Circolazione stradale. Riconoscimento delle licenze di condurre di conducenti provenienti dall’estero. Corsa di controllo. Obbligo di motivazione

Incarto n.

52.2015.426

Lugano

18 ottobre 2016

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Marco

Lucchini, giudice presidente,

Matea Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Paola

Passucci

statuendo

sul ricorso 23 settembre 2015 di

RI

1

patrocinato

da: PA 1

contro

la decisione 19 agosto 2015 (n. 3368) del Consiglio di

Stato, che ha respinto le impugnative 7 maggio e 28 maggio 2015 presentate

dall'insorgente avverso le risoluzioni 16 marzo e 12 maggio 2015 con cui la Sezione della

circolazione gli ha fatto divieto di fare uso su territorio svizzero delle

patenti di guida brasiliana (n. __________) e italiana (n. __________) di cui è

titolare, per un periodo indeterminato e con effetto immediato;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1, cittadino

italiano qui ricorrente, a far tempo dal febbraio 2014 risiede nel Canton

Ticino. Egli è titolare di due patenti di guida estere (brasiliana e italiana).

B. Il 19 gennaio 2015 RI

1 ha postulato la conversione della propria licenza di condurre brasiliana n. __________.

Il 27 gennaio seguente l'ufficio amministrativo della Sezione della

circolazione (Servizio conducenti), rilevando che la patente di guida estera in

oggetto era stata conseguita in un Paese che non corrisponde a quello della

sua nazionalità, si è rivolto all'interessato comunicandogli che la stessa

avrebbe potuto essere considerata unicamente

se ottenuta durante un soggiorno in tale paese di almeno 12 mesi consecutivi (cfr. lettera 27 gennaio 2015 del Servizio

conducenti a RI 1). Ottenute telefonicamente le chieste delucidazioni in

merito, il 3 febbraio 2015 il medesimo ufficio, nel frattempo venuto a conoscenza

del fatto che RI 1 era titolare anche di una patente italiana, gli ha chiesto

di indicare una data nel mese di marzo nella quale fissare la data della

corsa di controllo informandolo tuttavia che, essendo cittadino italiano "se

ci presenta una patente italiana rinnovata non c'è esame. Se invece consideriamo

la patente brasiliana dobbiamo fissare la corsa di controllo. Se le autorità

italiane le rinnovano la patente io posso ritornarle la sua documentazione

senza fissare esami e lei appena la riceverà mi ritorna il formulario di richiesta

e la patente italiana". RI 1 ha fatto sapere di non avere né tempo né

motivo per richiedere il rinnovo della patente italiana, di cui in quel momento neppure disponeva, ritenuto che la

stessa gli era stata rubata 5 anni prima in Spagna. Ha quindi preferito fissare

la data della corsa di controllo, precisando di non voler cambiare il tipo di domanda inoltrata alla Sezione della

circolazione (cfr. scambio e-mail del 3 febbraio 2015 tra __________ e RI

1, agli atti).

Il 4 febbraio 2015 il Servizio conducenti ha quindi informato RI 1 che se

non dovesse superare tale esame (non v'è possibilità di ripetizione) o non

presentarsi all'appuntamento (vedi convocazione annessa) senza giustificati

motivi, verrà emesso un divieto di fare uso della patente straniera in Svizzera

che avrà effetto immediato […].

L'esame di guida è stato affrontato il 10 marzo 2015.

C. Preso atto dell'esito

negativo della corsa di controllo, il 16 marzo 2015 la Sezione della circolazione ha fatto divieto a RI 1 di usare su

territorio svizzero la patente di guida brasiliana n. __________ di cui

è titolare, a tempo indeterminato e con effetto immediato. La risoluzione è

stata resa sulla base degli art. 25 cpv. 2 lett. b e 3 della legge federale

sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), nonché 29

cpv. 2 lett. a, 42, 44 cpv. 1, 45 cpv. 1 e 4 dell'ordinanza sull'ammissione

alla circolazione del 27 ottobre 1976 (OAC; RS 741.51).

D. Con istanza 16 aprile

2015 RI 1 ha postulato l'ottenimento della licenza di condurre veicoli a motore

svizzera esibendo, questa volta, la patente di guida italiana n. __________ che

aveva nel frattempo rinnovato. Preso atto che già in precedenza l'interessato aveva inoltrato analoga richiesta producendo

la sua patente di guida brasiliana e che l'istanza era stata respinta a seguito

dell'esito negativo della corsa di controllo del 10 marzo 2015, l'autorità

dipartimentale ha ritenuto che la successiva presentazione della patente

italiana non avesse alcun influsso sull'esito dell'esame al quale RI 1

si era sottoposto, che peraltro non può essere ripetuto. Il 12 maggio 2015 la

Sezione della circolazione ha quindi risolto di interdire (anche) l'uso della

patente di guida italiana dell'interessato su territorio elvetico per un periodo

indeterminato e con effetto immediato.

E. Con giudizio 19 agosto

2015 il Consiglio di Stato ha confermato entrambi i provvedimenti, respingendo le

impugnative contro di essi presentate da RI 1.

Ricordate le norme che disciplinano il

controllo dell'idoneità a condurre ed evocate le risultanze dell'esame di guida

affrontato il 10 marzo 2015, l'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in

sostanza che il ricorrente non fosse in grado di pilotare veicoli a motore con

la necessaria affidabilità a causa delle mancanze riscontrate dall'esperto nei

suoi confronti. L'insorgente, ha soggiunto il Governo, ha deciso

consapevolmente di sottoporsi alla corsa di controllo per la conversione della

sua patente di guida brasiliana, ben sapendo che avrebbe potuto ottenere la

conversione di quella italiana senza sottoporsi ad alcuna prova. A giusta

ragione la Sezione della circolazione ha quindi respinto anche la sua seconda

istanza di conversione, atteso che egli non aveva comunque superato la corsa di

controllo ordinata dall'autorità. Donde la legittimità delle querelate decisioni

adottate dalla Sezione della circolazione, adeguate alle circostanze e

giustificate dalla necessità di salvaguardare la sicurezza del traffico.

F. Contro la

predetta decisione governativa, dichiarata immediatamente

esecutiva, il soccombente è insorto davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, postulandone l'annullamento e domandando che le licenze

di condurre estere di cui è titolare siano convertite in patenti svizzere.

Il ricorrente ha riproposto

sostanzialmente le tesi sollevate davanti

all'istanza inferiore, sottolineando di esser sempre stato un ottimo conducente

e di essere stato a torto bocciato, per ragioni che non gli sono nemmeno note. Il

rapporto d'esame non è infatti sufficientemente motivato e dallo stesso non

emergono le ragioni per cui la corsa di controllo non è stata superata, né a

quali episodi faccia riferimento l'esaminatore. Il divieto d'uso delle patenti

di guida estere di cui è titolare, frutto di una prova censurabile sotto vari

aspetti, va quindi annullato.

Altre argomentazioni ricorsuali saranno riprese, ove occorresse, nei

considerandi seguenti.

G. All'accoglimento del

ricorso si è opposto il Consiglio di Stato riconfermandosi nella propria

decisione e nelle motivazioni ivi contenute.

La Sezione della circolazione ha rinunciato a presentare osservazioni.

H. Su richiesta di questo

Tribunale, il 26 settembre 2016 la Sezione della circolazione ha prodotto

l'istanza di conversione della licenza di condurre brasiliana e la successiva

corrispondenza scambiata con l'ufficio amministrativo della Sezione della

circolazione (Servizio conducenti). Copia di tali documenti, noti alle parti, è

stata trasmessa al ricorrente per informarlo dell'avvenuta acquisizione agli atti

dei medesimi.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 10 cpv. 2 della legge

di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la

tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985 (LALCStr; RL 7.4.2.1).

La legittimazione attiva del ricorrente, destinatario del provvedimento

impugnato, è certa (art. 65 cpv.1 legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1).

Il gravame, tempestivo (art. 10 cpv. 3 LALCStr e art. 68 cpv. 1 LPAmm), è

pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati

dai documenti citati in narrativa pervenuti

dalla Sezione della circolazione (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Gli art. 42 e segg. OAC regolano il

riconoscimento delle licenze di condurre di conducenti di veicoli a motore provenienti

dall'estero. In particolare, secondo l'art. 42 cpv. 3bis lett. a OAC

Fatti

i conducenti di veicoli a motore provenienti dall'estero, residenti in Svizzera

da 12 mesi e che durante questo periodo non hanno soggiornato per più di tre

mesi consecutivi all'estero, hanno bisogno di una licenza di condurre svizzera.

L'art. 44 cpv. 1, prima frase OAC precisa che al titolare di una licenza di

condurre nazionale estera valevole è rilasciata la licenza di condurre svizzera

della rispettiva categoria se, durante una corsa di controllo, dimostra di

conoscere le norme della circolazione ed è in grado di condurre in modo sicuro

veicoli delle categorie per le quali la licenza dovrebbe essere valevole. Tale

misura consente all'autorità competente di accertare in maniera efficace, tramite

l'intervento di esperti, l'idoneità pratica alla guida di determinati conducenti, segnatamente di quelli che

provengono dall'estero (cfr. STF 2A.735/2004 del 1° aprile

2004 consid. 3.1; René

Schaffhauser, Grundriss des schweizerischen Strassenverkehrsrechts,

Berna 1995, vol. III, n. 2665). L'art.

150 cpv. 5 lett. e OAC prescrive che l'Ufficio federale delle strade (USTRA)

può rinunciare alla corsa di controllo giusta l'art. 44 cpv. 1 OAC nei

confronti di conducenti di Stati che, in materia di formazione ed esame,

pongono esigenze analoghe a quelle che vigono in Svizzera. Sono in particolare

esentati dall'obbligo di effettuare corse di controllo i titolari di licenze di

condurre estere provenienti dall'Italia (cfr. allegato 2 alla circolare 1°

ottobre 2013 dell'USTRA).

2.2. In occasione di una corsa di

controllo il conducente deve provare di essere in grado, anche in una

situazione difficile di traffico, di condurre secondo le norme della

circolazione stradale, nonché in modo sicuro e adatto alle circostanze, un

veicolo della categoria corrispondente alla licenza. Sotto questo aspetto, un

siffatto esame assomiglia all'esame pratico di guida, ma il suo scopo - contrariamente a quest'ultimo - non è quello di

stabilire con lo stesso grado di certezza esatto per il rilascio della patente

che tutte le relative condizioni siano adempiute cumulativamente, ma

unicamente di verificare, di primo acchito, se il conducente possiede le

conoscenze, le capacità e l'abilità necessarie alla condotta sicura di un

veicolo a motore, levando o confermando un dubbio al riguardo (cfr. STF

6A.44/2006 del 4 settembre 2006 consid. 2.3.2;2A.735/2004 citata consid. 3.1; Schaffhauser, op. cit., n.

2665; André Bussy/Baptiste Rusconi,

Code suisse de la circulation routière commenté, n. 2 ad art. 29 OAC). Essa può

dunque essere più corta dell'esame pratico di guida e non comporta

necessariamente tutte le prove esatte dalla legge (cfr. allegato 12 OAC,

disciplinante i contenuti dell'esame pratico di guida). Le modalità di svolgimento

di una corsa di controllo sono concretizzate nelle Direttive n. 19 dell'Associazione

dei servizi della circolazione (ASA) del 26 novembre 2010. Queste ultime non

costituiscono delle norme giuridiche e di conseguenza non vincolano i Tribunali.

Esse permettono tuttavia di sviluppare una prassi amministrativa uniforme,

stabilendo criteri comuni ed adeguati sull'esecuzione, l'estensione e la

valutazione di un siffatto esame (cfr. SOG 2013 n. 27 consid. 4.2; GVP-SG 2011

n. 14, consid. 4). La corsa di controllo è considerata superata se l'interessato

prova di conoscere le regole della circolazione e di essere in grado di

condurre in modo sicuro un veicolo della categoria corrispondente alla licenza

della quale chiede la conversione. La constatazione di uno dei criteri elencati

alla cifra 72 delle citate direttive conduce,

di regola, alla bocciatura della corsa di controllo (anticipo insufficiente,

messa in pericolo concreta o astratta accresciuta in ragione di un'osservazione

inadatta, osservazione inefficace nell'ambito di un cambio di direzione,

velocità non adatta alle condizioni della strada, del traffico e della visibilità,

gravi errori nell'utilizzo della strada, applicazione insufficiente delle regole di precedenza, gravi errori nell'utilizzo

del veicolo, altre inosservanze di regole della circolazione analoghe che,

secondo l'esperienza, possono condurre a degli incidenti). Per principio, la

corsa di controllo non può essere ripetuta (art. 29 cpv. 3 OAC; cfr. STF

2A.735/2004 citata consid. 3.1, GPV-SG 2011 n. 14, consid. 5; Bussy/Rusconi, op. cit., n. 2 ad art. 29

OAC; Schaffauser, op. cit., n.

2666).

2.3. Affinché il destinatario di una decisione attestante l'esito negativo di un siffatto esame possa comprenderne la

portata e, se del caso, impugnarlo, occorre che il provvedimento adottato

dall'esperto sia debitamente motivato. Tale obbligo discende dal diritto di

essere sentito ancorato all'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale della

Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101). Giusta l'art. 12a

OAC - riferito agli esami teorici e all'esame pratico di conducente, ma applicabile

per analogia anche al risultato di una corsa di controllo (cfr. STF 6A.121/2001

consid. 2a) - il risultato dell'esame deve essere comunicato al candidato. Il

non superamento dell'esame deve essere motivato, su richiesta, in forma scritta.

Tuttavia, il diritto a una motivazione non è leso per il solo fatto che l'autorità

esaminatrice si limita in un primo tempo a comunicare unicamente l'esito dell'esame.

È sufficiente infatti che essa fornisca le chieste delucidazioni nella (successiva)

procedura di ricorso e che all'interessato sia data la possibilità di prendere

posizione in merito, nell'ambito di un ulteriore scambio di allegati (vedi SOG

2013 n. 27, consid. 4.3 e la STF 2P.23/2004 del 13 agosto 2004 consid. 2.2 ivi

citata).

2.4. Nella valutazione dell'attitudine alla guida di un conducente, gli esperti

ufficiali della circolazione fruiscono di un ampio margine discrezionale, il

cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente

nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto,

segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 69 LPAmm; Marco Borghi/Guido

Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61). Il controllo dell'apprezzamento da

parte del Tribunale cantonale amministrativo non è quindi illimitato, ma circoscritto

alla verifica che il perito non abbia travalicato i limiti del potere

discrezionale riservatogli dalla legge o l'abbia esercitato in spregio dei

principi generali del diritto. L'autorità di ricorso deve in particolare

evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello del perito, limitandosi

a censurare quelle decisioni che integrano gli estremi di una violazione del

diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi,

quest'ultima, che si verifica unicamente nei casi in cui la decisione appare

insostenibile, siccome priva di giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni

estranee o altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto,

segnatamente di quelli riferiti alla parità di trattamento o all'adeguatezza (cfr. Ulrich Häfelin/Georg Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 6.

