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24 maggio 2017Italiano35 min

Source ti.ch

Fatti

i comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 espressero la volontà di unificare

gli istituti scolastici della scuola elementare e della scuola dell'infanzia,

soprattutto a causa dell'allora stato fatiscente delle scuole elementari di __________

e della costante fluttuazione del numero degli allievi. Nacque così il progetto

"Istituto scolastico __________ " (di seguito: IS__________). I cinque

comuni coinvolti decisero di stipulare tra loro una convenzione che

disciplinasse tutti gli aspetti giuridici e finanziari di questa decisione.

Parallelamente, fu creato un gruppo di lavoro composto dai capi dicastero dei

comuni interessati il cui scopo consisteva nel redigere il testo della convenzione

per la creazione di un istituto scolastico unico e nell'elaborare un progetto

di massima con il relativo preventivo di spesa.

I punti salienti del progetto comprendevano per prima cosa la costituzione di

un solo istituto caratterizzato da una gestione coordinata sia per la scuola

elementare che per la scuola dell'infanzia. Esso prevedeva poi l'ampliamento

dell'esistente centro scolastico di __________, dove accogliere tutti i bambini

della scuola elementare dei comuni convenzionati. La sede centrale dell'IS__________

sarebbe stata a __________ le cui infrastrutture sarebbero state oggetto dell'intervento

e dell'investimento più importante di tutto il progetto. La convenzione

prevedeva inoltre di mantenere in attività le sedi esistenti di scuola dell'infanzia

a __________, __________ e __________, numero di bambini iscritti permettendo. A

partire dal mese di aprile del 2007 sono così stati avviati i primi contatti

con le autorità cantonali aventi come tema l'ampliamento dell'edificio

scolastico di __________ (cfr. lettera 25 aprile 2007 con cui l'On. __________ comunicava

al municipio di __________ che __________, già Ispettore scolastico del III

Circondario, e l'arch. __________, capo progetto dell'edilizia scolastica

presso la Sezione della logistica, sarebbero stati "a disposizione per

approfondire i temi legati all'analisi di fattibilità per la costruzione del

nuovo edificio scolastico destinato agli allievi di scuola elementare"

[doc. 3]).

B. a. Il 17 marzo

2009 ha avuto luogo il primo incontro tra il gruppo di lavoro intercomunale e i

rappresentanti del Cantone, __________ e __________, in occasione del quale è stato

affrontato anche il tema "logistica e sussidi cantonali". L'arch. __________

- confermato anzitutto che "il progetto di massima elaborato dall'arch.

C__________ risponde alle prescrizioni e alle norme del DECS per gli edifici

scolastici" - riguardo al sussidio cantonale ha comunicato quanto

segue (cfr. punto 4 del verbale d'incontro agli atti sub doc. 4):

il sussidio dovrà venire

richiesto dal Comune di __________ non appena otterrà il credito di costruzione

da parte del Legislativo;

se l'evoluzione della

popolazione scolastica confermerà la necessità di sei sezioni, verrà

preavvisato al Consiglio di Stato (a cui spetta la decisione definitiva) lo

stanziamento del sussidio per le sei nuove aule così quantificabile: CHF 175'000

x 6 aule x 36% di sussidio = 378'000.- (…).

Nel corso di un successivo

incontro, tenutosi l'11 maggio 2010 sempre alla presenza dei rappresentanti del

Cantone __________ e __________, quest'ultimo ha ribadito che "il calcolo

del sussidio cantonale per 6 nuove aule più sistemazione esterna ammonta a

circa fr. 380'000.-" (doc. 5). Alla riunione con la Sezione degli Enti

Locali (SEL) del 26 aprile 2011 - rappresentata da __________ e __________ - è stato

affrontato il tema della domanda di un aiuto agli investimenti secondo l'art.

14 della legge sulla perequazione finanziaria intercomunale del 25 giugno 2002

(LPI; RL 2.1.2.3). "Da parte della SEL" - si legge nel

verbale dell'incontro (agli atti quale doc. 21) - "dopo esame del progetto,

si conferma la possibilità di ottenere un aiuto agli investimenti per il progetto

di potenziamento del Centro Scolastico di __________ ".

