Licenza edilizia

Incarto n.

52.2015.423

Lugano

23 marzo 2017

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Giovan

Maria Tattarletti, vicepresidente,

Marco

Lucchini, Matea Pessina

vicecancelliere:

Mariano

Morgani

statuendo

sul ricorso 23 settembre 2015 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la

decisione 19 agosto 2015 (n. 3341) del Consiglio di Stato che ha parzialmente

accolto l'impugnativa presentata dal ricorrente avverso la decisione 18

settembre 2014 con cui il municipio di Lugano ha negato la licenza edilizia

al piano di quartiere contemplante la costruzione di un complesso

residenziale sui mapp. __________6, __________7, __________9, __________0 e __________

di quel comune, Sezione di Gandria;

ritenuto, in

fatto

A. a. __________ è proprietario

di un terreno in pendio, di complessivi 2'481 mq (mapp. __________6, __________7,

__________9, __________0 e __________), situato a Gandria, ad est del nucleo e a

valle del raccordo che collega il centro del villaggio alla strada cantonale. I

fondi che lo compongono sono assegnati dal vigente piano regolatore alla zona

residenziale intensiva, disciplinata dall'art. 20 delle norme di attuazione del

piano regolatore (NAPR), la cui attuale formulazione risale ad una modifica

(variante) adottata dall'assemblea comunale l'11 febbraio 1996 ed approvata dal

Consiglio di Stato il 29 maggio successivo (cfr. ris. gov. n. 2752). L'area in questione

è pure censita nelle schede descrittive concernenti il comune di (Lugano-)

Gandria dell'inventario degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza

nazionale (ISOS), che la inserisce nel vasto

comparto prevalentemente libero da costruzioni ma in stretto rapporto

con l'edificato da proteggere (Intorno circoscritto II: ripido ciglio

prativo, a macchia e con alberi da frutto, in parte terrazzato, un tempo

coltivato) al quale sono attribuiti la categoria di rilievo ab e

l'obiettivo di salvaguardia a (cfr. Dipartimento federale dell'Interno

[editore], ISOS Insediamenti di importanza nazionale - Repubblica e Cantone

Ticino, vol. 2.1, Luganese insediamenti A-K, Berna 2006, pag. 222 seg.). Dal

1983 Gandria e dintorni sono pure inseriti quale oggetto n. 1812

nell'inventario federale dei paesaggi, siti e monumenti d'importanza nazionale

[IFP; cfr. appendice dell'ordinanza riguardante l'inventario federale dei

paesaggi, siti e monumenti naturali del 10 agosto 1977 (OIFP; RS 451.11)].

b. Dopo vicissitudini che

non occorre evocare, il 24 giugno 2013 l'RI 1 ha chiesto al municipio il

rilascio della licenza per piano di quartiere per costruire un complesso

edilizio, denominato Residenza Borgo degli

ulivi, composto da nove blocchi contigui, dotati di quattro corpi scale,

parzialmente interrati nel pendio. Di questi, otto blocchi sono destinati a

scopi residenziali ed articolati su quattro piani fuori terra (tranne nel caso

del sesto blocco da ovest, dove i piani sono tre) ed uno (nono blocco da ovest)

contiene l'ascensore per le auto. I volumi dei blocchi sono sfalsati

leggermente tra loro e seguono le linee dei terrazzamenti presenti,

parallelamente alla riva del lago, secondo una progressione da ovest verso est.

Gli edifici, dotati di ampie aperture vetrate munite di frangisole (brise

soleil) mobili e di un tetto piano adibito a terrazza (di cui, quelle presenti

sul primo e sul sesto blocco da ovest sono configurate come piazza e belvedere

pubblici), presentano verso valle una facciata (principale) di lunghezza variabile (da 7.20 m a 11.20 m) ed alta

12.00 m dal terreno sistemato (tranne che nel caso del sesto blocco da ovest,

dove l'altezza è pari a 9.00 m). Le facciate laterali dei manufatti abitativi sono

invece larghe/profonde da 8.40 m a 11.70 m, mentre la torre lift auto presenta

una larghezza/profondità di 6.40 m. La superficie utile lorda (SUL) del

progetto, che prevede la realizzazione di 13 appartamenti, è pari a 2'491 mq. Oltre

alle cantine, nella parte interrata dei blocchi - salvo che nel primo e nell'ultimo

- verrebbe realizzata un'autorimessa sotterranea, disposta su più livelli, con

48 posteggi, di cui 31 privati e 17 pubblici.

c. Alla domanda di costruzione, pubblicata dal 19 agosto al 3

settembre 2013, si sono opposti, oltre ad una confinante (mapp. __________0) ed

alcuni vicini (mapp. __________4 e __________5), l'CO 3, la CO 2 e la proprietaria

della part. __________, situata nel nucleo in riva al lago, i quali, rilevato in

particolare come il villaggio di Gandria sia censito dall'ISOS e dall'IFP, e

richiamato l'avviso reso il 2 ottobre 2008 dalla Commissione federale della natura e del paesaggio (CFNP) nell'ambito di una

precedente domanda di licenza preliminare, hanno contestato il progetto,

segnatamente, dal profilo dell'inserimento nel paesaggio, della conformità con

l'art. 20 NAPR, nonché della completezza della domanda e delle altezze.

d. Il 29 ottobre 2013, la

CFNP ha effettuato un sopralluogo in presenza del proprietario dei fondi

dedotti in costruzione, del progettista ed istante in licenza, dei

rappresentanti dell'autorità comunale e di quelli dell'Ufficio della natura e

del paesaggio (UNP) nonché della Commissione cantonale del paesaggio

(CP). Delle risultanze dello stesso si dirà, per quanto necessario, in

appresso.

e. Rispondendo alle critiche sollevate, in data 8 novembre

2013 l'istante in licenza ha prodotto ulteriore documentazione, tra cui il

piano curve di livello e sezioni allestito dallo studio d'ingegneria __________,

proponendo segnatamente una nuova sistemazione esterna.

f. Il 26 marzo 2014, i

Servizi generali del Dipartimento del territorio hanno preavvisato

sfavorevolmente il progetto (avviso n. 85794), facendo riferimento ai pareri

negativi espressi dalla Se-

zione forestale, che

ha ritenuto che il blocco contenente il lift auto non rispetta la distanza di

10.00 m dal limite del bosco accertato, e dall'Ufficio della natura e del

paesaggio, che ha rinviato alle valutazioni

formulate il 20 dicembre 2013 dalla CFNP, la quale, in sostanza, pur

riconoscendo il grande impegno dei progettisti (…) volto a proporre una

soluzione nel suo insieme maggiormente elaborata in ottica paesaggistica, reputa che anche questo progetto arrecherebbe un danno molto importante al paesaggio

ed al sito costruito, che nemmeno eventuali modifiche permetterebbero di

ridurre il forte impatto negativo e che, in definitiva, nessuna licenza edilizia

dovrebbe essere rilasciata per qualsiasi progetto sui terreni in questione.

Parere, quest'ultimo, considerato estremo dall'UNP e dalla CP, i quali evidenziano

tuttavia a loro volta come l'intervento in esame non costituirebbe una risposta

adeguata al contesto, in quanto risulterebbe troppo invasivo.

g. Preso atto dell'avviso

cantonale negativo e delle relative osservazioni dell'istante in licenza, che

nell'occasione ha prodotto una variante del piano situazione che tiene conto

dell'obiezione della Sezione forestale, e constatata l'inesistenza dei presupposti per un tentativo di conciliazione, in

data 18 settembre 2014 il municipio ha negato il permesso richiesto, vista l'opposizione

vincolante del Dipartimento del territorio e considerato che il piano di

quartiere proposto si porrebbe in contrasto con l'art. 20 NAPR per

quanto attiene al rispetto delle caratteristiche architettoniche e

paesaggistiche del nucleo di Gandria.

B. Con giudizio 19 agosto 2015

(n. 3341), il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto l'impugnativa

inoltrata dall'RI 1 avverso il suddetto provvedimento, confermando il diniego

della licenza, ma riducendo a fr. 3'000.- la tassa per l'esame della domanda.

Rilevato come il piano di quartiere presentato rispondesse ai requisiti

legali, il Governo ha dapprima evidenziato come, per quanto concerne l'aspetto

dell'inserimento paesaggistico, vi sia in concreto una doppia competenza

- quella comunale in base all'art. 20 cpv. 2 NAPR e quella cantonale giusta l'art.

104 cpv. 2 e 109 cpv. 1 della legge sullo sviluppo territoriale

del 21 giugno 2011 (LST; RL 7.1.1.1) -, a cui si aggiunge la competenza

consultiva della CFNP secondo l'art. 7 cpv. 2 della legge federale sulla protezione

della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966 (LPN; RS 451). Di seguito,

riportate estesamente le valutazioni negative della CFNP e quelle altrettanto

sfavorevoli, ancorché più differenziate, dell'UNP e della CP, l'Esecutivo

cantonale, richiamati anche l'analogo parere del comune e gli avvisi, espressi

nonostante che Gandria non sia attualmente tutelato quale bene culturale, dall'Ufficio

e dalla Commissione dei beni culturali (UBC e CBC), ha ritenuto che il diniego

del permesso resistesse alle critiche dell'istante in licenza. In particolare, pur

reputando accurata la controversa progettazione, il Governo ha sostanzialmente condiviso

il rimprovero d'impatto eccessivo mosso al progetto.

C. Avverso il predetto giudizio

governativo, l'RI 1 si aggrava dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo, preliminarmente, che sia ordinato un esperimento di conciliazione,

e, in via principale, che la decisione impugnata sia annullata parzialmente nel

senso che sia rilasciata la licenza edilizia per il piano di quartiere. In via

subordinata, postula che gli atti siano rinviati al municipio affinché rilasci

il permesso richiesto.

Con riferimento alla richiesta preliminare, richiamato l'auspicio del Governo

di una fattiva collaborazione fra il promotore e le autorità cantonale e comunale

nell'individuazione di una linea progettuale che possa risolvere in modo

soddisfacente la problematica oggetto di giudizio, il ricorrente evidenzia

di essersi attivato invano, stante il rifiuto del Dipartimento del territorio (DT)

di parteciparvi, per organizzare un incontro (conciliativo). Tale rifiuto

sarebbe costitutivo di una disparità di trattamento, siccome contrario alla

prassi in uso, e contraddittorie, visto l'auspicio espresso, sarebbero le

motivazioni addotte dal Governo a giustificazione del comportamento

dipartimentale. Nel merito, l'insorgente contesta l'opposizione espressa dal DT

al progetto, censurando la brevità della motivazione fornita (8 righe), l'indicazione

data al municipio circa il fatto che il suo avviso negativo sarebbe vincolante,

l'adesione acritica alle conclusioni delle varie commissioni e dell'ISOS e la

messa in discussione dell'edificabilità dei fondi oggetto dell'intervento.

Critica inoltre la circostanza che nel giudizio impugnato sia stato riportato testualmente

e pedissequamente il parere sfavorevole della CFNP, malgrado avesse carattere

unicamente consultivo, ciò che violerebbe l'autonomia comunale in ambito

pianificatorio. Rilevato che il piano regolatore di Gandria è stato approvato

nel 1993, allorquando il sito era già iscritto nell'IFP, che nel 2010 il

consiglio comunale di Lugano ha respinto una mozione tendente a porre i terreni

in questione fuori della zona edificabile e che nel 2011 il Gran Consiglio ha a

sua volta respinto una mozione volta a far acquistare al Cantone i medesimi

sedimi, il ricorrente sostiene poi che le verifiche di legittimità della

pianificazione esistente sono già state effettuate dalle stesse autorità che

ora si oppongono al progetto. Arbitrarie sarebbero dunque l'opposizione

dipartimentale e la reiezione del ricorso da parte del Governo. Insufficienti

sarebbero peraltro le motivazioni addotte nel giudizio impugnato, che si

limiterebbero in sostanza a parafrasare la risoluzione municipale, introducendo

una critica alla torre lift auto che non troverebbe riscontro altrove. Contrariamente

a quanto preteso, già soltanto dal rendering e dalla Tavola n. 14 del piano di

quartiere emergerebbero la validità del progetto ed il rispetto dell'esigenza

di inserimento nel contesto. Ne sarebbero prova, la coerenza e qualità del

concetto progettuale, l'attenzione per il contesto estetico, per gli elementi naturali

e antropici, per la morfologia del terreno, la scelta dell'e-spressione

architettonica, dei materiali e dei colori, nonché il disegno dei tetti e degli

spazi esterni. Peculiarità, queste, che sarebbero state esplicitamente apprezzate

anche dal Consiglio di Stato. Donde la contraddittorietà del suo giudizio. Infine,

il ricorrente censura come soggettive e

fondate su considerazioni estranee le valutazioni estetiche alla base del

diniego della licenza, il quale non potrebbe essere giustificato neppure dall'asserita

imponenza dei volumi, posto che le costruzioni che, come nel caso concreto,

rispettano le prescrizioni di zona non possono essere considerate contrarie all'obbligo

di inserirsi adeguatamente nel contesto paesaggistico, soltanto perché

comportano volumi e sfruttamenti maggiori rispetto agli edifici circostanti.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.

Ad identica conclusione pervengono il municipio, che si riconferma nella

propria decisione, due degli opponenti, qui resistenti, richiamando

essenzialmente le considerazioni espresse in precedenza, e l'Ufficio delle

domande di costruzione (UDC), che riporta essenzialmente le osservazioni della

Sezione dello sviluppo territoriale.

E. In sede di replica, il

ricorrente contesta in particolare quest'ultima presa di posizione. In duplica,

un'opponente ed il municipio si limitano a riconfermarsi nelle proprie

conclusioni, mentre la Sezione dello sviluppo territoriale, per il tramite dell'UDC,

sviluppa ulteriormente le argomentazioni alla base del suo avviso negativo.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data

dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la

legittimazione attiva del ricorrente, già istante in licenza, personalmente e

direttamente toccato dal provvedimento

impugnato [art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1)]. Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere reso sulla base

degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei

luoghi, peraltro nota alla Corte, e dell'oggetto della contestazione emerge con

sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Nell'ambito di una valutazione

anticipata, il sopralluogo sollecitato dal ricorrente, non appare idoneo ad

apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini

del giudizio.

2. Preliminarmente il

ricorrente chiede d'indire un esperimento di conciliazione, criticando in

particolare l'atteggiamento del DT, che avrebbe rifiutato, diversamente dal

municipio, di partecipare ad un incontro conciliativo. La richiesta va

disattesa.

Giusta l'art. 9 cpv. 1 LE,

il municipio può sempre convocare i privati interessati per un esperimento

di conciliazione; esso può pure promuovere uno scambio di opinioni col Dipartimento

se non ne condivide l'operato o per altra ragione qualsiasi. In concreto,

non risulta che l'esecutivo comunale non condividesse l'operato del DT. Emerge

invece che entrambi erano contrari al piano di quartiere in esame: il primo lo

ha ritenuto infatti contrario all'art. 20 NAPR, il secondo lo ha reputato

lesivo dell'art. 104 cpv. 2 LST. Stanti le valutazioni negative non soltanto

dei privati opponenti, ma anche delle autorità comunale e cantonale coinvolte, il

fatto che non sia stato indetto un esperimento di conciliazione non solo non sorprende, considerato il carattere

potestativo della norma, ma è pure immune da critiche, rispondendo all'esigenza

di economia processuale, che impone di prescindere da atti d'acchito inutili o

comunque privi di probabilità di esito favorevole. Ferme queste

premesse, nemmeno in questa sede si giustifica di far luogo ad un tentativo di

conciliazione ex art. 23 cpv. 1 LPAmm, norma pure questa di natura potestativa.

Troppo divergenti sono, da un lato, le posizioni della parti. Troppo incisive per

essere imposte come condizioni di licenza sarebbero, dall'altro, le modifiche

progettuali da effettuare per poter semmai riconciliare tali posizioni. Non

spetta d'altronde al Tribunale cantonale amministrativo di modificare

direttamente un progetto edilizio su aspetti significativi (cfr. pure art. 16

cpv. 1 LE).

3. 3.1. Il piano di quartiere

è regolato dagli art. 54 seg. LST, che hanno ripreso - essenzialmente invariata

- la disciplina prevista dall'art. 56 seg. della legge cantonale di applicazione

della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990

(LALPT; BU 1990, 365). Secondo l'art. 54 cpv. 1 LST, il piano di quartiere è un

progetto planovolumetrico inteso a concretizzare gli obiettivi di qualità

paesaggistica, architettonica ed urbanistica fissati dal piano regolatore (cpv.

1). Esso si compone di una relazione tecnica, di piani di progetto e di un

modello plastico (art. 54 cpv. 2 LST), che il regolamento precisa ulteriormente

(art. 77 regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre

2011; RLst; RL 7.1.1.1.1). Lo strumento del piano di quartiere mira a conferire

ad un determinato comparto territoriale una particolare qualità urbanistica ed

architettonica. Nel contempo tende a favorire lo spirito di collaborazione tra

ente pubblico e iniziativa privata nella ricerca di soluzioni progettuali che

conciliano l'interesse pubblico con quello privato, incentivando la creatività

dei promotori, ai quali è lasciata l'iniziativa in merito all'edificazione

futura (cfr. RDAT I-1999 n. 25, consid. 5.3; Matea

Pes-sina, Il piano di quartiere nel diritto della pianificazione del

territorio ticinese, Aspetti e problematiche giuridiche in RDAT II-1997, pag.

289 e 293; cfr. anche messaggio 9 dicembre 2009 n. 6309 del Consiglio di Stato

sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale, pag. 78).

3.2. Il piano di quartiere

segue la procedura della domanda di costruzione (art. 55 cpv. 1 LST). Esso si

configura in sostanza come un'assicurazione di massima, mediante la quale viene

definito in modo vincolante il quadro degli interventi ammissibili all'interno

di un determinato comprensorio territoriale (cfr. RDAT II-2000 n. 31, consid.

3.1; Adelio Scolari, Commentario,

II. ed., Cadenazzo 1996, ad art. 56 LALPT, n. 418). Di principio, il permesso

di piano di quartiere non autorizza direttamente l'edificazione delle opere che

contempla. Non diversamente da una licenza preliminare, esso si limita ad

accertare che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone al rilascio di

ulteriori licenze edilizie per l'attuazione degli interventi previsti dal piano

a livello di semplice progetto planovolumetrico (cfr. RDAT II-2000 n. 31,

consid. 3.1). L'approvazione del piano di quartiere può tuttavia anche

sovrapporsi a quella delle sue singole parti/componenti. Nulla impedisce in

effetti di cumulare la procedura di rilascio del permesso di piano di quartiere con quella di rilascio della licenza

edilizia necessaria per la sua realizzazione, in blocco o a tappe. Lo conferma

indirettamente l'art. 78 cpv. 1 in fine RLst, laddove impone di

presentarlo al più tardi al momento dell'inoltro della domanda per la prima

costruzione (cfr. STA 52.2008.247/257/258 del 7 gennaio 2009, consid.

2.1; Pessina, op. cit, pag. 286). In

tal caso, date le differenze di fondo tra piano di quartiere e domanda di

costruzione, è tuttavia bene distinguere, anche nell'ottica di un eventuale

futura variante, ciò che è tema del primo da quanto è oggetto della seconda.

3.3. Il piano regolatore di

Lugano, sezione di Gandria, assoggetta l'edificazione del comparto in

discussione, attribuito alla zona edificabile intensiva, alla presentazione di

un piano di quartiere, che, giusta l'art. 20 cpv. 2 NAPR, deve soddisfare i

seguenti criteri:

- rispetto

delle caratteristiche architettoniche e paesaggistiche del nucleo di Gandria;

- superficie

utile lorda massima 3000 mq, di cui 30% può essere destinato all'abitazione

secondaria;

- distanza

minima dalla strada secondo la linea di arretramento;

- realizzazione

dei posteggi necessari all'interno del comprensorio.

L'obbligo di rispettare le caratteristiche architettoniche e

paesaggistiche del nucleo di Gandria, sancito dalla disposizione in esame, configura

una cosiddetta clausola estetica positiva. Dato che diversamente da altri

ordinamenti edilizi la norma in questione non precisa ulteriormente quali siano

le regole da seguire al fine di ossequiare tali caratteristiche, l'attuazione della

clausola, in aggiunta alle vigenti prescrizioni edilizie, impone di identificare

Fatti

i tratti distintivi del citato nucleo e di poi confrontare il progetto con i

medesimi. Ad ogni modo, la sua applicazione non deve svuotare di ogni

contenuto, in maniera generalizzata, le norme edilizie prescritte dal piano

regolatore (STF 1C_434/2012 del 28 marzo 2013 consid. 3.3, pubbl. in ZBl 8/2014

pag. 441 segg.). In tal senso, il Tribunale federale ha ripetutamente rilevato

che le costruzioni che rispettano le

prescrizioni di zona non possono essere considerate contrarie all'obbligo di

inserirsi adeguatamente nel contesto paesaggistico, soltanto perché comportano

volumi e sfruttamenti maggiori di quelli degli edifici circostanti (DTF 115 Ia

363 consid. 3a; 115 Ia 114 consid. 3d; STA 52.2010.147 del 24 agosto 2010,

consid. 3.3.1, confermata da STF 1C.442/2010-1C.448/2010 del 16 settembre 2011, pubbl. in RtiD I-2012 n. 11 consid. 3.3; Lorenzo Anastasi/Davide Socchi, La

protezione del patrimonio costruito, con particolare riferimento all'inventario

ISOS, in RtiD I-2013, pag. 359 con rinvii; Davide

Socchi, Il piano di quartiere nel diritto ticinese: buone intenzioni,

realtà e prospettive in RtiD I-2015, pag. 369). La clausola estetica non deve

neppure assumere la funzione di una zona di pianificazione ed essere utilizzata

per eludere le prescrizioni edilizie vigenti e salvaguardare la pianificazione

futura (STF 1C_434/2012 citata 2013 consid. 3.3).

3.4. Anche il principio d'inserimento ordinato e armonioso

nel paesaggio, che impone ai progetti di integrarsi nello spazio circostante,

ponendosi in una relazione di qualità con le preesistenze e le caratteristiche

dei luoghi (cfr. art. 104 cpv. 2 LST e art. 100 RLst), costituisce una

clausola estetica positiva. Il vincolo non si limita a vietare una deturpazione

del paesaggio o anche solo un'alterazione

apprezzabile dei valori paesaggistici, come invece prevedevano il previgente

decreto legislativo sulla protezione delle bellezze naturali e del paesaggio

del 16 gennaio 1940 (DLBN; BU 1940, 82) ed il relativo regolamento d'applicazione

del 22 gennaio 1974 (RBN; BU 1974, 83), ma esige che l'edificazione si

inserisca convenientemente nel quadro ambientale (cfr. STA 52.2015.67 del 22

dicembre 2016 consid. 6.2; 52.2012.90 del 15 aprile 2013 consid. 4.2;

52.2010.147 del 24 agosto 2010 consid. 2.3,

confermata da STF 1C.442/2010 e 1C.448/2010 del 16 settembre 2011

in RtiD I-2012 n. 11).

Il principio è applicato dall'UNP (art. 109 cpv. 1 LST) nell'esame

delle domande di costruzione che riguardano i progetti edilizi fuori dalle zone

edificabili (lett. a), i nuclei, le rive dei laghi ed i paesaggi d'importanza

federale e cantonale (lett. b) nonché le zone edificabili, se il progetto

comporta un impatto paesaggistico significativo (lett. c), ciò che è

segnatamente il caso dei progetti riguardanti i piani di quartiere (cfr. art.

107 cpv. 2 lett. a RLst). Per il resto, all'interno della zona fabbricabile, esso

è applicato dai comuni, e per essi dal municipio, che possono richiedere il parere

del Cantone (cfr. art. 109 cpv. 2 LST).

Secondo la giurisprudenza di questo Tribunale, nell'interpretazione

del concetto d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio l'autorità non

deve affidarsi alla sua sensibilità soggettiva, ma deve fondarsi su criteri

oggettivi, dimostrando che la loro applicazione ad una determinata fattispecie

deve condurre al divieto o alla limitazione del diritto di costruire (cfr. STA

52.2014.63 del 23 febbraio 2015 consid. 3.3.; 52.2013.35 del 3 novembre 2014

consid. 5 e rimandi). Con la sua introduzione,

le clausole estetiche generali previste

dal diritto comunale autonomo hanno sostanzialmente perso la loro portata pratica (cfr., in merito al rapporto tra clausole

estetiche, Lorenzo Anastasi/Sarah Socchi, Le costruzioni a

gradoni nel Canton Ticino, in RtiD I-2015, pag. 386). Se tuttavia le norme comunali prescrivono - come nella fattispecie,

ove l'art. 20 cpv. 2 NAPR richiama le caratteristiche architettoniche e

paesaggistiche del nucleo di Gandria - determinati canoni estetici al fine di

assicurare un ordinato ed armonioso inserimento delle costruzioni nel quadro

paesaggistico, l'autorità chiamata ad applicare l'art. 104 cpv. 2 LST non può

farne astrazione, ma deve tenerne

adeguatamente conto (STA 52.2012.259 del 14 febbraio 2014 consid. 4.2).

3.5. I concetti di caratteristiche architettoniche e

paesaggistiche del nucleo di Gandria, rispettivamente di inserimento

ordinato e armonioso nel paesaggio, configurano nozioni giuridiche di natura indeterminata (unbestimmte

Gesetzesbegriffe; cfr. Adelio Sco-lari, Diritto amministrativo, II ed., Cadenazzo 2002,

n. 396 seg.), che come tali

conferiscono all'autorità decidente una certa latitudine di giudizio ai fini

dell'individuazione del loro contenuto normativo.

Chiamato a statuire sull'interpretazione data dalle istanze inferiori alle nozioni giuridiche indeterminate in

esame, il Tribunale giudica di per sé con pieno potere di cognizione, che

esercita tuttavia con riserbo sia per la

natura della norma, sia, laddove è il municipio a decidere, per il rispetto

dovuto all'autonomia comunale. Nella misura in cui essa riserva all'autorità

di prime cure anche un certo margine

discrezionale, il sindacato di legittimità che questo Tribunale è chiamato ad

esprimere è poi circoscritto alla violazione del diritto, segnatamente sotto il

profilo dell'abuso del potere d'apprezzamento (cfr. art. 69 cpv. 1 lett. a

LPAmm). Qualora la valutazione

estetica appaia plausibile, l'autorità di ricorso non può dunque censurarla sostituendo

il suo apprezzamento a quello dell'istanza

decidente (cfr. STA 52.2015.67 del 22 dicembre 2016 consid. 6.3.; DTF 100 la 82

consid. 4a; 96 I 369 consid. 4; cfr. pure STA 52.2013.35 citata consid. 5.3 e

rimandi; 52.2010.147 citata consid. 2.3 con rimandi e RtiD I-2012 n. 11

consid. 2.2.1).

4. 4.1. Il progetto di piano di

quartiere in esame consiste in sostanza nella proposta di costruire un

complesso residenziale composto da nove edifici contigui, tra loro leggermente

sfalsati, parzialmente incastonati, parallelamente alla riva del lago e secondo

una progressione da ovest verso est, nel ripido pendio ubicato a valle del

raccordo stradale che collega il centro del villaggio alla soprastante strada

cantonale. Gli stabili, articolati perlopiù in quattro piani fuori terra

(tranne nel caso del sesto blocco da ovest, dove i piani sono tre) ed orientati

verso sud-est, sono dotati di ampie aperture vetrate munite di frangisole

(brise soleil) scorrevoli orizzontalmente e di un tetto piano adibito a

terrazza (di cui, quelle presenti sul primo e sul sesto blocco da ovest sono

configurate come piazza e belvedere pubblici). Singolarmente sono lunghi da

7.20 m a 11.20 m, larghi/profondi da 8.40 m a 11.70 m (salvo la torre lift

auto, che presenta una larghezza/pro-fondità di 6.40 m), ed alti 12.00 m dal

terreno sistemato (tranne che nel caso del sesto blocco da ovest, dove l'altezza

è pari a 9.00 m). Complessivamente, il fronte sud-est è lungo 78.00 m circa.

Dal profilo della sistemazione esterna, il progetto prevede la formazione, a

valle degli edifici, di terrazzamenti piantumati, sorretti da una triplice fila

di muri in pietra.

4.2. In sede di rilascio del permesso, il municipio si è

rifiutato di approvare il progetto di piano di quartiere, ritenendo che non ossequiasse

l'obbligo di rispettare le caratteristiche architettoniche e paesaggistiche di

Gandria, sancito dall'art. 20 cpv. 2 NAPR. Rilevato come gli elementi

caratteristici dell'architettura spontanea del nucleo di Gandria sono tra gli

altri i tetti a falde, le facciate piene interrotte da finestre di diverse

dimensioni articolate sulla verticale, gli scorci tra gli edifici che lasciano

intravvedere il lago, senza dimenticare la trama organica del tessuto edilizio

frutto dell'unicità di ogni singolo edificio, l'esecutivo comunale ha ritenuto

che il progetto planivolumetrico con i tetti piani praticabili, il fronte

unitario con grandi aperture verso il lago (…) senza scorci che frammentano il

tessuto edilizio contrastasse con i suddetti aspetti tipologici. Il

prospettato complesso edilizio, ha aggiunto, sarebbe inoltre irrispettoso

delle caratteristiche paesaggistiche e morfologiche del luogo, viste le

sproporzionate opere di scavo e di sistemazione del terreno previste. Il

piano di quartiere, ha concluso l'autorità comunale, non presterebbe sufficiente

attenzione agli equilibri territoriali, cedendo il passo alle mere esigenze

di sviluppo immobiliare.

In sostanza, la domanda di licenza per piano di quartiere è

stata respinta sia per il preteso mancato rispetto di taluni aspetti architettonici

tipici del nucleo di Gandria, sia per l'impatto, ritenuto eccessivo in quel

contesto, del complesso residenziale previsto.

4.3. Il municipio ha negato il permesso anche in

considerazione della vincolante (cfr. art. 7 cpv. 2 LE) opposizione del Dipartimento

del territorio. Contrariamente a quanto preteso dal ricorrente, l'avviso

negativo di quest'ultimo non è tuttavia tanto condensato nelle 8 righe a

pag. 8 dell'avviso cantonale, ove, nonostante

il fatto che il nucleo di Gandria non sia sottoposto a vincoli ai sensi della

legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997 (LBC; RL 9.3.2.1),

è riportato il parere dell'UBC, quanto piuttosto a pag. 6 seg., ove,

dopo aver riprodotto le valutazioni della CFNP, l'UNP e la CP hanno spiegato perché

a loro avviso il piano di quartiere in esame non costituirebbe una risposta adeguata

al contesto siccome troppo invasivo. In particolare, secondo l'autorità

dipartimentale chiamata nel caso concreto (cfr. art. 109 cpv. 1 lett. c LST in

combinazione con l'art. 107 cpv. 2 lett. a RLst) ad applicare il principio

d'inserimento ordinato e armonioso nel paesaggio, discutibili sarebbero, da un

lato, i volumi sotterranei sommati a

quelli fuori terra, che

comporterebbero lo sventramento totale del pendio esistente, e, dall'altro,

l'impatto dell'edificazione, che sarebbe eccessivo in rapporto

a quello che il luogo riesce a sopportare, tanto più che il nuovo complesso non

si pone in contiguità con la forma attuale del nucleo e con la sua logica di

crescita, ma configura un tassello dell'edificato, indipendente da quest'ultimo,

che si dirama in una direzione incongrua (…) parallelamente al lago, intaccando

in modo importante l'area libera di correlazione esistente. Non

condivisibile sarebbe pure il collegamento poco qualificato con la strada di

accesso (che propone una sorta di fossato tra il retro degli edifici e il suolo

pubblico ed è caratterizzato da una torretta del lift auto decisamente problematica).

4.4. Il diniego della licenza è stato confermato dal

Consiglio di Stato, tenuto conto del particolare pregio paesaggistico dei luoghi

interessati dall'intervento. Anzitutto, pur riconoscendo la coerenza e la

qualità del concetto progettuale, l'attenzione al contesto estetico, agli

elementi naturali ed antropici, così come alla morfologia del terreno, alla scelta

dei materiali, al disegno dei tetti e degli spazi esterni, il Governo ha

condiviso il rimprovero d'impatto eccessivo mosso al progetto, che rientrerebbe

nel limite massimo di sfruttamento ammissibile in zona. Il carattere invasivo

del progetto sarebbe in particolare evidente laddove i volumi fuori terra,

che assommati a quelli interrati comportano una importante modifica della

morfologia dei luoghi, si affiancano gli uni

agli altri, senza soluzione di contiguità, con notevole effetto visivo (…),

senza contare il carattere decisamente estraneo all'edificato esistente della

torre lift auto. Secondo l'Esecutivo

cantonale, inoltre, anche il maggior sviluppo verticale dei predetti volumi

verso l'esterno del nucleo, in contrasto con il suo sviluppo piramidale, così come la cesura fra la prevista

edificazione e l'accesso sovrastante ne rendono problematico il corretto

inserimento paesaggistico. Ugualmente dicasi per i tetti piani e

praticabili e per le previste aperture, nella misura in cui l'orizzontale, a seconda

dell'uso, è suscettibile di prevalere sul verticale.

4.5. Nel caso concreto, non è contestato che il piano di

quartiere in discussione rispetti compiutamente i parametri edificatori, segnatamente

l'altezza (12.00 m; art. 11 NAPR) e la superficie utile lorda (3'000 mq; art.

20 n. 2 NAPR) massime, della zona di situazione. Controversi sono invece il

rispetto delle caratteristiche architettoniche e paesaggistiche del nucleo di

Gandria e, di riflesso, l'inserimento nel paesaggio del nuovo complesso residenziale.

Ritenuto che il progetto di piano di quartiere definisce le opere previste anzitutto

dal profilo planovolumetrico, ovvero degli ingombri e dell'ubicazione,

ai fini del giudizio sull'ammissi-bilità del piano di quartiere occorre in

primis valutare l'inserimento estetico delle costruzioni nel contesto

territoriale, considerandone soprattutto i volumi, le forme e la posizione. Ancorché

si tratti di un aspetto esaminabile nell'ambito della domanda di costruzione

volta ad ottenere il permesso di realizzare il piano di quartiere, nella

fattispecie vi è poi da valutare l'espressione architettonica degli edifici per

rapporto al quadro ambientale. Lo esigono sia l'art. 20 cpv. 2 NAPR, che

prevede che il piano di quartiere deve rispettare anche le caratteristiche architettoniche

del nucleo di Gandria (cfr. pure art. 54 cpv. 1 LST), sia il fatto che il

progetto in discussione anticipa numerosi dettagli architettonici.

4.5.1. Ferme queste premesse, tenuto conto del margine d'ap-prezzamento

conferito all'autorità decidente nell'esame del piano di quartiere (cfr. STF 1C_130-150/2014 del 6 gennaio 2015

consid. 2.2; Anastasi/Socchi, op.

cit., pag. 351, nota 109; Socchi,

op. cit., pag. 369) e nell'applicazione delle citate clausole estetiche

positive, il giudizio che nega la licenza per l'asserito eccessivo impatto del

complesso residenziale previsto merita di essere confermato. Non tanto per le

dimensioni di singoli blocchi che lo compongono, posto che rispettano i

parametri edificatori e che, presi singolarmente, non comportano, salvo che per

quanto si dirà in appresso in relazione alla torre del lift auto, volumi

maggiori di quelli di numerosi stabili esistenti nel nucleo. Quanto piuttosto per

le modalità con cui gli edifici si collocano sul terreno. La contiguità tra di essi

contribuisce infatti a creare un fronte edilizio compatto ed esteso (78.00 m

circa), che non trova eguali su tutto il pendio di Gandria e che il leggero

sfalsamento esistente tra i vari corpi non riesce a mitigare. Dall'altra parte,

come rettamente osservato nell'avviso cantonale e nel giudizio impugnato, la progressione

dei volumi lungo la diagonale rappresentata dal raccordo stradale che collega

il centro del villaggio alla soprastante strada cantonale si scontra con la forma

vagamente piramidale del nucleo, che tende invece a digradare sull'asse ovest-est

(cfr. Piano fotoinserimenti, Tav. 14). Inoltre, privilegia e consolida la linea

di forza del citato raccordo, priva di pregio dal profilo paesaggistico, anziché

quella dell'orizzonte del lago (cfr. Modello tridimensionale, Tav. 13; Elenco

elaborati - osservazioni alle opposizioni: Tav. 16 e 17). Censurabile per le ripercussioni

sul quadro del paesaggio appare pure, come rilevato dalle autorità inferiori, la

sistemazione esterna, contraddistinta, segnatamente verso est, da imponenti opere

murarie, destinate a sorreggere i terrazzamenti antistanti gli edifici (cfr.

Tav. 14 citata; sezioni Y3-Y5, Tav. 9 e 10). Difetto questo invero

apparentemente mitigato, se non sanato, con la proposta di sistemazione esterna

(variante riduttiva) formulata nel novembre 2013 (cfr. Elenco elaborati - osservazioni

alle opposizioni: sezioni 1-10, Tav. 3-12). Criticabile risulta infine anche la

scelta progettuale di dedicare un blocco a sé stante, svettante su tutti gli

altri, al lift auto. Non vi è infatti alcuna ragione tecnica che imponga di

edificare un volume di tale rilevanza, del tutto atipico, anziché di inserire l'impianto

in posizione retrostante e quindi più discreta o di integrarlo in uno dei blocchi

abitativi.

Sotto questi diversi aspetti, non appaiono invero insostenibili

le deduzioni dell'autorità comunale e cantonale, laddove hanno ritenuto che dal

profilo planovolumetrico il piano di quartiere non rispetta le caratteristiche

paesaggistiche del comparto, rispettivamente non s'inserisce convenientemente

nel paesaggio. Per quanto opinabili possano sembrare, tali conclusioni non scaturiscono

da un esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che compete loro.

4.5.2. Condivisibile è anche la valutazione estetica negativa

delle autorità inferiori in quanto riferita all'espressione architettonica. In

effetti, gli edifici progettati si distanziano sotto vari profili dalla tipologia

delle costruzioni presenti nel nucleo di Gandria, tanto da risultare un corpo

estraneo rispetto al contesto esistente. Se ne discostano anzitutto a livello

delle coperture, posto che gli edifici del vicino nucleo, ma anche quelli situati

all'esterno, presentano invariabilmente dei tetti a falde. I tetti piani si

pongono dunque in chiaro contrasto con le caratteristiche architettoniche del

nucleo, dove sostanzialmente sconosciuto è anche l'uso del tetto (piano) come terrazza

(privata o pubblica). Nella misura in cui sono caratterizzati da elementi orizzontali, si osserva poi che i parapetti

delle terrazze sui tetti piani non ottemperano le direttive per la costruzione

delle terrazze e delle altane del maggio 1999 (pag. 4 e 11; cfr. pure direttive per la costruzione di

nuovi ballatoi del maggio 1997, pag. 3), che prevedono elementi

verticali. Pure le ampie aperture vetrate, munite di frangisole (brise soleil)

scorrevoli orizzontalmente, che caratterizzano le facciate dei blocchi del

nuovo complesso residenziale si scostano manifestamente dalle preesistenze. Nel

nucleo non vi sono infatti altre costruzioni che presentano aperture

comparabili a quelle in discussione. Non sana il difetto l'accorgimento di

limitare l'apertura massima dei frangisole (cfr. Tav. 14, con schema aperture

brise soleil), poiché, così come concepito, il progetto non è comunque rispettoso,

ovvero non garantisce il rispetto, dei due noti criteri dell'architettura

tradizionale dei nuclei, secondo cui le parti piene delle facciate devono

prevalere su quelle vuote e l'elemento verticale delle aperture su quello

orizzontale. Vero è che osservare la tradizione non significa necessariamente replicare

le preesistenze, ovvero riprodurre i canoni architettonici e formali tramandati.

Anche soluzioni innovative, che reinterpretano in chiave moderna modelli e schemi

costruttivi d'altri tempi, possono

dialogare convenientemente con gli elementi della tradizione (cfr. STA

52.2012.259 del 14 febbraio 2014 consid. 2.4.). In concreto, la soluzione

adottata per le aperture in facciata, mutuata da canoni architettonici moderni,

privi di relazione con la sostanza del nucleo, permetteva tuttavia al municipio

di ravvisarvi momenti di contrasto con le preesistenze, rendendo sostenibile la

sua deduzione nella misura in cui ha ritenuto insoddisfatto l'obbligo, sancito

dall'art. 20 cpv. 2 NAPR, di rispettare le caratteristiche architettoniche del

nucleo.

4.5.3. Come illustrato, dal 1983 Gandria è censito nell'IFP e

dal 2006 è pure menzionato nell'ISOS. Quest'ultimo, posteriore di una decina d'anni

alla variante di piano regolatore che ha assegnato i fondi dedotti in

edificazione alla zona edificabile intensiva disciplinata dall'art. 20 NAPR, riconosce

a Gandria ottime qualità situazionali, in ragione della presenza di una densa

edificazione in una topografia assai difficile che ne fa contemporaneamente villaggio di montagna e di lago, altrettante

qualità spaziali e buone qualità storico-architettoniche (cfr. Dipartimento federale dell'Interno

[editore], op. cit., vol. 2.1, pag. 227). Inserisce inoltre l'area toccata dall'intervento

nel comparto in stretto rapporto con l'edilizia da proteggere definito quale Intorno

circoscritto II e descritto come ripido ciglio prativo, a macchia e con

alberi da frutto, in parte terrazzato, un tempo coltivato, al quale sono

attribuiti la categoria di rilievo ab, che concerne parti (inedificate o

caratterizzate da edifici adeguati alle caratteristiche originarie dell'area) irrinunciabili

dell'insediamento, rispettivamente parti significative minacciate di

sovraedificazione, e l'obiettivo di salvaguardia a, che impone di

conservare la vegetazione importante, di eliminare i fattori perturbanti, di adottare

norme rigide per gli interventi sugli edifici vincolati e norme dettagliate per

quelli sui vecchi edifici, nonché, in presenza di superfici inedificate, di

vietarne l'edificazione (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [editore], op.

cit., vol. 2.2, Luganese insediamenti L-Z, Berna 2006, pag. 462).

Raccomandazione, quest'ultima, che l'ISOS, dato il forte interesse

tipologico dell'impianto, ribadisce per le parti di sfondo e di cornice

all'insediamento storico di cui fa parte l'area (Intorno circoscritto

II) qui in discussione (cfr. Dipartimento federale dell'Interno [editore], op.

cit., vol. 2.1, pag. 227).

Mentre la CFNP sembra

escludere che una licenza edilizia possa essere rilasciata per un qualsiasi

progetto sui fondi in questione, l'autorità cantonale, pur aderendo almeno in

parte alle considerazioni della suddetta commissione, è stata meno

perentoria, limitandosi sostanzialmente a rilevare che il piano di quartiere in

esame non costituisce una risposta adeguata al particolare pregio del luogo. Posto

che per le ragioni anzidette le conclusioni rese dalle autorità comunale e

cantonale in applicazione dell'art. 20 NAPR, rispettivamente dell'art. 109 cpv.

1 lett. c LST in combinazione con l'art. 107 cpv. 2 lett. a RLst, reggono alle

critiche sollevate, nella fattispecie non occorre approfondire se le predette indicazioni/raccomandazioni

dell'ISOS siano suscettibili di determinare delle restrizioni delle facoltà

edificatorie più incisive di quelle stabilite dal piano regolatore, tali, per

finire, da mettere in discussione l'edificabilità dei fondi in questione. Al

riguardo si osserva comunque che questo

strumento va anzitutto preso in considerazione nel quadro dell'allestimento del

piano direttore cantonale e dei piani di utilizzazione - in Ticino chiamati

piani regolatori (DTF 135 II 209 consid. 2.1; cfr. scheda P10 del nuovo

piano direttore, approvato dal Consiglio federale il 16 ottobre 2016, cifra 4.1

lett. f e cifra 4.2 lett. c e d). Di principio, non ha invece una portata

diretta nell'ambito dell'esame di una domanda di costruzione (cfr. DTF 135 II

209 consid. 5.1; STF 1C_130-150/2014 citata

consid. 3.2). In altri termini, per i privati diventa vincolante solo nella

misura in cui è stato recepito dai piani di utilizzazione. Nel singolo caso può tuttavia essere preso in considerazione

quale valido sostegno scientifico per la valutazione delle qualità spaziali e

storico-architettoniche di un insediamento censito come degno di tutela, segnatamente

nell'ambito di una domanda di costruzione che implichi l'esercizio di

apprezzamento, come è (stato) nel caso di specie, oppure che esiga la

ponderazione di interessi contrapposti, come ad esempio quando si tratti di

valutare la concessione di una deroga (cfr.

DTF 135 II 209 consid. 2.1; STA 52.2014.63 del 23 febbraio 2015 consid. 3.4.;

52.2011.516 del 10 ottobre 2012, pubbl. in RtiD I-2013 n. 44 consid. 4.1

con rinvii; Anastasi/Socchi, op.

cit., pag. 350 seg.). Di per sé, non consente invece di eludere, ovvero di mettere

fuori gioco, le prescrizioni edilizie vigenti. Laddove, in presenza di un

paesaggio o di un insediamento di particolare qualità, l'uso delle facoltà

edificatorie concesse dagli strumenti pianificatori in vigore dovesse in un secondo

tempo apparire irragionevole o comunque eccessivo, per principio incombe dunque

alle autorità di adottare, se del caso, le misure cautelari atte a salvaguardare

la - futura, diversa - pianificazione (art. 56 segg. LST).

5. 5.1. Sulla base delle considerazioni

che precedono, il ricorso deve essere respinto, con conseguente conferma del

diniego della licenza e del giudizio governativo che l'ha tutelato.

5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente,

secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili ai

resistenti, siccome non patrocinati (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata dal ricorrente, è posta a suo carico.

Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

vicepresidente Il vicecancelliere