ed., Zurigo 2010, n. 463; Borghi/Corti,

op. cit., n. 2d ad art. 61; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte generale, 2. ed., Cadenazzo 2002,

n. 407 e segg.). Il Tribunale cantonale amministrativo deve insomma

limitarsi a verificare che l'apprezzamento

sia contenuto nei termini prestabiliti e si fondi su considerazioni serie e

pertinenti. Particolare riserbo s'impone anche perché la valutazione di un

esame di guida o una corsa di controllo presuppone conoscenze tecniche

particolari (cfr. STF 1C_225/2009 del 4 novembre 2009, consid. 1.1.1; GVP-SG 2011

citata, consid. 4; STA 52.2010.4 dell'11 febbraio 2010 consid. 2.3).

3. Nel caso di

specie, il divieto d'uso della licenza di condurre brasiliana n. __________ di

cui RI 1 è titolare è la diretta quanto ineluttabile conseguenza dell'esito

negativo della corsa di controllo alla quale egli si è dovuto sottoporre. Ai

fini del giudizio sulla legittimità della misura oggetto d'impugnazione occorre

quindi analizzare, alla luce del limitato

potere di cognizione di cui dispone questo Tribunale (vedi consid. 2.3), se il

risultato dell'esame regge alle critiche ricorsuali.

Intanto mette conto di sottolineare che RI 1 è stato sottoposto ad una corsa di

controllo a seguito della richiesta da questi formulata onde ottenere la conversione

della sua licenza di condurre brasiliana in patente svizzera. La sua idoneit a

condurre è stata pertanto subordinata all'esperimento di una prova attitudinale

di guida, atteso che il Brasile non figura tra la lista degli Stati esentati

dall'obbligo di effettuare corse di controllo (cfr. allegato 2 alla circolare

1° ottobre 2013 dell'USTRA e scambio e-mail del 3 febbraio 2015, agli atti).

Quanto alla corsa di controllo vera e propria svoltasi

il 10 marzo 2015, ciò che dagli atti - segnatamente dalla scheda d'esame

riempita, datata e firmata di proprio pugno dall'esperto - emerge con assoluta chiarezza, è l'esito della corsa

stessa (cfr. indicazione del numero 2 nella colonna "Esito esame",

che corrisponde ad esame "non superato"; doc. C, pag. 1). Contrariamente

a quanto afferma il Consiglio di Stato, il rapporto in questione non specifica

tuttavia, nel dettaglio, quali mancanze sarebbero state riscontrate nei

confronti dell'insorgente. Neppure lui lo spiega, limitandosi invero a riportare

testualmente le parole chiave crociate dallo specialista sub Osservazione

della circolazione (cfr. i punti 10, 11 e 13), Tattica di guida,

procedure di circolazione (punti 45, 46 e 49) e Manovre (punto

93), non ravvedendosi del fatto che da termini quali "Ordine

d'osservazione: scorretta, troppo rapida, irregolare" (punto 10), "Filtro

visivo/fissaggio dello sguardo: partner, strada, cond. meteo, spostamento nel

traffico" (punto 11), "Osservazione: davanti, dietro, sui

lati, doppio controllo, retrovisori" (punto 13), "Rispetto

della segnaletica e delle demarcazioni" (punto 45), "Cambio di

direzione/aree a percorso rotatorio: dinamica, utilizzo degli spazi liberi"

(punto 46), "Utilizzo della carreggiata: restare sulla propria

traiettoria, svoltare" (punto 49), "Retromarcia: osservare,

precedenza, velocità, lato della carreggiata errato"(punto

93), non è comunque possibile comprendere che cosa, durante

il giro in auto, l'insorgente ha sbagliato ed in quale contesto (cfr. in tal

senso la SOG 2013 n. 27, consid. 4.4).

Le tavole processuali non permettono insomma di capire

da cosa dipenda concretamente l'esito negativo della prova affrontata

dall'insorgente. Certamente, non può essergli imputato di aver tenuto un

comportamento nel complesso gravemente insicuro e inadeguato durante lo

svolgimento della corsa di controllo. Comportamento di cui il ricorrente non

sembra neppure essere stato informato, quand'anche si consideri che il giorno

stesso dell'esame egli ha sottoscritto una dichiarazione nella quale afferma di

aver preso atto dell'esito negativo della prova di guida, da un lato, e del

divieto di fare uso della patente di guida estera su territorio svizzero,

dall'altro. Il fatto che tale documento sia stato firmato non consente ancora di

ritenere che RI 1 sia stato debitamente messo al corrente degli errori commessi

che hanno determinato il mancato superamento della verifica pratica esperita, a

maggior ragione se si pon mente al fatto che gli stessi non sono neppure stati

puntualmente riportati nel rapporto di esame sub "Osservazioni".

L'unica annotazione manoscritta che si riscontra nell'apposito spazio

predisposto a tale scopo è quella effettuata con riferimento al punto 45 (Rispetto

della segnaletica e delle demarcazioni); l'esperto si è però limitato a

trascrivere la parola "Divieto", senza specificare a quale episodio

faccia riferimento. Per il resto, egli non ha fatto altro che apporre una crocetta

su determinati termini (segnatamente quelli di cui ai punti 10, 45, 46, 49 e 93, già citati in precedenza),

senza nulla aggiungere. Dal rapporto di cui al doc. C non è in

definitiva possibile desumere quali critiche vengono concretamente mosse nei confronti

di RI 1, né se egli ha commesso (e, in caso affermativo, quali) le negligenze

specificatamente elencate alla cifra 72 delle direttive n. 19 ASA.

A giusta ragione l'insorgente lamenta quindi una violazione del diritto di

essere sentito ravvisata nella mancata motivazione del provvedimento adottato

nei suoi confronti. A tale lesione non è stato

posto rimedio davanti a questo Tribunale, atteso che neppure in sede di

risposta la Sezione della circolazione ha fornito le necessarie delucidazioni

in merito. Limitandosi ad annotare che la corsa di controllo non era stata

superata in seguito a delle mancanze riscontrate nei confronti

dell'interessato, non solo il Governo non ha sanato la violazione del

diritto di essere udito operata dal Dipartimento, ma ha a sua volta disatteso

questa garanzia.

4. Sulla scorta della considerazioni che precedono il

ricorso deve dunque essere parzialmente accolto, con il conseguente annullamento

della decisione impugnata. Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato affinché, dopo aver interpellato

la Sezione della circolazione e per

il suo tramite l'esperto, renda un nuovo giudizio motivato. L'esito del ricorso

inerente al divieto di fare uso della licenza italiana appare

strettamente correlato a quello relativo alla patente brasiliana, nella misura

in cui - stando al giudizio impugnato - il divieto è stato pronunciato proprio

tenendo conto che il ricorrente non aveva superato la corsa di controllo. A dipendenza

dell'esito del primo ricorso (7 maggio 2015), il Consiglio di Stato dovrà

quindi pronunciarsi nuovamente anche sul secondo ricorso (28 maggio 2015).

5. Dato

l'esito del gravame si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 47

cpv. 1 LPAmm). All'insorgente, assistito da un avvocato iscritto nell'apposito

registro, vanno riconosciute congrue ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

parzialmente accolto.

§. Di conseguenza:

1.1. la decisione 19 agosto 2015 (n. 3368) del Consiglio di Stato è

annullata;

1.2. l'incarto è rinviato al Consiglio

di Stato affinché proceda così come indicato al consid. 4.

Considerandi

2.

Non si

preleva tassa di giudizio. A RI 1 va restituita la somma di fr. 1'500.- versata

a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.

3.

Lo Stato

verserà al ricorrente fr. 1'000.- di ripetibili, a valere per entrambe le sedi.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

giudice presidente La vicecancelliera