito della domanda

di riesame dei calcoli è da annullare.

5.

5.1. Stante

quanto precede, il ricorso va accolto, annullando la risoluzione governativa

impugnata al pari di quella degli ISC, da essa tutelata, senza che sia

necessario entrare nel merito delle altre censure sollevate dalla ricorrente. Gli

atti sono retrocessi agli ISC affinché procedano al riesame delle rette a far

tempo dal 2012 di modo da stabilire se i valori ritenuti per i calcoli siano

corretti alla luce di quanto stabilito nella sentenza del 15 maggio 2013 del

TCA.

5.2

Visto l'esito dell'impugnativa, si prescinde dal prelievo di spese e tassa

di giustizia (art. 47 LPAmm). Lo Stato del

Cantone Ticino rifonderà all'insorgente, assistita da un avvocato, un'adeguata

indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la risoluzione del 15 aprile 2015

(n. 1597) del Consiglio di Stato e la decisione dell'11 agosto 2014 degli ISC sono

annullate;

1.2

gli

atti sono rinviati agli ISC affinché procedano al riesame delle rette della

casa anziani a far tempo dal 2012.

2.

Non si

preleva alcuna tassa di giustizia.

3.

La domanda

di assistenza giudiziaria è priva d'oggetto.

4.

Lo Stato del

Cantone Ticino rifonderà all'insorgente complessivamente fr. 1'500.– a titolo

di ripetibili per entrambe le sedi.

5.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

6.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera