Multa per violazione del regolamento comunale sul servizio raccolta rifiuti. Principio della legalità (base legale) e buona fede

Incarto n.

52.2015.302

Lugano

13 giugno 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Elisa

Bagnaia

statuendo

sul ricorso 17 giugno 2015 di

RI

1

contro

la

decisione 13 maggio 2015 (n. 2007) del Consiglio di Stato, che respinge il

ricorso dell'insorgente avverso la risoluzione 19 gennaio 2015 dell'allora CO

1 con cui le è stata inflitta una multa di fr. 150.- per violazione del

regolamento comunale sul servizio di raccolta dei rifiuti;

ritenuto, in

fatto

A. Il 22 dicembre

2014 gli addetti al servizio esterno dell'allora comune di __________ (ora __________)

hanno rinvenuto, a lato dei cassonetti che compongono una delle postazioni per la

raccolta dei rifiuti di quel comune (), degli imballaggi di cartone recanti

un'etichetta con il nominativo di RI 1. Con rapporto di contravvenzione del

medesimo giorno, il CO 1 ha contestato alla ricorrente la violazione degli art. 8 cpv. 3 e 10 cpv. 1 del regolamento

comunale del 27 aprile 2007 sul servizio raccolta dei rifiuti (nel seguito:

RSRR), assegnandole nel contempo un

termine di 15 giorni per formulare eventuali osservazioni. Preso atto delle

stesse, il CO 1, con decisione 19

gennaio 2015, sulla base dell'art. 14 RSRR, ha inflitto ad RI 1 una multa

di fr. 150.-.

B. Con decisione 13

maggio 2015, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto da RI 1

avverso la suddetta risoluzione municipale.

Il Governo ha ritenuto

che l'obbligo di usare i contenitori, sancito dall'art. 8 cpv. 3 RSRR per i

rifiuti ordinari, valesse anche per gli altri tipi di rifiuti nella misura in

cui il comune aveva organizzato degli adeguati punti di consegna posando degli

appositi contenitori presso i quattro ecocentri, e ciò in riferimento all'art. 10

cpv. 1 RSRR e richiamato altresì l'art. 7 cpv. 1 RSRR. L'Esecutivo cantonale ha

infine ritenuto irrilevante l'argomentazione ricorsuale

secondo cui l'insorgente avrebbe agito in tal modo per non ostruire l'apertura

del contenitore della carta e giudicato l'importo della multa rispettoso

del principio di proporzionalità.

C. Avverso quest'ultima pronuncia, RI 1 si aggrava

ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Sostiene, in sintesi, che le norme del

regolamento comunale sono troppo generiche e non prevedono l'obbligo di usare

Fatti

i contenitori esistenti presso gli ecocentri per il deposito dei rifiuti cartacei;

prescrizione, questa, che non sarebbe reperibile nemmeno altrove nell'ordinamento

comunale. Vista l'assenza d'indicazioni precise da parte del comune, afferma di

aver agito in buona fede, reputando lecito il suo comportamento, anche perché molti

altri utenti sono soliti agire nel medesimo modo.

D.

All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione è pervenuto l'allora CO 1, con argomentazioni di

cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

E. Con la replica

la ricorrente ribadisce le censure ricorsuali. Il CO 1 ha, invece, rinunciato a

formulare la duplica.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 148 cpv. 3 e

208 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2).

La ricorrente, direttamente toccata dalla decisione impugnata è legittimata ad

agire in giudizio (art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv.

Considerandi

2.

LOC), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti,

senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

2.

2.1. Giusta

l'art. 145 cpv. 1 LOC il municipio punisce con la multa le contravvenzioni ai

regolamenti comunali, alle ordinanze municipali

od alle leggi la cui applicazione gli è affidata. La multa amministrativa è una

sanzione penale che viene inflitta dall'autorità amministrativa, di

regola per le violazioni minori di diritto pubblico. Quale sanzione

amministrativa rappresenta uno strumento coercitivo conferito all'autorità per

ottenere il rispetto della legge. Non è però paragonabile alle pene sancite dal

diritto penale propriamente detto, specie dal punto di vista della stigmatizzazione

sociale (Adelio Scolari, op. cit.,

n. 1030 e n. 1018). Conformemente al principio della legalità, essa esige l'esistenza

di una base legale (Adelio Scolari,

op. cit., n 1022 e 1031). Benché di principio sia richiesta una base legale

stabilita in una legge in senso formale,

specialmente quando la sanzione comporta una grave limitazione della libertà

personale, la multa può essere stabilita anche in un'ordinanza o regolamento,

in ogni caso quando l'ammontare non sia particolarmente elevato (Adelio Scolari,

op.cit., n. 1023 con rinvii). Anche le sanzioni amministrative devono rispettare la regola nulla poena sine

lege (STF 6B_88/2012 del 17 agosto 2012, consid. 5.1; DTF 138 I 367,

consid. 5.4; Adelio Scolari, op. cit. n 1022 e 1031), secondo

la quale la legge deve essere formulata in maniera tale da permettere al cittadino

di conformarvisi e di prevedere le conseguenze di un comportamento determinato

con un certo grado di certezza, il quale non può essere fissato in modo

astratto ma deve tenere conto delle circostanze. Il giudice può, senza violare

tale principio, dare al testo legale un'interpretazione anche estensiva al fine

di cogliere l'effettivo significato, l'unico conforme alla logica interna e

allo scopo della disposizione legale in questione. Se un'interpretazione

conforme allo spirito della legge può discostarsi dalla lettera del testo

legale, se del caso a scapito dell'accusato, resta di fatto che il principio nulla

poena sine lege proibisce al giudice di fondarsi su elementi che la legge

non contiene, ovvero di creare nuove fattispecie punibili (DTF 138 I 367,

consid. 5.4 e rinvii ivi citati; STF 6B_845/2010 del 25 gennaio 2011, consid.

1.

; STF 6B_1006/2008 del 5 marzo 2009, consid. 3; STF 6B_622/2013 del 6

febbraio 2014, consid. 2.2). Il principio della legalità non vieta le norme di

rinvio che sanzionano la violazione di prescrizioni legali inserite nella

stessa legge, in disposizioni di applicazione o in altri atti legislativi. La

norma legale deve allora essere letta come una regola di concretizzazione facente

parte integrante del testo; il comportamento punito non risulta di conseguenza

indeterminato (DTF 138 I 367, consid. 5.4 e rinvii ivi citati; STF 6B_1006/2008

del 5 marzo 2009, consid. 3.3.2). Le sanzioni amministrative presuppongono

sempre la colpa. Se ciò valga anche per le multe è tuttavia controverso (Adelio Scolari,

op. cit., n.1024; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5a ed., Zurigo 2006,

n. 1179 con rinvii).

2.2

Giusta l'art. 7 cpv. 1 RSRR è proibito depositare o esporre rifiuti su

fondi pubblici o privati se non conformemente ai tempi, ai luoghi e alle

modalità prescritte per i singoli servizi di raccolta. L'art. 8 cpv. 3 RSRR,

che si riferisce ai rifiuti ordinari, sancisce che l'uso dei sacchi di plastica

ufficiali e degli appositi contenitori è obbligatorio. Secondo l'art. 10 cpv. 1

RSRR il municipio organizza adeguati punti di raccolta, per la consegna

separata di rifiuti riciclabili e non combustibili, quali i metalli (alluminio,

scatolame), il vetro, la carta, gli oli esausti, i vestiti e i tessili, il pet,

le batterie e le pile, i detriti (piccoli quantitativi provenienti da modesti

lavori edili). I rifiuti riciclabili per i quali il municipio predispone

adeguati punti di raccolta non possono essere mischiati con altri rifiuti.

L'art. 14 RSRR prevede infine che il municipio punisce con multa da fr. 50.- a

fr. 10'000.- le contravvenzioni al regolamento e alle norme di applicazione,

giusta la procedura di cui agli art. 145 e segg. LOC (cpv. 1). Se i rifiuti

vengono depositati o smaltiti in modo inadeguato o illegale, o se sussistono

altri giustificati motivi, gli imballaggi dei rifiuti possono essere aperti e

ispezionati a fini di controllo da incaricati del municipio (cpv. 2).

3.

3.1. Come

esposto in narrativa, la ricorrente contesta che l'obbligo di utilizzare i

sacchi ufficiali e di depositare gli stessi negli appositi cassonetti - sancito

dall'art. 8 cpv. 3 RSRR e prioritariamente

riferito ai rifiuti ordinari - possa essere esteso anche agli altri tipi di

rifiuto. Aggiunge che le disposizioni previste dagli art. 7 cpv. 1 e 10

cpv. 1 RSRR sarebbero del tutto generiche e non completate da ulteriori e

specifiche indicazioni, né sul calendario dei rifiuti, né direttamente presso i

centri di raccolta rifiuti mediante appositi cartelli, né in altro modo.

La tesi dell'insorgente non può essere condivisa.

3.2

Va anzitutto rilevato che il Consiglio di Stato non ha sostenuto che quanto previsto dall'art. 8 cpv. 3

RSRR varrebbe anche per lo smaltimento dei rifiuti speciali. L'Esecutivo cantonale

ha semplicemente ritenuto l'agire della ricorrente sanzionabile anche in assenza di un'applicabilità diretta alla fattispecie

dell'art. 8 cpv. 3 RSRR, in quanto lo stesso disattendeva chiaramente le

disposizioni e le direttive in vigore a __________ (considerando 4 della

risoluzione governativa, ultimo paragrafo).

Fatta questa premessa, occorre effettivamente convenire con la ricorrente, che

il RSRR non contiene norme che sanciscono in modo esplicito l'obbligo di utilizzare

gli appositi contenitori per lo smaltimento della carta, al pari di quanto

previsto per i rifiuti ordinari. Tuttavia, occorre osservare quanto segue. La

sanzione inflitta all'insorgente si basa sull'art. 14 RSRR la cui applicazione

presuppone una violazione del regolamento stesso e delle sue norme d'applicazione.

L'art. 7 cpv. 1 RSRR, come correttamente indicato anche dalla ricorrente stessa,

proibisce di depositare o esporre i rifiuti se non conformemente ai tempi, ai

luoghi e alle modalità prescritte per i singoli servizi di raccolta e l'art. 10

cpv. 1 RSRR, specifico per i rifiuti speciali e espressamente richiamato nel

decreto di multa, il quale benché non preveda esplicitamente l'obbligo di usare

i container, stabilisce che l'autorità comunale organizza adeguati punti di raccolta.

Nel comune di __________, come indicato dal municipio, oltre al ritiro della

carta a cadenza quindicinale, vi è la possibilità per i cittadini di far capo

ai quattro centri di raccolta dei rifiuti, presso i quali sono presenti dei contenitori

interrati per lo smaltimento della carta; informazioni, queste, di cui l'insorgente

era perfettamente a conoscenza (poco importa che costei non sapesse anche

dell'esistenza del contenitore a pressa presente in uno dei centri di raccolta).

Appare del tutto logico e in linea con lo spirito della regolamentazione comunale

adottata, ritenere che se il comune ha organizzato degli appositi contenitori

per la carta, investendo oltretutto fondi al fine di predisporne di tipo

interrato, è perché questi vengano usati dagli utenti dei centri di raccolta. L'insorgente

non può seriamente sostenere che l'autorità comunale abbia allestito tali

postazioni dotandole dei necessari container, senza avere pure intenzione di

imporne l'uso ai cittadini. E ciò indipendentemente dalla presenza o meno di un

cartello in loco o di qualunque altra indicazione che ne preveda esplicitamente

l'utilizzo per i rifiuti cartacei.

In tal senso, l'obbligo di utilizzare tali container

per la carta è riconoscibile per chiunque e si basa, oltre che sugli art. 7

cpv. 1 e 10 cpv. 1 RSRR, sulla presenza stessa di questi contenitori presso tutti

e quattro i punti di raccolta predisposti. I combinati art. 10 cpv. 1 e 14 RSRR

costituiscono dunque una base legale sufficiente per l'applicazione

della contestata sanzione.

3.3

Nemmeno giova all'insorgente pretendere di aver agito in buona fede.

Anzitutto, come giustamente indicato

dall'istanza precedente, l'ignoranza della legge non protegge il privato sotto

il profilo della buona fede. Vale infatti la regola basilare secondo cui

la conoscenza della legge è presunta (cfr. Adelio

Scolari, op. cit., n. 652) e, come detto sopra, nel caso concreto il

dovere imposto al cittadino di usare i contenitori interrati per i rifiuti

cartacei era facilmente riconoscibile in base alla regolamentazione in vigore e

alle indicazioni fornite dall'ente comunale, oltre che a risultare quasi

scontato.

La ricorrente non può poi essere seguita laddove sostiene che il comportamento

adottato dagli altri utenti avrebbe fatto nascere in lei il convincimento che

il deposito della carta di fianco agli appositi contenitori fosse una pratica

ammessa dal comune. Il principio della buona

fede presuppone che l'autorità abbia fatto promesse o raccomandazioni, dato informazioni o

assicurazioni o assunto atteggiamenti tali da suscitare nel cittadino precise

aspettative che, a determinate condizioni, l'ente pubblico è tenuto a rispettare

(DTF 137 I 69 consid. 2.5.1; Adelio

Scolari, op. cit., n. 616 seg., 639 con rinvii; STA 52.2013.277 del 6

novembre 2013, consid. 4.2). Ora, nel caso in esame non risulta che l'autorità

comunale abbia avuto un comportamento tale da generare delle aspettative nella

ricorrente. Quest'ultima in particolare non poteva concludere che tale pratica

fosse lecita, fondandosi semplicemente sul comportamento altrui e senza nemmeno

sapere se l'ente pubblico avesse o meno preso (o perlomeno cercato di prendere)

dei provvedimenti sanzionatori anche nei confronti degli altri contravventori. Seppur

vero che, come accennato dalla ricorrente, né il municipio né il Consiglio di

Stato si sono esplicitamente espressi su tale tesi, l'argomento appare talmente

pretestuoso da risultare del tutto inconferente ai fini della presente vertenza.

Si deve poi ancora considerare, a titolo meramente abbondanziale, che quand'anche

le condizioni poste per beneficiare della protezione della buona fede fossero

realizzate, ciò che in specie non è

minimamente dato, occorrerebbe ancora che al richiamo a tale protezione non si

oppongano interessi pubblici preponderanti (DTF 131 II 627 consid. 6; DTF 129 I

161.

consid. 4.1; DTF 127 I 31 consid. 3a; STF 2C_241/2012 del 28 giugno 2012,

consid. 5.2; STF 2C_217/2012 del 26 luglio 2012 consid. 6.3.1; STF 2C_967/2012

del 18 gennaio 2013 consid. 4.1; STF 2C_506/2013 del 1° novembre 2013,

consid. 4.1). Circostanza, questa, che non si avvererebbe nel caso di specie,

essendo l'interesse pubblico all'attuazione del diritto oggettivo in un settore

piuttosto delicato per l'equilibrio ecologico quale è quello della raccolta e

dello smaltimento dei rifiuti, comunque prevalente su quello della ricorrente.

In queste circostanze, l'insorgente non può pertanto appellarsi con successo né

al principio della buona fede (dedotto direttamente dall'art. 9 della Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), né all'errore sull'illiceità

(cfr., per analogia, art. 21 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937;

CP; RS 311.0) per escludere la sua colpevolezza.

4.

Infine, il

fatto che l'insorgente avrebbe agito come ha fatto per evitare di ostruire

l'apertura del contenitore non basta a giustificare il suo agire, né influisce

sulla materialità dell'infrazione che le è stata rimproverata. Premesso che

toccava alla ricorrente tagliare e piegare i cartoni che intendeva smaltire in

modo tale da evitare qualsiasi inconveniente, quest'ultima non ha nemmeno mai

affermato che quel giorno il contenitore fosse intasato. Circostanza che

comunque nulla muterebbe, visto che se ciò fosse stato il caso, avrebbe dovuto

indurre la ricorrente a far capo ad uno degli altri tre centri di raccolta

situati sul territorio comunale.

5.

5.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto con

conseguente conferma della decisione governativa qui impugnata.

5.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, in

quanto soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 700.-, già anticipata dalla ricorrente, è posta a suo carico.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera