52.2015.477

Accesso a documentazione in base alla LIT - relazione con la protezione dei dati

12 dicembre 2017Italiano17 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. Il 20 febbraio

2014 CO 1 ha sollecitato la trasmissione da parte del municipio di RI 1 della

lista di coloro cui era stato richiesto il pagamento delle tasse arretrate

relative al rinnovo delle sepolture nel cimitero, comprensiva degli importi e

dell'indicazione se questi erano stati pagati. La richiesta era fondata sulla

legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT;

RL 1.6.3.1). L'istante ha spiegato che il documento doveva essergli trasmesso

con sollecitudine, poiché voleva valutare se impugnare la sentenza 12 febbraio

2014 (n. 52.2012.267) con cui questo Tribunale aveva respinto il suo ricorso

relativo al rifiuto da parte del municipio di RI 1 di entrare nel merito della

sua richiesta di annullare la decisione da esso adottata (con la partecipazione

di CO 1, allora membro dell'esecutivo) in materia di riscossione di tasse di

rinnovo per le tombe del cimitero.

b. Per il tramite del suo legale, il 17

marzo 2014 il municipio si è opposto all'accesso, invocando l'esigenza di

proteggere i dati personali e considerando la loro trasmissione inutile e volta

a soddisfare una semplice curiosità. Esso ha fatto presente a CO 1 la

possibilità di chiedere l'edizione del documento nel quadro di un eventuale

ricorso al Tribunale federale.

B. a. Preso atto della risposta appena descritta, il

24 marzo 2014 CO 1 ha riproposto la sua richiesta, limitatamente all'elenco

dei nomi con i relativi indirizzi, rinunciando a sollecitare la trasmissione

dei dati riguardanti i pagamenti.

b. Con decisione 15 maggio 2014 il municipio si è rifiutato di trasmettere i

dati richiesti, rinviando ai motivi contenuti nella presa di posizione del 17

marzo precedente.

C. Adito il 16

giugno 2014 da CO 1, dopo aver effettuato lo

scambio degli allegati, con risoluzione 21 ottobre 2014 (n. 4844) il Consiglio

di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso per difetto di competenza,

trasmettendo gli atti alla Commissione cantonale per la protezione dei

dati.

D. Il 21 settembre 2015 la Commissione cantonale per

la protezione dei dati ha accolto il ricorso di CO 1, annullando la decisione

15 maggio 2014 del municipio. L'autorità ha innanzitutto riconosciuto in linea

di principio il diritto del ricorrente di ottenere le informazioni richieste,

facoltà che non sarebbe subordinata alla prova di un interesse né a particolare

motivazione, fatto salvo il caso di domande abusive. La Commissione, rilevata

anche la carente motivazione della decisione impugnata, ha quindi retrocesso gli atti al municipio, affinché - accertata

l'eventuale esistenza di interessi privati di terze persone e data loro

la possibilità di esprimersi secondo la

procedura istituita dalla LIT - statuisse nuovamente sulla richiesta di CO

E. Con ricorso 16

ottobre 2015 il comune di RI 1 insorge dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendo l'annullamento della decisione della Commissione e la

conferma di quella del suo municipio. Esso invoca la tutela della sfera privata

costituzionalmente garantita a livello cantonale e federale. Inoltre, trattandosi

di informazioni in relazione a persone decedute, CO 1 dovrebbe provare

l'esistenza di un interesse secondo l'art. 1 cpv. 7 dell'ordinanza relativa

alla legge federale sulla protezione dei dati del 14 giugno 1993 (OLPD; RS

235.11). Alla trasmissione osterebbe pure la legge sulla protezione dei dati personali

del 9 marzo 1987 (LPDP; RL 1.6.1.1) e la stessa LIT. Infine, avendo il municipio

negato a priori la trasmissione dei dati, a ragione questo avrebbe ritenuto non

necessario interpellare le persone potenzialmente interessate, ciò che

cagionerebbe comunque un onere eccessivo per l'amministrazione comunale.

F. All'accoglimento

del ricorso resistono la Commissione, senza formulare osservazioni, e CO 1, il

quale sollecita un sopralluogo e propone tesi che - se pertinenti e se

necessario - verranno discusse in seguito.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 20 cpv. 2

LIT. In virtù del cpv. 3 della medesima norma, il procedimento è retto dalla

legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1). La legittimazione del comune, destinatario

del provvedimento contestato, è dunque data dall'art. 65 cpv. 1 LPAmm e

il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1

LPAmm), può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv.

1 LPAmm). In particolare, non è necessario esperire il sopralluogo

sollecitato dal resistente CO 1, in quanto non suscettibile di procurare

ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.

Considerandi

2.

2.1. Nel Cantone Ticino l'informazione del

pubblico e l'accesso ai documenti ufficiali è disciplinato dalla LIT, la quale

ha come scopo di garantire la libera informazione dell'opinione pubblica e favorire

la partecipazione alla vita pubblica, promovendo la trasparenza sui compiti, l'organizzazione e l'attività

dello Stato (art. 1 cpv. 1 e 2 LIT). Con l'entrata in vigore della LIT, il

principio secondo cui l'attività

delle autorità e delle loro amministrazioni è caratterizzata dalla segretezza

con riserva di pubblicità è stato sostituito con la regola della pubblicità con

riserva della segretezza (messaggio

del Consiglio di Stato relativo alla LIT del 19 novembre 2009 [n. 6296], non

pubblicato nella RVGC, ma reperibile in: ‹www.ti.ch/gc›, cap.

I.2). La LIT si applica - tra l'altro - alle assemblee comunali, ai consigli

comunali e alle loro commissioni, ai municipi

e alle amministrazioni comunali (art. 2 cpv. 1 lett. d LIT).

2.2

Secondo l'art. 8 cpv. 1 LIT sono considerati documenti ufficiali tutte le

informazioni in possesso dell'autorità che le ha elaborate o alla quale sono

state comunicate, concernenti l'adempimento di un compito pubblico e registrate

su un qualsiasi supporto. Il secondo capoverso specifica che non sono

considerati ufficiali i documenti la cui

elaborazione non è terminata o che sono destinati a scopi personali o che

vengono utilizzati da un'autorità per scopi commerciali.

2.3

Per l'art. 9 cpv. 1 LIT ogni persona ha

il diritto di consultare i documenti ufficiali e di ottenere informazioni sul

loro contenuto da parte dell'autorità. Essa, prosegue la norma (cpv. 2), può

consultare i documenti ufficiali sul posto oppure ottenerne una copia; un

diritto all'invio di copie è riconosciuto se l'onere amministrativo non è

sproporzionato e se la persona interessata ne assume i costi. Il medesimo

disposto sancisce anche che (cpv. 4) se un documento è pubblicato in un organo ufficiale o su una pagina

internet del Cantone o di altri enti,

corporazioni, società o organismi sottoposti alla LIT, il diritto di

consultazione è considerato adempiuto.

2.4

Il diritto

all'accesso a documenti ufficiali non è, comunque, assoluto. Per quanto qui

interessi, la legge (art. 3 cpv. 3 LIT) riserva esplicitamente le disposizioni

speciali previste dal diritto federale o da altre leggi cantonali che

dichiarano segrete determinate informazioni (lett. a) o prevedono condizioni

divergenti da quelle stabilite dalla LIT per accedervi (lett. b). Inoltre il

diritto di accesso può essere limitato secondo quanto previsto dagli articoli

da 10 a 12 LIT.

2.5

In concreto, la

domanda è stata posta a un'autorità comunale, il municipio, che sottostà alla

LIT. Non essendo applicabili disposizioni speciali secondo l'art. 3 LIT,

l'accesso ai documenti è dunque retto da questa legge. Quello richiesto è un

documento ufficiale secondo l'art. 8 LIT, siccome allestito nell'ambito della riscossione

delle tasse per il rinnovo delle concessioni delle tombe, ciò che è un compito

pubblico. Pure l'esistenza del documento così come del fatto che la sua

elaborazione è terminata possono essere dati per acquisiti. Ferme queste premesse,

in linea di principio, CO 1 ha dunque diritto di consultare la lista richiesta

o riceverne una copia. Infatti, come spiegato sopra e rettamente individuato

nella decisione impugnata, l'accesso agli atti previsto dalla LIT non necessita

della prova di un interesse particolare o

speciale. Il testo della legge non lo richiede e la lettura dei materiali

permette di concludere che tale era effettivamente la volontà del legislatore

(cfr. Messaggio, n. 1.2 i.f. ad art. 3 del progetto). Non spettava

dunque al municipio di sindacare l'utilità per il richiedente dell'informazione postulata. In questi termini,

nemmeno è dato di vedere un caso di abuso di diritto da parte di CO 1 nel

formulare la richiesta.

3.

Il comune

ritiene però che il diritto di accesso debba essere comunque negato, poiché

potrebbe ledere la sfera privata di terzi. La trasmissione della lista dei

nominativi e degli indirizzi di coloro cui è stato richiesto il pagamento delle

tasse in parola sarebbe lesiva della tutela della sfera privata e contraria

alla legislazione sulla protezione dei dati. La tesi del ricorrente appare

fondata per le ragioni che seguono.

3.1

3.1.1

L'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT permette di negare l'accesso a un documento

ufficiale se può ledere la sfera privata di terzi, fermo restando che

l'interesse pubblico all'accesso può eccezionalmente prevalere. Secondo l'art.

14.

cpv. 2 del regolamento della LIT del 5 settembre 2012 (RLIT; RL 1.6.3.1.1)

ciò è il caso se la pubblicazione risponde a un particolare e urgente bisogno

di informazione da parte del pubblico, in special modo in seguito a nuovi

eventi (lett. a), se la pubblicazione serve a tutelare interessi pubblici

specifici, segnatamente l'ordine pubblico, la sicurezza o la salute pubblica

(lett. b) oppure se la persona, la cui sfera privata potrebbe essere lesa dalla

pubblicazione, ha un rapporto di diritto o di fatto con una delle autorità

sottoposte alla legge, dalla quale ricava vantaggi considerevoli (lett. c).

3.1.2

La legge,

tuttavia, non chiarisce cosa si deve intendere per sfera privata. Il messaggio

relativo alla LIT spiega comunque che la definizione e la delimitazione di

questo concetto devono essere dedotte dal

testo dell'art. 13 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), concernente la protezione della sfera

privata, e dell'art. 28 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907

(CC; RS 210), relativo alla protezione della personalità contro lesioni

illecite (messaggio cit., n. 7.2.). Le nozioni di sfera privata e di protezione

della personalità sono infatti connesse e il ricorso a un concetto unico è imprescindibile

per assicurare il coordinamento necessario nell'applicazione della legislazione

sulla trasparenza e di quella sulla protezione dei dati (ibidem). Per

l'art. 13 cpv. 1 Cost. ognuno ha diritto al rispetto della sua vita privata e

familiare, della sua abitazione, della sua corrispondenza epistolare nonché

delle sue relazioni via posta e telecomunicazioni. Inoltre, prosegue la norma

fondamentale (cpv. 2), ognuno ha diritto d'essere protetto da un impiego

abusivo dei suo dati personali. Secondo l'art. 28 cpv. 2 CC una lesione della

personalità è illecita quando non è giustificata dal consenso della persona

lesa, da un interesse preponderante pubblico o privato, oppure dalla legge. Il

diritto al rispetto della vita privata concerne un vasto ventaglio di

comportamenti; tra questi vi sono pure le relazioni personali (Andreas Auer/ Giorgio Malinverni/Michel Hottelier,

Droit constitutionnel suisse, vol. II, III ed., Berna 2013, n. 382).

3.2

3.2.1

Secondo l'art. 12 cpv. 1 LIT i

documenti ufficiali che contengono dati personali - ovvero indicazioni o

informazioni che direttamente o indirettamente permettono di identificare una

persona fisica o giuridica (cfr. art. 4 cpv. 1 legge cantonale sulla protezione

dei dati personali del 9 marzo 1987; LPDP; RL 1.6.1.1; messaggio cit., n. 3 ad art. 12) - devono, se possibile,

essere resi anonimi prima di essere consultati. Se la domanda di accesso

concerne documenti ufficiali che non possono essere resi anonimi, prosegue la norma (cpv. 2), si applicano le disposizioni

della LPDP. Ciò che è il caso quando la domanda porta proprio sulla pubblicazione

di dati personali oppure se l'anonimizzazione cagiona un carico amministrativo

sproporzionato (STF 1C_50/2015 del 5 febbraio 2016 consid. 5.2.2). Secondo il legislatore

cantonale, l'anonimizzazione del documento deve avvenire sempre, anche se la

sua pubblicazione non lede in apparenza la sfera privata di terzi (messaggio, loc.

cit., n. 4).

3.2.2

L'art. 11 cpv. 2 LPDP, nella versione in vigore dal 1° gennaio 2013 (BU

2012, 426; cfr. Messaggio cit.. n. 7 ad art. 12), stabilisce che l'organo

responsabile può trasmettere dati personali anche d'ufficio o in virtù della

LIT se i dati personali da trasmettere sono in rapporto con l'adempimento di compiti

pubblici (lett. a) e se sussiste un interesse pubblico preponderante alla loro

pubblicazione (lett. b).

3.3

Benché entrambe le norme si prefiggano

di concretizzare la tutela della sfera privata prevista dall'art. 13 Cost., l'applicazione

dell'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT e dell'art. 11 cpv. 2 LPDP si diparte da

premesse differenti. Se per applicare quest'ultimo disposto è sufficiente che entri

in considerazione la trasmissione di dati personali, l'art. 10 cpv. 1 lett. e

LIT presuppone anche che l'accesso al documento possa ledere la sfera privata

di terzi. Inoltre, l'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT prevede che l'accesso possa

eccezionalmente avvenire qualora prevalga l'interesse pubblico. In definitiva,

l'applicazione dell'art. 10 cpv. 1 lett. e LIT e dell'art. 11 cpv. 2 LPDP combinato

con l'art. 12 cpv. 2 LIT conduce

l'autorità a compiere una ponderazione degli interessi pubblici e privati in gioco,

conferendole un certo potere di apprezzamento (DTF 142 II 340 consid. 4.2. riferito alla legislazione federale

analoga, inoltre: DTAF A-3649/2014 del 25 gennaio 2016 consid. 8.3.1 con rinvio

a Bertil Cottier/Rainer J.Schweizer/

Nina Widmer in: Stephan C.

Brunner/Luzius Mader [curatori], Öffentlichkeitsgesetz, Berna 2008, n. 50 ad

art. 7), censurabile davanti al

Tribunale unicamente nella misura in cui procede da un eccesso o abuso del suo

esercizio (art. 69 cpv. 1 lett. a

LPAmm).

3.4

Da ultimo, l'autorità deve sempre tener conto del principio di

proporzionalità (art. 5 cpv. 2 Cost.), concretizzato dall'art. 11 LIT, il quale prevede una gradualità del diniego

d'accesso puro e semplice, specificando che esso può anche solo essere limitato

(cpv. 1), differito (cpv. 2) o condizionato (cpv. 3). La limitazione si applica

unicamente alle parti del documento la cui diffusione può compromettere gli interessi

pubblici o privati previsti dall'art. 10 LIT;

in questi casi l'autorità può nondimeno rifiutare l'accesso all'intero

documento ove lo stralcio delle parti inaccessibili ne deformi il senso e la

portata. Il differimento può avvenire quando i motivi che giustificano

l'inaccessibilità sono temporanei. Infine, l'accesso può essere vincolato a

condizioni od oneri a tutela degli interessi pubblici o privati dell'art. 10

LIT.

3.5

Quando si tratta di concedere l'accesso

a documenti ufficiali che contengono dati personali di terzi, dev'essere svolta

una procedura plurifase (cfr. DTF 142 II 340 consid. 4.6). In un primo momento

l'autorità è chiamata a valutare se una pubblicazione dei dati entra in

linea di conto. In un secondo tempo, se ciò

non appare escluso, essa deve dare la possibilità ai terzi interessati di

esprimersi, prima di prendere la decisione (art. 14 cpv. 1 LIT).

4.

4.1. In

concreto, la richiesta d'accesso concerne una lista di nomi e indirizzi relativi alle persone cui è stato

richiesto il pagamento delle tasse arretrate per le sepolture nel cimitero

comunale. Si tratta dunque di un documento contenente dati personali e, pertanto,

ricade nel campo di applicazione dell'art. 12 LIT. Portando la richiesta d'accesso proprio su dati che

andrebbero anonimizzati secondo l'art. 12 cpv. 1 LIT, appare evidente che un'anonimizzazione è d'acchito esclusa, poiché sotto

il profilo materiale essa

equivarrebbe a un diniego d'accesso (DTF 142 II 340 consid. 4.1). Ne discende

che, in applicazione dell'art. 12 cpv. 1 LIT, la fattispecie dev'essere

esaminata alla luce dell'art. 11 cpv. 2 LPDP.

Inoltre, come rettamente sostenuto dal municipio, attraverso la divulgazione

dei nominativi in parola, viene toccata la sfera privata di coloro cui è stata

trasmessa la fattura. Infatti, è così possibile risalire alle relazioni

personali che intercorrono tra le persone interpellate e il defunto nonché

all'interno di gruppi familiari o cerchie di conoscenze, ciò che potrebbe

concretamente causare una lesione non trascurabile della sfera privata. Con il

che, l'esame dev'essere compiuto anche alla luce dell'art. 10 cpv. 1 lett. e

LIT.

4.2

Come spiegato in precedenza (supra,

3.5

), siccome il documento contiene dati personali che non possono essere resi

anonimi, l'autorità deve in prima battuta valutare se la loro pubblicazione può

entrare in linea di conto. Essa è quindi chiamata a operare una ponderazione

provvisoria degli interessi in gioco, volta ad accertarne l'esistenza di

pubblici o privati che ostino di principio alla pubblicazione dei dati. In

merito, occorre rilevare come a ragione la Commissione abbia rimproverato al

municipio di non aver motivato a sufficienza la sua decisione. Motivazione che,

tuttavia, l'autorità comunale ha espresso nell'ambito dello scambio degli allegati

effettuato davanti dal Tribunale. Ora, come rettamente individuato dal municipio, alla comunicazione di

questi dati osta il preminente

interesse alla tutela delle relazioni che concernono la sfera più intima dei

rapporti esistenti, non da ultimo, con il defunto. Ponderazione che, nella

misura in cui ritiene prevalere i citati interessi privati, per quanto opinabile,

non procede ancora da un eccesso o abuso del potere di apprezzamento: in altre

parole essa non è lesiva del diritto (art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm).

4.3

Sia soggiunto che il riferimento operato dal comune ricorrente all'art. 1

cpv. 7 OLPD, sebbene non direttamente applicabile, non è privo di pertinenza:

in presenza di dati che concernono persone decedute, il richiedente deve

provare un interesse al loro rilascio. Interesse che non è stato in alcun modo

dimostrato, atteso come simili dati sarebbero comunque sia inutili o comunque

insufficienti per verificare la pretesa disparità di trattamento invocata da CO

1.

per quanto attiene al pagamento delle tasse arretrate di rinnovo delle

sepolture presso il cimitero comunale.

4.4

Siccome la

trasmissione dei dati in parola appare esclusa già in esito a questa prima

sommaria valutazione, a ragione il municipio non ha fornito la possibilità ai

terzi di esprimersi. Ciò, oltre che a corrispondere alla prassi federale

evocata in precedenza, permette di evitare un inutile aggravio dell'amministrazione comunale. Infine, nemmeno è

dato di vedere un provvedimento meno incisivo in applicazione dell'art.

11.

LIT.

5.

5.1

Sulla scorta delle considerazioni che precedono, la decisione

impugnata dev'essere dunque annullata e il diniego all'accesso ripristinato.

5.2

La tassa di giustizia e le spese

seguono la soccombenza del resistente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Il comune non dispone

di un servizio giuridico ed è patrocinato da un legale; al medesimo deve dunque

essere riconosciuta un'indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 2 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è

accolto.

§. Di conseguenza:

1.1

la decisione impugnata è

annullata;

1.2

la risoluzione 15 maggio 2014 con

cui il municipio di RI 1 respinge la richiesta di CO 1 di trasmettergli l'elenco dei nomi e degli indirizzi

di coloro cui era stato richiesto il pagamento della tassa arretrata per il rinnovo

delle sepolture nel cimitero è confermata.

2.

La tassa di

giustizia, di complessivi fr. 1'200.- è posta a carico di CO 1, il quale

rifonderà inoltre fr. 1'200.- al comune di RI 1, a titolo di ripetibili per

entrambe le sedi.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere