Fissazione retta casa per anziani

Incarto n.

52.2015.563

Lugano

13

aprile 2021

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa Bagnaia

statuendo

sul ricorso del 7 dicembre 2015 di

RI

1

rappresentata

da: RA 1

contro

la risoluzione del 10 novembre 2015 del Consiglio

di Stato che respinge l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la

decisione del 2 luglio 2015 del Dipartimento della sanità e della socialità,

Ufficio degli anziani e delle cure a domicilio (UACD) in materia di calcolo della retta giornaliera a

carico dell'ospite per gli anni 2014 e 2015 presso la Casa per anziani

comunale di __________;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è ospite presso

la Casa per anziani comunale di __________ dal 22 ottobre 2014, dall'età di 65

anni.

Il 21 novembre 2014 l'UACD ha stabilito l'ammontare della retta giornaliera a

carico di quest'ultima per l'anno 2014 fissandola in fr. 107.15, sulla base

della notifica di tassazione del 2012. L'ospite ha contestato il suddetto

calcolo poiché i dati fiscali utilizzati, riferiti al periodo precedente al

raggiungimento dell'età pensionabile, contemplavano dei redditi da attività

lucrativa non più esistenti al momento dell'istituzionalizzazione. Con

decisione del 2 luglio 2015 l'UACD ha respinto il reclamo confermando dunque la

tariffa applicata.

B. Con giudizio del 10

novembre 2015 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato da RI 1

avverso la suddetta determinazione. Il Governo ha anzitutto ritenuto che l'uso

dei dati fiscali al fine della determinazione della retta sia un metodo

adeguato e conforme alla legge, tenuto conto che ciò permette di garantire la

parità di trattamento tra gli utenti di tali strutture. Ha poi considerato che la

situazione concreta di RI 1 non fosse così diversa da quella di altri ospiti di

modo che non si giustificava in specie un trattamento diverso. L'Esecutivo

cantonale ha poi rilevato che le contestazioni riferite alla retta per il 2015

fossero inammissibili in quanto esulavano dall'oggetto della decisione

impugnata.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendone l'annullamento e postulando, in via principale, che la retta

giornaliera per il 2014 sia fissata in fr. 84.- e, in via subordinata, che

l'incarto sia rinviato all'autorità inferiore per una nuova decisione. Essa contesta

in sostanza che per il calcolo della retta 2014 vengano utilizzati i dati

fiscali del 2012 i quali contengono gli elementi di reddito derivanti

dall'attività lavorativa svolta prima del raggiungimento del pensionamento,

entrate che l'ospite non conseguiva più al momento dell'istituzionalizzazione.

Il fatto di ritenere redditi non più esistenti al momento dell'ammissione nella

struttura comporterebbe una retta spropositata rispetto alle reali capacità

economiche e una lesione del principio di parità di trattamento.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione perviene l'UACD con argomentazioni di cui si dirà, per

quanto necessario, in appresso.

E. In sede di replica e

duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate

nelle loro contrapposte posizioni e domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 27 cpv. 2 della legge

concernente il promovimento, il coordinamento e il finanziamento delle attività

a favore delle persone anziane del 30 novembre 2010 (LAnz; RL 873.100). La

legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di prima istanza

e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la

tempestività del gravame (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono certe. Il ricorso è

dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. La LAnz ha lo

scopo di promuovere, coordinare e disciplinare le attività degli enti che

operano a favore delle persone anziane (art. 1 cpv. 1 LAnz). Sono considerate

persone anziane ai sensi della legge le persone che in base alla legge sull'assicurazione

per la vecchiaia e per i superstiti del 20 dicembre 1946 (LAVS; RS 831.10)

hanno l'età stabilita per il diritto alla rendita di vecchiaia (art. 3 LAnz).

Giusta l'art. 11 cpv. 1 LAnz, ogni struttura sociosanitaria

è tenuta a prelevare contributi commisurati alle condizioni di reddito e di

sostanza così come al bisogno di cure della persona anziana; tali contributi

devono rispettare il limite dell'importo massimo fissato dall'art. 25a

cpv. 5 della legge sull'assicurazione malattia del 18 marzo 1994 (LAMal; RS

832.10). Il cpv. 2 della medesima norma stabilisce che nel caso in cui la

persona anziana beneficia di prestazioni ai sensi della legge sulle prestazioni

complementari all'assicurazione per la vecchiaia, i superstiti e l'invalidità,

è prelevato il contributo minimo. Il Dipartimento della sanità e della

socialità (DSS) è competente per emanare

direttive sui contributi (rette) a carico di persone anziane e per stabilire il

contributo minimo (art. 1 cpv. 2 lett. c del regolamento d'applicazione

della legge concernente il promovimento, il coordinamento e il finanziamento

delle attività a favore delle persone anziane

del 22 agosto 2012; RLAnz; RL 873.110). Il DSS ha fatto uso di questa

delega emanando delle direttive il cui tenore è stato oggetto di numerose

modifiche negli anni. Per il caso in esame sono applicabili le direttive

concernenti l'applicazione ed il computo delle rette differenziate nelle case

per anziani riconosciute in base alla legge anziani nella versione gennaio 2014

(BU 2014, 34).

3. 3.1. Come

accennato in narrativa, l'insorgente contesta l'utilizzo dei dati fiscali

riferiti al 2012 per determinare la retta della casa per anziani a suo carico

per l'anno 2014, poiché questi attestano il conseguimento di redditi da lavoro

percepiti prima del raggiungimento della pensione e non più esistenti al

momento dell'ammissione nell'istituto. Sostiene che l'applicazione sistematica

di quanto previsto dalle direttive del DSS, e dunque il calcolo della retta

sulla sola base della tassazione di riferimento, comporti una violazione del

principio della parità di trattamento dal momento che non tiene in

considerazione casi particolari - come il suo - in cui, in ragione dell'entrata

precoce in istituto rispetto alla maggioranza degli ospiti di tali strutture, i

dati fiscali di riferimento non rispecchiano la reale capacità contributiva ma

risultano sfalsati dai guadagni che venivano conseguiti prima della pensione.

La retta così calcolata sarebbe dunque troppo onerosa per lei poiché superiore

alle entrate effettive, obbligandola di conseguenza a consumare interamente i

propri risparmi e assumendo in tal modo una connotazione finanche

confiscatoria. Propone pertanto di utilizzare i valori riferiti al 2012

defalcando tuttavia le entrate relative al reddito da attività lavorativa o, in

alternativa, di retrocedere l'incarto all'UACD per nuova decisione circa

l'ammontare della retta.

3.2. Anzitutto va ricordato che le direttive costituiscono delle cosiddette

ordinanze amministrative, che possono contenere disposizioni di natura

organizzativa oppure istruzioni di servizio ad uso interno mediante le quali le

autorità superiori o di vigilanza forniscono indicazioni circa

l'interpretazione di determinate norme legali, nell'interesse di

un'applicazione uniforme del diritto (cfr. DTF 128 I 167 consid. 4.3, 121 II

473 consid. 2b; Aurélie Gavillet,

La pratique administrative dans l'ordre juridique suisse, Berna 2018, n.

109-111; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VIII ed., Zurigo/San

Gallo 2020, n. 81 segg.). Ancorché di principio vincolanti per l'autorità

amministrativa, tali ordinanze non hanno forza di legge, né possono porsi in

contrasto con la stessa, ma solo concretizzarla, senza modificarla (DTF 121 II

473 consid. 2b; Gavillet, op.

cit., n. 479 e 867; Häfelin/Müller/Uhlmann,

op. cit., n. 84 e 87). L'autorità giudiziaria può comunque scostarsene, nella misura in cui esse non

dovessero risultare conformi alle disposizioni legali applicabili (DTF 127 V

57, 122 V 19; STA 52.2019.375 del 16 gennaio 2020 consid. 2.2, 90.2013.4 del 5

dicembre 2014 consid. 6; Gavillet,

op. cit., n. 867; Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 81 segg.).

Come visto, l'art. 11 cpv. 1 Lanz sancisce che i contributi prelevati agli

ospiti siano commisurati alle condizioni di reddito e di sostanza così come al

bisogno di cure della persona anziana. Il Tribunale federale ha già avuto modo

di stabilire che, nell'ambito di un procedimento su larga scala, in

considerazione di aspetti di praticità e di economia dell'attività

amministrativa, è senz'altro sostenibile fondare i calcoli per la

determinazione della capacità finanziaria degli amministrati sui dati fiscali,

ciò che d'altronde avviene in numerosi campi (ad esempio in materia di sussidi

per il pagamento dei premi dell'assicurazione malattia; cfr. STF 2P.28/2006 e

2P.85/2006 del 24 novembre 2006 consid. 4.2 e 5.3). Questo tuttavia non

permette di prescindere dal rispetto di principi costituzionali quali la parità

di trattamento e il divieto di arbitrio e dall'apportare, di conseguenza, delle

correzioni nell'applicazione concreta laddove ciò risulti necessario.

3.3. Tornando al caso in esame, contrariamente a quanto ritenuto dall'Esecutivo

cantonale, la situazione concreta della ricorrente appare effettivamente

diversa da quella della maggior parte degli ospiti di case per anziani, in

ragione del fatto che essa è entrata in una di queste strutture in età

relativamente giovane. È infatti fatto notorio che al sopraggiungere del

pensionamento, quando vi è abbandono dell'attività lavorativa precedente,

l'assetto finanziario della persona cambia sostanzialmente. I redditi derivanti

da attività lucrative vengono sostituiti da prestazioni pensionistiche e,

generalmente, ciò è suscettibile di comportare una riduzione delle entrate

globali. Ora, se l'uso dei dati fiscali, nei casi in cui una persona è ormai in

pensione da più anni permette di fornire un quadro sufficientemente attendibile

della sua capacità economica, poiché l'assetto finanziario si è ormai

stabilizzato, lo stesso meccanismo applicato a casi - come quello qui in esame

- in cui la situazione finanziaria è particolarmente cambiata dall'ultima

tassazione, può comportare la fissazione di contributi che non sono commisurati

alle condizioni di reddito e sostanza come invece previsto dall'art. 11 cpv. 1

Lanz.

Considerato pertanto che l'applicazione del principio di parità di trattamento,

garantito in termini generali dall'art. 8 cpv. 1 della Costituzione federale

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), implica di non sottoporre a un regime

identico situazioni che presentano tra loro differenze rilevanti e atteso che la

similitudine tra le situazioni paragonate si stabilisce per quel che riguarda i

fatti pertinenti per la decisione da prendere (DTF 140 I 201 consid. 6.5.1, 129

Fatti

I 113 consid. 5.1, 125 II 345 consid. 10b, 124 II 193 consid. 8d/aa, 121 I 104

consid. 4a; RDAT I-1997 n. 10 consid. 3a; Jörg

Paul Müller/Markus Schefer,

Grundrechte in der Schweiz, IV ed., Berna 2008, pag. 653 segg.; Beatrice Weber-Dürler, Zum Anspruch auf

Gleichbehandlung in der Rechtsanwendung, ZBl 2004, pag. 1 seg.), va ritenuto

che l'applicazione sistematica dei dati fiscali di riferimento, anche quando

questi si discostano palesemente dall'effettiva situazione finanziaria, risulta

lesiva del principio testé citato. In questi casi l'autorità non può limitarsi alle

notifiche di tassazione ma deve procedere agli accertamenti necessari al fine

di determinare, conformemente all'art. 11 cpv. 1 LAnz, i redditi e la sostanza pertinenti

per il calcolo del contributo in parola. D'altro canto è ciò che avviene anche

in ambiti analoghi. A titolo di esempio in materia di sussidi per i premi di

cassa malati, l'art. 14 cpv. 1 lett. f del regolamento della legge di

applicazione della legge federale sull'assicurazione malattie (RLCAMal; RL

853.110) prevede espressamente che il reddito di riferimento debba essere

determinato sulla scorta della situazione finanziaria e familiare più recente

(escludendo pertanto l'uso dei dati fiscali di riferimento) nel caso, tra

altri, di cessazione dell'attività lucrativa a seguito di pensionamento. La

stessa giurisprudenza citata nell'avversata decisione governativa stabilisce

che reddito e sostanza devono avere la stessa base temporale di calcolo,

esigenza questa che può essere soddisfatta sia assumendo in modo completo i

dati della tassazione sia fondandosi integralmente su accertamenti autonomi

riferiti a valori attualizzati (STF 2P.28/2006 e 2P.85/2006 citata consid.

5.4).

Ne consegue dunque che la decisione dell'UCDA di calcolare la retta 2014

basandosi sui dati fiscali del 2012, così come pure la risoluzione governativa

che la tutela, non possono essere confermate.

4. 4.1. Visto

quanto precede, il ricorso è accolto e la decisione dell'UCDA, così come la

decisione governativa che la tutela, sono annullate. Gli atti vanno dunque retrocessi all'autorità di prime cure

affinché, esperiti i necessari accertamenti, proceda ad un nuovo calcolo del

contributo a carico dell'ospite. La determinazione dei redditi e della sostanza

tuttavia non potrà essere effettuata, come pretende la ricorrente, defalcando

dai dati fiscali del 2012 i redditi da attività lavorativa, ma dovrà basandosi

su valori che riflettano la reale capacità contributiva al momento

dell'istituzionalizzazione, ciò che in specie sarà facilmente realizzabile

utilizzando la decisione di tassazione del 2014, ormai disponibile.

4.2. Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di spese e tassa di giustizia

(art. 47 LPAmm). Lo Stato del Cantone Ticino

rifonderà all'insorgente, rappresentata

da un consulente giuridico,

un'adeguata indennità a titolo di ripetibili per entrambe le sedi (art. 49

LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1. Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza:

1.1. la risoluzione del 10

novembre 2015 del Consiglio di Stato e la decisione del 2 luglio 2015

dell'Ufficio degli anziani e delle cure a domicilio sono annullate;

1.2. gli atti sono rinviati

all'autorità di prime cure per nuova decisione ai sensi dei considerandi.

Considerandi

2.

Non si

preleva alcuna tassa di giustizia. Alla ricorrente va restituito l'importo di

fr. 800.- versato a titolo di anticipo

spese.

3.

Lo Stato del

Cantone Ticino rifonderà all'insorgente complessivamente fr. 1'500.– a titolo

di ripetibili per entrambe le sedi di ricorso.

4.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

5.

Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera