52.2015.530

Concessione dell'attinenza comunale per stranieri

2 novembre 2016Italiano19 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. L'11 maggio 2012 la cittadina

serba CO 1 (1982) - entrata in Svizzera nel luglio 1990, titolare di un

permesso di domicilio e residente dal 2008 a __________ - ha depositato presso

la cancelleria comunale di __________ una domanda, secondo la procedura

ordinaria, volta ad ottenere la cittadinanza

svizzera, quella cantonale e l'attinenza comunale per stranieri, per sé

e in favore della figlia __________ (2009), allegando la documentazione

richiesta. L'istanza è stata successivamente estesa anche per l'altra figlia, __________,

nata nel 2013.

Esperite le formalità del caso volte a determinare il grado d'integrazione e di idoneità delle istanti,

il 20 marzo 2014 il municipio di RA 1 ha licenziato il messaggio n. 45 contenente

la proposta di concedere loro l'attinenza.

Con rapporto 20 maggio

2014, la commissione delle petizioni ha invitato il consiglio comunale a

respingere il messaggio municipale. Ha tenuto conto del fatto che __________, compagno

(ora marito) di CO 1 e padre di __________ e __________, aveva a carico diverse

condanne penali (segnatamente una pena detentiva di 19 mesi, sospesa con un periodo di prova, siccome riconosciuto

colpevole di truffa ripetuta ai danni di due case da giuoco del Cantone) e che l'interessata

era stata sua collega durante il periodo delle malversazioni. Inoltre, al

momento dell'inoltro della procedura di naturalizzazione, essa lavorava come

dipendente nel ristorante gestito dal compagno.

Nella seduta 26 maggio 2014, il consiglio comunale ha respinto

la proposta municipale.

b. Il 21 gennaio 2015, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso

di CO 1 contro la predetta risoluzione, annullandola e rinviando gli atti

all'autorità inferiore per nuova decisione.

Dopo avere rilevato che la ricorrente adempie tutti i presupposti

previsti dalla legge per l'ottenimento della cittadinanza svizzera, il Governo

ha considerato come l'attinenza comunale non potesse esserle negata a causa dei

precedenti penali del compagno, la procedura di naturalizzazione essendo

individuale e non di gruppo.

c. Preso atto della predetta risoluzione governativa, il municipio

ha quindi trasmesso al consiglio comunale il

messaggio n. 64, allestito il 17 febbraio 2015, postulando la concessione

dell'attinenza comunale a CO 1 e alle figlie __________ e __________.

La proposta è stata quindi demandata alla commissione delle petizioni

per il relativo esame, la quale, il 23 marzo 2015, ha invitato nuovamente il legislativo

a respingere il messaggio municipale. Riferendosi a quanto aveva già indicato

il 20 maggio 2014, la commissione in parola è rimasta dell'avviso che "i

dubbi, già espressi nel rapporto al Messaggio municipale n. 45 riguardo alla concessione

dell'attinenza comunale alla signora CO 1, non sono stati fugati. E questo

malgrado il dettagliato esposto del Consiglio di Stato".

Riunitosi in seduta straordinaria

alla presenza di 22 membri su 25, il 30 marzo 2015 il consiglio comunale di

__________ ha respinto nuovamente,

dopo discussione, la domanda di concessione dell'attinenza comunale alle interessate, la relativa votazione avendo

dato il seguente risultato:

CO 1: favorevoli 8, contrari 2,

astenuti 12

__________: favorevoli 10,

contrari 1, astenuti 11

__________: favorevoli 10,

contrari 1, astenuti 11

Il 31 marzo 2015, giorno della

pubblicazione all'albo della risoluzione comunale, il municipio ha informato CO 1 della decisione del legislativo. Le ha comunicato che la

domanda è stata respinta a causa del mancato raggiungimento del quorum sancito

all'art. 61 cpv. 1 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL

2.1.1.2), che impone almeno un terzo di voti favorevoli (nel presente caso pari

a 9) dei 25 membri del consiglio. Di riflesso, neppure alle figlie __________

e __________ poteva essere concessa l'attinenza comunale, nonostante avessero

raccolto il numero di voti necessario. Queste ultime non potevano ottenere la naturalizzazione

nemmeno a titolo individuale, in quanto non soddisfano i requisiti temporali

minimi di permanenza in Svizzera previsti all'art. 15 della legge

federale su l'acquisto e la perdita della cittadinanza, del 29 settembre 1952 (Legge sulla cittadinanza, LCit; RS 141.0).

d. Il 21 aprile 2015, CO 1 si è sposata con __________.

B. Con giudizio 21 ottobre 2015, il

Consiglio di Stato ha accolto il gravame di CO 1 ed annullato la decisione 30

marzo 2015 del legislativo di __________, rinviando gli atti all'autorità inferiore

affinché conceda l'attinenza comunale alle interessate.

Ha considerato la decisione impugnata lesiva del diritto di

essere sentito della ricorrente in quanto si limita a fornire delle motivazioni

di tipo tecnico, e meglio il mancato raggiungimento del quorum imposto dalla

LOC, senza spiegare le ragioni per le quali la domanda di naturalizzazione è

stata respinta.

L'avversata risoluzione

del legislativo comunale, provocata dall'astensione

della maggioranza dei consiglieri votanti e dai dubbi espressi dalla

Commissione delle petizioni, si basa in realtà sui motivi (legati ai precedenti

penali del marito della ricorrente) già dichiarati infondati ed arbitrari nella

precedente risoluzione governativa del 21 gennaio 2015. Secondo l'Esecutivo

cantonale, ammettere una semplice motivazione tecnica, significherebbe aprire

la porta ad ogni sorta di abuso, violando il principio della forza derogatoria

del diritto federale e relegando la concessione dell'attinenza comunale a un mero

atto politico, ciò che è contrario a quanto stabilito dalla giurisprudenza del

Tribunale federale. Ha quindi ritenuto la decisione impugnata arbitraria.

C. Contro il predetto giudicato

governativo, il comune di RI 1 insorge ora davanti al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento.

Contesta che la decisione del consiglio comunale sia carente

di motivazione in quanto la stessa precisa che il diniego è dovuto al mancato

raggiungimento del quorum, ritenuto pure che nessuna legge impone di motivare

un voto di astensione.

Sostiene inoltre che la concessione dell'attinenza comunale

agli stranieri è un mero atto amministrativo con implicazioni di natura

politica; in caso contrario, il legislatore cantonale non avrebbe esitato ad

attribuire tale competenza al municipio (dove i votanti non possono astenersi) o

all'amministrazione comunale e non al consiglio comunale che è un organo

politico.

D. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppongono sia il Consiglio di Stato che CO 1, quest'ultima con argomenti di

cui si dirà, se necessario, nell'ambito dei considerandi di diritto.

Dal canto suo, il

Presidente del consiglio comunale chiede di confermare il gravame.

E. In

sede di replica la ricorrente ha ribadito i propri argomenti, mentre le

controparti non hanno presentato un allegato di duplica.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dagli art. 208 cpv.

1 LOC e 41a della legge sulla cittadinanza ticinese e sull'attinenza comunale

dell'8 novembre 1994 (LCCit; RL 1.2.1.1).

1.2. Per quanto riguarda la legittimazione a ricorrere dell'insorgente,

va rilevato quanto segue.

Legittimato a ricorrere e

detentore della qualità per agire in giudizio è soltanto il comune, sulla base

dell'art. 209 lett. b LOC, in quanto corporazione di diritto pubblico. Diversamente

da quest'ultimo, il municipio non possiede né la capacità giuridica né quella

di essere parte (cfr. STF 1P.77/1999 del 5 marzo 1999, pubbl. in: RDAT

II-1999 n. 48 con rinvii a giurisprudenza e dottrina; inoltre, tra le tante

sentenze del Tribunale cantonale amministrativo, vedi STA 52.2001.140 del 15

giugno 2001, pubbl. in: RDAT I-2002 n. 8). In effetti, il municipio è soltanto

l'organo esecutivo del comune (art. 18 cpv. 3 Costituzione della Repubblica e

Cantone Ticino del 15 dicembre 1997; Cost./TI; RL 1.1.1.1; art. 9 cpv. 1 LOC).

Non si identifica, con esso, ma lo rappresenta soltanto davanti all'autorità

giudiziaria. Il municipio può dunque esclusivamente

introdurre un ricorso in nome del comune, esercitando una competenza di rappresentanza di quest'ultimo che gli spetta in

vertenze di carattere amministrativo

anche senza l'autorizzazione del consiglio comunale (art. 13 cpv. 1 lett. l, 106 lett. a, 110 cpv. 1

lett. l LOC; inoltre: RDAT II-1999 n. 48).

Tornando al caso in esame, sebbene l'impugnativa sia intestata

a nome del comune di RI 1 rappresentato dal proprio municipio, la medesima indica

però a pagina 2, nella sezione "In fatto", che "l'Esecutivo

comunale ritiene che questo gravame va presentato per rispetto della decisione

assunta dal Legislativo comunale. D'altronde, l'articolo 106 cpv. 1 lett. a LOC

affida al Municipio anche la competenza di prendere tutti i provvedimenti di

sua competenza a tutela dell'interesse del comune, comprese le procedure amministrative".

Da quanto precede, ci si può invero chiedere se non sia in

realtà il municipio di RA 1 a ricorrere: in tal caso, il gravame andrebbe

dichiarato irricevibile per i motivi testé esposti.

Sia come sia, la questione non necessita di essere ulteriormente

approfondita, in quanto il ricorso va in ogni caso respinto per i motivi che verranno

esposti nei successivi considerandi di diritto.

1.3. Entro questi limiti il gravame, tempestivo giusta gli

art. 213 cpv. 2 LOC e 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), è

ricevibile in ordine. Ritenuto che riguarda unicamente aspetti di natura giuridica,

esso può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1.

Secondo l'art. 37 cpv. 1 della

Costituzione federale della Confederazione

Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ha la cittadinanza svizzera

chi possiede una cittadinanza comunale e quella di un Cantone. Giusta l'art. 38

cpv. 2 Cost., la Confederazione emana

prescrizioni minime sulla naturalizzazione degli stranieri da parte dei

Cantoni e rilascia il relativo permesso.

2.2

L'acquisto e la perdita della cittadinanza è disciplinata dalla relativa

legge federale del 29 settembre 1952 (Legge

sulla cittadinanza, LCit; RS 141.0).

L'art. 12 cpv. 1 LCit dispone che nella procedura

ordinaria - quale è quella in oggetto

- la cittadinanza svizzera si acquista mediante la naturalizzazione in

un Cantone e in un Comune.

Il richiedente è considerato idoneo

all'ottenimento della naturalizzazione, precisa l'art. 14 LCit, se si è integrato

nella comunità svizzera (a), si è familiarizzato con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (b), si

conforma al nostro ordine giuridico (c) e non compromette la sicurezza interna

o esterna della Svizzera (d).

Secondo l'art. 33 LCit, i figli minorenni del richiedente

sono compresi, di regola, nella sua naturalizzazione o reintegrazione.

2.3

In Ticino, la cittadinanza cantonale può essere concessa

allo straniero, se ha risieduto nel Cantone durante cinque anni e se adempie i

requisiti per la concessione dell'autorizzazione federale alla naturalizzazione

(art. 12 cpv. 1 LCCit).

Lo straniero che intende chiedere in via ordinaria la cittadinanza

cantonale e l'attinenza comunale, e con ciò la cittadinanza svizzera, deve

presentare la sua domanda al municipio del comune di residenza, utilizzando

l'apposito modulo ufficiale e allegando i documenti previsti (art. 15 cpv. 1

LCCit e 5 del regolamento della legge sulla cittadinanza ticinese e

sull'attinenza comunale del 10 ottobre 1995; RLCCit; RL 1.2.1.1.1).

Ricevuta la domanda, il

municipio assume per mezzo dei suoi servizi, della polizia cantonale ed

eventualmente di ogni altro ufficio pubblico, tutte le informazioni atte a dare

un quadro completo della personalità del richiedente e dei membri della sua

famiglia, in particolare, per quanto si riferisce all'integrazione nella comunità ticinese, alla condotta, alle condizioni

economiche e sociali, come pure alle relazioni con il paese d'origine (art. 6 cpv.

1.

RLCCit). Conclusi

gli accertamenti, dispone l'art. 17 LCCit, il legislativo comunale decide sulla

concessione dell'attinenza comunale

(cpv. 1). Se l'attinenza comunale è rifiutata, la procedu-ra ha termine (cpv. 2). Il

municipio comunica in forma scritta al richiedente il risultato della

decisione dell'assemblea o del consiglio comunale

(art. 4 cpv. 2 RLCCit, giusta il rinvio di cui all'art. 8 RLCCit).

Concessa l'attinenza comunale, l'autorità

cantonale trasmette la domanda a quella federale con il suo preavviso. L'autorità

cantonale può effettuare ulteriori accertamenti (art. 18 LCCit).

Conferita l'attinenza comunale e rilasciata l'autorizzazione

federale, il Gran Consiglio si pronuncia sulla concessione della cittadinanza

cantonale (art. 19 LCCit).

Sempre a livello cantonale,

l'art. 34 cpv. 4 LCCit sancisce che il richiedente

la cittadinanza cantonale ha diritto di prendere conoscenza degli atti inerenti

le procedure previste dalla presente legge e che lo concernono. Conclusi gli accertamenti, soggiunge il capoverso 4 della medesima

norma, l'autorità competente deve darne

comunicazione all'istante, avvisandolo della facoltà di prendere visione degli atti e di domandare entro quindici

giorni, un complemento d'inchiesta, indicandone i motivi e i mezzi.

2.4

In Svizzera,

la procedura di naturalizzazione è pertanto applicata a

tre livelli e coinvolge la Confederazione, il Cantone ed il Comune. La

competenza per la naturalizzazione spetta al

Cantone e al Comune, che possono prevedere condizioni

proprie oltre a quelle previste dal diritto federale.

2.5

Come detto dinnanzi, le decisioni in materia di attinenza comunale

sono prese dall'assemblea (art. 13 cpv. 1 lett. n LOC) rispettivamente dal

consiglio comunale, laddove è istituito (art. 42 cpv. 2 LOC), come è il caso a __________.

Conformemente all'art. 61 cpv. 1 LOC, le risoluzioni volte ad

accordare l'attinenza comunale sono prese a maggioranza dei votanti e devono

raccogliere il voto affermativo di almeno un terzo dei membri del consiglio.

L'art. 212 LOC dispone che le singole decisioni degli organi

comunali sono annullabili, tra l'altro, se contrarie a norme della Costituzione,

di legge o di regolamenti (lett. a) oppure quando fossero violate formalità

essenziali prescritte da leggi o da regolamenti (lett. e).

3.

3.1. In concreto, CO 1 adempie tutte le condizioni previste all'art. 14 LCit ed è pertanto idonea a ottenere la naturalizzazione.

Nel Messaggio 45/2014 il municipio ha infatti accertato come

essa si sia integrata nella comunità svizzera (a), si sia familiarizzata

con il modo di vita e gli usi e costumi elvetici (b), si conformi al nostro ordine giuridico (c) e non

comprometta la sicurezza interna o esterna della Svizzera (d). Tali presupposti sono già stati confermati dal Consiglio di Stato

nel suo precedente giudizio del 21 gennaio 2015, quando ha rinviato agli atti

al consiglio comunale per nuova decisione dopo avere accertato che a CO 1 non può

essere negata l'attinenza comunale a causa dei precedenti penali del suo compagno

ed ora marito, la procedura di naturalizzazione essendo individuale e non di

gruppo e l'interessata non avendo né procedimenti penali pendenti né condanne a

carico.

3.2

Preso atto della predetta risoluzione governativa, il municipio

ha trasmesso al consiglio comunale il Messaggio 64/2015, postulando nuovamente la

concessione dell'attinenza comunale a CO 1 e alle figlie __________ e __________.

La proposta è stata quindi demandata alla commissione delle petizioni per il relativo

esame, la quale ha invitato ancora una volta il legislativo a respingere il messaggio

municipale.

Riunitosi il 30 marzo 2015,

alla presenza di 22 membri su 25, il consiglio comunale di __________ si è espresso sulla richiesta di naturalizzazione

di CO 1 con 10 voti, 8 favorevoli e 2 contrari, mentre 12 votanti si

sono astenuti. Non essendo stato ottenuto il numero di voto favorevole di

almeno un terzo dei membri del consesso, ovvero 9 voti, non è stata ossequiata

una delle due condizioni cumulative poste dall'art. 61 cpv. 1 LOC, di modo che

la domanda di concessione dell'attinenza comunale non è stata approvata dal

legislativo.

Sennonché, come ha indicato il Consiglio di Stato, nel caso

di specie non sono state rispettate le garanzie procedurali che devono essere

osservate in materia di cittadinanza, per le ragioni che seguono.

4.

4.1. La decisione

del consiglio comunale di __________ non precisa la ragione per la quale

è stata negata la domanda di naturalizzazione di CO 1, la quale soddisfa come detto tutte le condizioni materiali previste

dalla legge. La semplice motivazione

di natura tecnica invocata dall'autorità comunale, ovvero il mancato raggiungimento

del quorum imposto dall'art. 61 cpv. 1 LOC, non è certo sufficiente

(cfr. anche circolare Sezione enti locali, n. 20100625-4, del 25

giugno 2010, n. 3b, laddove indica che all'interessato deve essere intimata una

decisione negativa motivata, fondata sul contenuto del messaggio municipale e

del rapporto commissionale).

In primo luogo, l'avversata risoluzione del legislativo comunale,

provocata dall'astensione della maggioranza dei consiglieri votanti, si basa in

realtà sui dubbi già espressi dalla commissione delle petizioni nel suo

rapporto al Messaggio municipale n. 45 (peraltro emanato nella presente

fattispecie senza sentire dapprima l'interessata: cfr., sul tema, n. 2b della

circolare SEL precitata), ovvero: il fatto che il compagno ed ora marito di CO

1.

è stato condannato penalmente, l'interessata era stata sua collega durante il

periodo delle malversazioni e al momento dell'inoltro della procedura di

naturalizzazione essa lavorava come dipendente nel ristorante da lui gestito.

Motivazioni, queste, già dichiarate infondate ed arbitrarie dal Consiglio di Stato

nel suo giudizio del 21 gennaio 2015, laddove ha considerato in sintesi come la procedura di naturalizzazione

sia individuale, di modo che l'attinenza comunale non può essere negata a causa

dei precedenti penali di un'altra persona, e come CO 1 non sia stata

oggetto di procedimenti sfociati in una condanna e non abbia procedimenti

penali pendenti.

Secondariamente, come ha soggiunto l'Esecutivo cantonale, il

fatto di negare l'attinenza comunale su una semplice motivazione tecnica

allorquando sono rispettate tutte le condizioni per il suo ottenimento viola il

principio della forza derogatoria del diritto federale e relega la sua concessione

a un mero atto politico, ciò che è contrario a quanto stabilito ormai da tempo dalla

giurisprudenza del Tribunale federale.

4.2

In effetti, in due sentenze del 2003 (DTF 129 I 217 e

soprattutto DTF 129 I 232), il Tribunale federale ha chiarito che, dal profilo

materiale, la decisione di naturalizzazione costituisce un atto amministrativo

e non politico, come veniva sovente considerato

in passato. Per questo motivo, sebbene in molti cantoni e comuni

svizzeri, tra cui il Ticino, siano ancora oggi gli organi legislativi a

pronunciarsi in proposito, le parti interessate devono poter beneficiare in

questo ambito di tutte le garanzie sgorganti dalla

Costituzione federale. L'Alta Corte ha quindi rilevato che le procedure di

naturalizzazione non si svolgono in un contesto privo di regole giuridiche: le autorità competenti a decidere in

materia devono rispettare le disposizioni procedurali applicabili e il diritto del richiedente al rispetto della sua sfera personale,

soprattutto per quanto attiene alla protezione dei dati che lo concernono. Esse

sono inoltre tenute ad agire in modo non arbitrario e non discriminatorio.

Devono quindi fare uso del vasto margine di apprezzamento di cui dispongono

rispettando i principi generali del diritto e tenendo conto del senso e dello scopo perseguiti dalla legislazione in

materia. Dal profilo materiale le decisioni adottate in questo ambito

costituiscono pertanto degli atti concreti di applicazione della legge.

Chiunque faccia istanza di naturalizzazione assume nella relativa procedura la

qualità di parte e può esigere l'ottenimento di una decisione, la quale, stante il diritto di essere sentito di cui

all'art. 29 cpv. 2 Cost., deve essere motivata, soprattutto

quando è negativa (DTF 129 I 232 consid. 3.3).

Questi principi, ulteriormente ribaditi e precisati dal

Tribunale federale ancora in tempi recenti (DTF 134 I 56; 132 I 196; 131 I 18),

sono stati ancorati nella LCit, con la modifica del 21 dicembre 2007, agli art.

15a (procedura nel Cantone), 15b (obbligo di motivazione) e 15c (protezione

della sfera privata), in vigore dal 1° gennaio 2009.

4.3

L'insorgente sostiene

per contro che se, da una parte, la concessione

dell'attinenza comunale agli stranieri è un mero atto amministrativo,

dall'altra, il medesimo ha comunque delle implicazioni di natura

politica; in caso contrario, il legislatore cantonale non avrebbe esitato ad

attribuire tale competenza al municipio - dove i municipali votanti non possono

astenersi, vedi art. 99 cpv. 1 LOC - o all'amministrazione comunale, ma non a

un organo politico come il consiglio comunale.

Ora, è proprio perché in molti cantoni e comuni svizzeri (come

in Ticino) sono ancora oggi gli organi

legislativi a pronunciarsi in proposito, che le parti interessate devono poter

beneficiare in questo ambito di tutte le garanzie sgorganti dalla Costituzione

federale. Ed è per questo motivo che l'art.

15b LCit stabilisce il principio secondo cui il rifiuto di una domanda

di naturalizzazione dev'essere motivato e

che gli aventi diritto di voto possono respingere una domanda di naturalizzazione

soltanto se una proposta di rifiuto è stata presentata e motivata.

Bisogna anche considerare

che l'art. 15a LCit, il quale indica che la

procedura a livello cantonale e comunale è retta dal diritto cantonale,

conferisce la possibilità che la domanda di naturalizzazione venga sottoposta

per decisione agli aventi diritto di voto nell'ambito di un'assemblea comunale.

Non impone quindi che sia necessariamente il legislativo a decidere (sul tema, cfr.

Manuale sulla cittadinanza della Segreteria di Stato della migrazione SEM, n.

2.4.1.1

, pagg. 19-21). Sapere poi i motivi per cui in Ticino, diversamente da alcuni altri cantoni o comuni della Svizzera, si

continui a conferire la competenza a decidere sulla conces-sione dell'attinenza comunale al legislativo comunale e non all'e-secutivo (cfr. art.

17.

cpv. 1 LCCit), è una questione che non va risolta dal Tribunale cantonale

amministrativo, ma che compete al legislatore.

5.

Stante

tutto quanto precede, nella misura in cui è ricevibile il ricorso dev'essere

pertanto respinto e la decisione impugnata confermata, siccome immune da

violazioni del diritto.

Ritenuto che il comune di RI 1 è comparso in causa per motivi

derivanti dalla sua funzione, non si prelevano né tasse né spese. Esso dovrà però rifondere alla resistente CO 1, in quanto assistita

da un avvocato iscritto nell'apposito registro, un'adeguata indennità per

ripetibili (art. 47 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

In quanto ricevibile, il ricorso è

respinto.

2.

Non si prelevano né tasse né spese

di giudizio.

3.

comune di RI 1 rifonderà a CO 1 fr. 1'200.– a titolo di ripetibili.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso sussidiario in materia costituzionale al

Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua

notificazione (art. 113 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005;

LTF; RS 173.110).

5.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente Il vicecancelliere