52.2015.372
Licenza edilizia per l'ampliamento di un'abitazione
19 settembre 2016Italiano15 min
Source ti.ch
Incarto n.
52.2015.372
Lugano
19 settembre 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Marco
Lucchini, giudice presidente,
Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara
Maspoli
statuendo
sul ricorso 6 agosto 2015 di
RI
1
patrocinata
da: PA 1
contro
la
decisione 9 giugno 2015 (n. 2407) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa
presentata dalla ricorrente avverso la risoluzione 12 novembre 2014 con cui
il municipio di Brissago ha rilasciato a CO 1 il permesso per la
sopraelevazione della sua abitazione primaria (part. __________);
ritenuto, in
fatto
A. a. CO 1, qui resistente, è
proprietaria di una casa d'abitazione unifamiliare (part. __________) situata a
Brissago, sul pendio in località __________, all'interno della zona
residenziale estensiva. L'edificio, realizzato nel 1950 (e ristrutturato nel
2008), è articolato su due piani, disposti su due terrazzi.
Lo stabile si avvicina fino a 1.32 m al percorso pedonale (sentiero di Bardone)
che costeggia il lato nord del fondo. Verso monte, la facciata ovest della
casa, alta meno di 3.00 m, è posta ad una distanza di ca. 0.75 m dal muro di
controriva eretto sul confine del terreno sovrastante (part. __________),
rispettivamente a ca. 4.00 m dall'edificio su tale fondo.
b. Con domanda di costruzione 27 marzo 2014, CO 1 ha chiesto al municipio il
permesso di innalzare di un piano il suddetto edificio, demolendo il tetto a
falde esistente e coprendolo con un tetto piano. Secondo il progetto, la parte
aggiunta (38.65 mq) sarà arretrata fino a 3.00 m dal confine con il terreno a
monte (part. __________).
SCHEMA FACCIATA NORD
PART. __________
PART. __________
3.00 m
0.75
Sul lato nord, il progetto prevede di mantenere, anche per il nuovo piano, una
distanza di 1.32 m dal sentiero comunale; con la domanda è stata dunque richiesta
una deroga alla relativa distanza minima (2.00 m) ai sensi dell'art. 9 cpv. 2
delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR).
c. Nel termine di pubblicazione, alla domanda si è opposta, tra gli altri, RI 1,
qui ricorrente, proprietaria di una casa d'abitazione sul terreno confinante a
valle (part. __________).
d. Raccolto l'avviso favorevole (n. 88544)
dei Servizi generali del Dipartimento del Territorio, con risoluzione 12 novembre
2014, il municipio ha respinto le opposizioni e, concessa la deroga sollecitata,
ha rilasciato la postulata licenza, subordinandola ad alcune condizioni.
B. Con giudizio 9 giugno 2015,
il Consiglio di Stato ha respinto l'impugnativa inoltrata da RI 1 avverso il
suddetto provvedimento, che ha confermato.
Dopo aver riconosciuto all'insorgente
la legittimazione attiva, il Governo ha fatto una puntualizzazione su delle
censure che sarebbero state “formulate” dal proprietario della part. __________.
Disattese poi le critiche dell’insorgente riguardo alla completezza dei piani,
l'Esecutivo cantonale ha in particolare ritenuto che l'intervento configurasse
una trasformazione non sostanziale di un edificio esistente in contrasto con le
distanze, rientrante ancora nei limiti posti dall'art. 66 della legge sullo
sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1), sia dal profilo
qualitativo, sia quantitativo. Respinte le eccezioni riferite al rispetto delle
distanze antincendio e alla conformità alle norme sulle residenze secondarie,
la precedente istanza ha inoltre disatteso una doglianza relativa all'indice di
occupazione, che il progetto lascerebbe invariato. Immune da violazioni del
diritto, ha concluso, sarebbe il mancato coinvolgimento dell'Ufficio della
natura e del paesaggio nella valutazione del progetto dal profilo del suo
inserimento nel paesaggio.
C. Contro il predetto giudizio
governativo RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,
chiedendo che venga annullato assieme alla licenza edilizia.
Dopo aver eccepito l'insufficienza dei piani annessi alla domanda di
costruzione, l'insorgente ribadisce in particolare come il controverso
innalzamento travalicherebbe i limiti delle trasformazioni ammesse dagli art.
66 LST e 86 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20
dicembre 2011 (RLst; RL 7.1.1.1.1), stravolgendo l'identità dell'edificio
esistente, consolidando i momenti di contrasto con il diritto dal profilo delle
distanze dal sentiero comunale e dal confine con il fondo sovrastante e pregiudicando
l'interesse dei vicini del fondo a monte. La ricorrente ripropone infine le
censure riferite alla violazione delle distanze di sicurezza antincendio tra
edifici come pure al principio d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio.
D. All'accoglimento dell'impugnativa
si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
L'Ufficio delle domande di costruzione e il municipio non presentano
particolari osservazioni, riconfermandosi nelle rispettive posizioni.
Dal canto suo, la resistente chiede la reiezione del ricorso con argomentazioni
che verranno semmai riprese in seguito.
E. In sede di replica, la
ricorrente si è riconfermata nelle sue tesi e conclusioni, eccependo anche una
violazione delle norme che limitano le residenze secondarie.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del
Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge
edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1).
Certa è la legittimazione
attiva della ricorrente, proprietaria del fondo confinante a valle e già
opponente, personalmente e direttamente toccata dal provvedimento impugnato
(art. 21 cpv. 2 LE e art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24
settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).
L'impugnativa, tempestiva
(art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può
essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
La situazione dei luoghi e l'oggetto della vertenza emergono con sufficiente
chiarezza dalle carte processuali. Il sopralluogo sollecitato dalle parti non
appare idoneo ad apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti
ai fini del presente giudizio.
2. Il Governo ha dichiarato
irricevibili le censure formulate dal proprietario del fondo a monte
(part. __________). La puntualizzazione, come eccepisce l'insorgente, non è
corretta. Il vicino non ha in effetti interposto opposizione, né tanto meno si
è aggravato dinnanzi al Consiglio di Stato contro la licenza edilizia. Nella misura
in cui quest'ultimo ha invece inteso negare alla ricorrente la facoltà di
proporre censure riferite ad aspetti d'interesse per terzi (quale il mancato
rispetto della distanza dal confine di un fondo o di un edificio che non gli appartiene),
va invece ricordato che la qualità per agire in giudizio comporta la
possibilità di contestare la conformità del progetto con tutte le norme di
diritto pubblico concretamente applicabili. Poco conta che non tutelino direttamente
Fatti
i suoi interessi (cfr. STA 52.2007.302 del 22 gennaio 2008 consid. 2.3). La
precisazione non è in concreto di rilievo, ritenuto che il Governo ha comunque
esaminato tutte le censure sollevate dalla ricorrente.
3. 3.1. Giusta l'art. 4 LE, la
domanda di costruzione deve essere corredata della documentazione necessaria. I
progetti - precisa l'art. 11 del regolamento di applicazione della legge
edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 7.1.2.1.1) - devono fornire tutte le indicazioni
atte a rendere chiaramente comprensibili la natura e l'estensione delle opere
oggetto della domanda.
La norma mira ad assicurare all'autorità la possibilità di
operare una verifica approfondita della conformità dell'intervento con il
di-ritto materialmente applicabile. È inoltre destinata a permettere ad
eventuali opponenti di esercitare compiutamente i loro diritti di difesa (RDAT
II-2000 n. 31 consid. 2.1).
Secondo l'art. 12 cpv. 1 lett. b RLE, i progetti per gli
edifici devono tra l'altro comprendere una o più sezioni per ogni corpo
dell'edificio, da cui si possa dedurre l'altezza dell'edificio e quella dei
singoli piani, il livello del terreno naturale e quello delle strade pubbliche
adiacenti.
3.2. Nel caso concreto,
gli atti annessi alla domanda di costruzione forniscono le indicazioni
necessarie a rendere comprensibili la natura e la portata del progetto. L'unica
sezione allegata al progetto (A-A), tenuto anche conto delle quattro facciate,
permette di per sé di dedurre l'altezza dell'edificio dal terreno sistemato,
che il progetto non prevede di modificare. La questione non deve comunque
essere maggiormente approfondita, considerato che, per i motivi di cui si dirà
in appresso, la licenza edilizia non può ad ogni modo essere confermata.
4. 4.1. Nella zona
residenziale estensiva, la distanza minima tra edifici ammonta a 6.00 m (art. 3
cpv. 1 lett. d NAPR). La distanza minima dai confini è invece di 3.00 m (art. 4
cpv. 1 lett. c NAPR). Giusta l'art. 9 NAPR, dove non viene indicata una linea
di arretramento o allineamento dalle strade cantonali e comunali, le costruzioni
devono inoltre rispettare la distanza di 2.00 m dai percorsi pedonali e sentieri,
riservate le distanze minime tra edifici (cpv. 1) e la facoltà del municipio di
concedere deroghe in casi eccezionali (cpv. 2).
4.2. Le possibilità d'intervento su costruzioni esistenti in contrasto con il
nuovo diritto sono disciplinate esaustivamente dagli art. 66 LST e 86 RLst, che
per principio non lasciano spazio a norme di piano regolatore più favorevoli
(cfr. al riguardo: STA 52.2013.370 del 19 gennaio 2015 in RtiD II-2015 n. 11).
Secondo l'art. 66 cpv. 1
LST - riconducibile alla garanzia costituzionale della proprietà, intesa come
tutela delle situazioni acquisite - è permessa la conservazione e la
manutenzione di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo diritto. Queste
costruzioni possono inoltre essere trasformate (cd. Erweiterungsgarantie)
a condizione che il contrasto col nuovo diritto non pregiudichi in modo
apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini (cfr. art. 66 cpv. 2
lett. a LST). Secondo l'art. 86 cpv. 3 RLst, nel caso di costruzioni non
conformi ad altre norme edilizie (ovvero per le quali il contrasto con il nuovo
diritto non è da ricondurre alla conformità
di zona, cfr. art. 66 cpv. 2 lett. b LST e 86 cpv. 2 RLst), il municipio può autorizzare
la trasformazione se: (a) non incide sull'aspetto esterno o sui
contenuti della costruzione, alterandone l'identità in misura significativa o
comunque tale da consolidare i momenti di contrasto con il nuovo diritto; (b)
il contrasto con il nuovo diritto non pregiudica sensibilmente la funzionalità
della zona e l'interesse dei vicini.
Queste norme hanno ripreso la disciplina e i principi sviluppati in base
all'art. 39 RLE, abrogato a far tempo dal 2 aprile 2013 (BU 2013, 147; cfr.
anche il messaggio n. 6309 sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del
9 dicembre 2009, ad art. 65), che permetteva non solo di mantenere le opere edilizie
legittimamente realizzate, venute a trovarsi in contrasto con il diritto
entrato in vigore in epoca successiva, ma anche di autorizzare trasformazioni
di una certa importanza - purché non sostanziali - se il contrasto con il nuovo diritto non pregiudicava in
modo apprezzabile l'interesse pubblico o quello dei vicini (cfr. RtiD II-2011
n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT II-1994 n. 46 consid. 3.2). Secondo
la giurisprudenza sviluppata in costanza di
questa norma, la trasformazione è considerata sostanziale quando modifica
l'identità della costruzione preesistente dal profilo delle volumetrie,
dell'aspetto e della destinazione, ingenerando nuove ripercussioni sull'ordinamento delle utilizzazioni
o quando aggrava i momenti di
contrasto con il nuovo diritto o ne introduce di nuovi. I limiti delle
trasformazioni ammissibili vanno stabiliti caso per caso, tenendo conto delle
finalità delle norme applicabili, della natura del contrasto esistente,
dell'entità dell'intervento e delle conseguenze
che ne derivano, soppesando attentamente gli interessi pubblici e
privati contrapposti alla luce del principio di proporzionalità (cfr. RtiD
II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT I-1999 n. 28 consid. 2.1; 1994-II n. 46; Adelio
Scolari, Commentario,
Considerandi
II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 70 LALPT n. 515 seg.). Nella valutazione
dell'ammissibilità di interventi di trasformazione di costruzioni esistenti in
contrasto con il diritto posteriore non si giustifica un eccessivo rigore.
Inammissibili sono comunque quegli interventi che, valutati secondo criteri
oggettivi, si prevalgono della tutela delle situazioni acquisite per
conseguire, grazie alle preesistenze difformi, un risultato che l'applicazione
del nuovo diritto non permetterebbe di ottenere (cfr. RtiD II-2011 n. 16 consid.
3.2
con rinvii; STA 52.2013.199
del 16 settembre 2014 consid. 3.1; 52.2009.60
del 1° aprile 2009 consid. 2; 52.2008.70 del 26 marzo 2008 consid. 2).
4.3
In concreto, l'edificio della resistente è uno stabile esistente in
contrasto con il diritto entrato successivamente in vigore. La facciata nord
dello stabile esistente, posta ad una distanza di 1.32 m dal sentiero comunale
che risale il pendio, non rispetta infatti la distanza minima (2.00 m)
prescritta dall'art. 9 cpv. 1 NAPR. Già tale difformità non è trascurabile,
ritenuto che la distanza mancante rappresenta poco meno del 40%.
La facciata ovest, distante ca. 0.75 m dal muro di controriva eretto lungo il
confine con la part. __________, non rispetta invece in larga misura la
distanza minima (3.00 m) stabilita dall'art.
4.
cpv. 1 lett. c NAPR (cfr. pianta piano mansarda). Poco importa che lo
stabile non sporga da tale fondo. Tale circostanza, contrariamente a quanto
pretende la resistente, non permette in particolare di attribuirgli la qualifica
di costruzione sotterranea, non soggetta alle distanze da confine (cfr. art. 13
cpv. 2 NAPR). Sugli altri tre lati (nord, sud ed est) l'edificio sporge infatti
più di 1.50 m dal terreno sistemato (cfr. STA 52.2014.185 del 5 novembre 2014
consid. 3.4) e rappresenta dunque un ingombro, percepibile come tale; in quanto
costruzione principale destinata all'abitazione, non sfugge pertanto al
rispetto della distanza stabilita dall'art. 4 cpv. 1 lett. c NAPR (cfr. STA
52.1996.73
del 17 novembre 1996 consid. 4, confermata da STF 1P.646/1996 del 7
agosto 1997 consid. 2d).
Lo stabile disattende infine la distanza minima (6.00 m) verso l'edificio
eretto sul terreno a monte (distante ca. 4.00 m, cfr. piano catastale agli
atti). Anche da questo profilo, irrilevante è il dislivello tra i fondi. Nel diritto
edilizio la distanza tra due punti del terreno è per principio misurata sul
piano dell'orizzonte. Differenze di quota non sono dunque prese in
considerazione (cfr. STA 52.2008.187 del 27 giugno 2008 consid. 3.2).
4.4
Il Governo, avallando
la conclusione del municipio, ha ritenuto che l'intervento in questione fosse
ammissibile, escludendo che si tratti di una trasformazione sostanziale. Tale
deduzione non può essere tutelata.
Il progetto altera in modo importante l'aspetto esterno dell'edificio,
inserendo un nuovo volume che sarà coperto da un tetto piano, ben diverso da
quello esistente; determina inoltre un cospicuo aumento di superficie utile
lorda (38.65 mq), pari quasi al 40% (tenuto conto della SUL attuale complessiva
di 97.20 mq, suddivisa tra PT = 48.60 mq e 1P = 48.60 mq). Sia dal profilo
qualitativo, sia quantitativo la sopraelevazione sovverte radicalmente l'identità
dell'edificio esistente. L'ampliamento non si pone in un rapporto di
subordinazione con le preesistenze ma è tale da far apparire l'edificio come
una nuova costruzione (cfr. STA 52.2008.75 del 16 aprile 2010, consid. 3.2.2).
Già per questo motivo esso travalica pertanto i limiti ammessi dagli art. 66
cpv. 2 lett. b LST e 86 cpv. 3 lett. a RLst. A maggior ragione s'impone questa
conclusione se si considera che la sopraelevazione perpetua i momenti di
contrasto esistenti, in particolare con la distanza dal sentiero comunale (che
resta invariata a 1.32 m). Analoga conclusione s'impone per quanto riguarda la
distanza da confine e tra edifici, ancorché il nuovo corpo sia posto ad una
distanza di ca. 3.00 m dal limite con il fondo a monte (cfr. supra,
consid. Ab), rispettivamente di ca. 6.00-7.00 m dal relativo edificio: di
regola una sopraelevazione è esclusa anche se l'aggiunta rimane arretrata
rispetto ai piani sottostanti, che non rispettano le distanze legali minime (cfr.
STA 52.1997.246 del 10 novembre 1997 consid. 2.2; Scolari, op. cit., ad art. 39 LE n. 1176 con illustrazione;
cfr. anche STA 52.2004.91 del 10 maggio 2004 consid. 3).
4.5
La deroga alla distanza dal sentiero comunale che il municipio ha concesso
in applicazione dell'art. 9 cpv. 2 NAPR non permette di porre rimedio ai
diversi difetti sin qui riscontrati. Non occorre pertanto dilungarsi sulla
stessa, se non per rilevare che l'autorità comunale - limitandosi
essenzialmente ad invocare la preesistenza dell'edificio (cfr. licenza pag. 3)
- non ha neppure spiegato in modo esauriente quali elementi facciano apparire eccezionale
la situazione della resistente ai sensi di questa norma, soppesando
concretamente gli interessi in gioco e segnatamente quello al rispetto del
parametro da cui ci si vorrebbe ulteriormente scostare (cfr. al riguardo: STF 1C.207/2010 del 21 aprile 2011, pubbl. in RtiD II-2011 n. 13 consid. 4.3; RDAT II-2002 n. 1 consid.
3.4
e 4).
5.
Ferme
queste premesse, considerato che la licenza edilizia e il giudizio che la
tutela non possono in ogni caso essere confermati, non mette conto di
chinarsi sulle altre censure sollevate dall'insorgente.
6.
6.1. Sulla scorta delle
considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere accolto. La
risoluzione del Consiglio di Stato è di conseguenza annullata, unitamente al
permesso rilasciato dal municipio.
6.2
Dato l'esito, la
tassa di giustizia è posta a carico della resistente, secondo soccombenza, ritenuto
che il comune ne va esente, essendo comparso per ragioni di funzione (art. 47
cpv. 1 e 6 LPAmm). La resistente rifonderà all'insorgente, assistita da un
legale, un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm), a
valere per entrambe le sedi.
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1.
Il ricorso è
accolto.
§. Di conseguenza,
la decisione 9 giugno 2015 (n. 2407) del Consiglio di Stato e la risoluzione 12
novembre 2014 del municipio di Brissago sono annullate.
2.
La tassa di
giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, la quale rifonderà inoltre
alla ricorrente fr. 2'200.- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
All'insorgente va restituito l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di
anticipo delle presunte spese processuali.
3.
Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82.
segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione
a:
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
giudice presidente La
vicecancelliera