Il 4 maggio 2011, __________ (capo dicastero scuole di __________), riferendosi

all'incontro avvenuto il 26 aprile precedente, ha invitato __________

(ispettore dei comuni) ad eseguire "il calcolo dell'aiuto agli

investimenti ai sensi dell'art. 14 della LPI" allegando tutta la documentazione

necessaria (doc. 6). Con la sua risposta del 13 luglio 2011 (doc. 20), quest'ultimo

ha indicato "gli importi di massima che ogni comune potrà

ricevere per l'ampliamento del centro scolastico di __________ " (quantificandoli

in complessivi fr. 1'255'000.-) ed ha specificato che "l'aiuto previsto

è calcolato in base all'art. 14 LPI e all'art. 22 RLPI" e che "il

calcolo (in mancanza ancora di un preventivo definitivo) si è basato

sull'ipotesi di un investimento di 3,1 milioni di franchi netti. Evidentemente"

- ha soggiunto __________ - "a questa cifra andranno dedotti gli

eventuali sussidi erogati dal Decs sulla base della Legge sulla scuola,

rispettivamente altri eventuali contributi".

Durante un ulteriore incontro con il gruppo di lavoro tenutosi il 6 novembre

2012, l'arch. __________ ha riconfermato che "i sussidi si

aggirano attorno ai fr. 60'000.- per aula di SE e circa il doppio per una aula

SI" (cfr. doc. 7). Dal verbale della riunione organizzata il 28

febbraio 2013 per discutere la pianificazione dell'iter di costruzione

dell'istituto scolastico si evince che i 5 comuni interessati al progetto IS__________

avevano nel frattempo "tutti ratificato la convenzione in legislativo"

e che "il sig. __________ suggerisce di informare l'ispettore

scolastico al fine che solleciti l'ufficio delle scuole comunali (sig. __________)

presso il quale è depositato il dossier" (doc. 9).

b. Il 15 marzo 2013 la SEL ha ratificato la convenzione per l'organizzazione e

la gestione della scuola elementare e dell'infanzia adottata dai legislativi di

__________, __________, __________, __________ e __________ (doc. 10). Il

municipio di __________ si è quindi adoperato per mettere in atto le misure

previste dall'accordo. Innanzitutto è stata costituita la commissione

intercomunale per l'IS__________ e dall'anno scolastico 2013-2014, ottemperando

alla sua funzione di comune sede, __________ ha preso attivamente in gestione

tutte le sezioni di scuola dell'infanzia, come previsto dalla convenzione.

c. Il 24 aprile 2014 il municipio di RI 5 ha inviato uno scritto al DECS per

spiegare il lungo iter procedurale che aveva condotto alla concezione e alla

realizzazione del progetto concernente l'IS__________ e per chiedere, in

considerazione della particolarità del caso, che lo stesso potesse ancora

godere dei sussidi scolastici erogati sulla base dell'art. 43 della legge sulla

scuola dell'infanzia e sulla scuola elementare del 7 febbraio 1996 (LSIE; RL

5.1.5.1), della cui abrogazione l'esecutivo comunale era venuto a conoscenza il

31 gennaio precedente (doc. 12). Mediante lettera del 23 maggio 2015

(recte 2014), il Direttore del DECS, pur manifestando apprezzamento e sostegno

per gli sforzi intrapresi al fine di consolidare un istituto scolastico a

valenza regionale, ha fornito una risposta negativa al suddetto quesito, affermando

in buona sostanza che "nel rispetto delle decisioni del Gran Consiglio

e per equità con altre analoghe situazioni", non gli era possibile "derogare

all'abrogazione dell'art. 43 della Legge SI/SE e nemmeno ai termini perentori

della norma transitoria, che ha fissato al 31 dicembre 2014 il limite massimo

per l'inoltro delle istanze, a prescindere dai tempi di gestazione dei vari progetti

allo studio e dal loro grado di avanzamento" (doc. 13).

L'incongruenza contenuta nello scritto del DECS riguardo al termine perentorio

entro il quale inoltrare un progetto di edilizia scolastica (la lettera

indicava erroneamente il 31 dicembre 2014, anziché il 31 dicembre 2013) è stata

oggetto di un successivo scambio di corrispondenza e di chiarimento tra

l'Ufficio delle scuole comunali e il municipio di RI 5 (cfr. lettera 23 luglio

2014 del municipio di RI 5 e risposta 30 settembre 2014 con cui l'Ufficio delle

scuole comunali ha precisato che "la data limite per il periodo

transitorio era il 31 dicembre 2013 e non 2014, come del resto esplicitamente

indicato nel decreto approvato dal Gran Consiglio e pubblicato sul FU del 31

gennaio 2014" [cfr. doc. 15 e 16]).

d. Nel frattempo, l'iter di progettazione è proseguito senza intoppi, tant'è

che il 29 agosto 2014 si è tenuto un nuovo incontro con l'arch. __________ per

discutere l'assegnazione della DL per l'ampliamento dell'edificio scolastico di

__________ (doc. 11) e il 3 novembre 2014 una riunione presso gli uffici del Dipartimento

delle istituzioni in occasione della quale è stata presentata e consegnata, a

sostegno della domanda di aiuto agli investimenti giusta l'art. 14 LPI, la documentazione

tecnica e finanziaria relativa al progetto del nuovo IS__________. In seguito, mediante

scritti del 3/4 novembre 2014, di identico tenore, i municipi di RI 3, RI 4 e RI

5 hanno formulato al Dipartimento delle istituzioni (SEL) "istanza di

aiuto agli investimenti art. 14 LPI e art. 22 RLPI", chiedendo in

particolare "l'importo concesso al nostro Comune quale aiuto agli

investimenti per il progetto di ampliamento del centro scolastico di __________

" e precisando che "l'investimento lordo complessivo

(progettazione e costruzione) ammonta a CHF 3'690'000.- esclusi i sussidi del

DECS" (doc. 17, 18 e 19).

e. Il 12 dicembre 2014 i comuni interessati, facendo seguito all'incontro

tenutosi giovedì 4 dicembre con il Presidente del Consiglio di Stato __________,

hanno rinnovato la loro richiesta di sussidio per l'edilizia scolastica,

argomentando che il progetto IS__________ aveva coinvolto sin dal suo nascere i

vari funzionari cantonali e che pertanto, anche in virtù del regime

transitorio introdotto contestualmente all'abrogazione dell'art. 43 LSIE esso

doveva essere incluso "nella lista dei progetti già inoltrati al

Dipartimento prima del dicembre 2013" (doc. 3, prodotto dal Consiglio

di Stato).

Con risoluzione governativa del 15 gennaio 2015 il Consiglio di Stato, dopo

avere precisato che l'art. 43 LSIE era stato abrogato dal Gran Consiglio il 29

gennaio 2014 in seguito all'accettazione delle modifiche legislative proposte

nel messaggio governativo n. 6830 del 15 ottobre 2013 e che la norma

transitoria accettata dal Legislativo cantonale manteneva in

vigore l'articolo solo per le istanze già accolte e per i progetti

inoltrati al DECS entro il 31 dicembre 2013, ha respinto la domanda di

sussidio, rilevando come la stessa non fosse stata presentata entro quest'ultimo

termine.

C. Contro tale

decisione i comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 insorgono ora davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento e chiedendo che

sia accolta la loro domanda volta all'ottenimento di un sussidio cantonale per

l'edilizia scolastica.

Sostengono, anzitutto, di avere formulato valida istanza di sussidio ai sensi

dell'art. 43 LSIE e 16 del Regolamento concernente il sussidio delle spese

dell'edilizia scolastica dei Comuni e dei consorzi del 9 giugno1972 (Regolamento

1972; RL 5.1.5.5), ben prima del 31 dicembre 2013. Tale richiesta, presentata

dal comune di __________, quale rappresentante di fronte alle autorità

cantonali dei comuni di ____________________, __________, __________ e __________,

emergerebbe, infatti, dai numerosi scritti indirizzati alle autorità cantonali e

dai vari verbali di riunione agli atti (doc. 2, 3, 6, 7, 9, 20 e 21). Gli insorgenti

osservano poi che qualora si volesse ritenere che tale istanza non era stata

presentata validamente, poiché incompleta o non formalizzata, nulla cambierebbe,

in quanto, giusta quanto previsto dall'art. 12 della legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013 (LPAmm; RL 3.3.1.1), l'autorità cantonale avrebbe dovuto

impartire loro un termine per sanare il difetto. Se invece si volesse

considerare che la medesima era stata inoltrata all'autorità sbagliata, quest'ultima

avrebbe dovuto trasmetterla d'ufficio a chi di competenza, stante quanto

disposto dall'art. 6 LPAmm. I ricorrenti ritengono che a fronte delle

rassicurazioni ottenute e della posizione assunta dalle autorità cantonali, la

richiesta di aiuto per il finanziamento del progetto IS__________ non poteva

essere considerata tardiva, visto oltretutto che la medesima era pure già stata

accettata, perlomeno per atti concludenti. Criticano inoltre l'atteggiamento, a

loro dire lesivo del principio della buona fede, adottato dalle autorità

cantonali le quali non solo avrebbero fornito molteplici rassicurazioni in

merito al sussidiamento del progetto IS__________, ma avrebbero pure mantenuto

i contatti con i rappresentanti comunali facendo credere loro di voler concedere

questo aiuto e omettendo di informarli del fatto che l'art. 43 LSIE sarebbe

stato abrogato. Lo stesso DECS, nel mese di novembre 2014, nonostante il

termine di presentazione della richiesta previsto dalla norma transitoria fosse

decorso, avrebbe addirittura chiesto ai comuni interessati di prendere contatto

con l'Ufficio delle scuole comunali e di presentare la richiesta di finanziamento,

creando in tal modo una legittima aspettativa circa il buon esito della

medesima. Rimproverano poi alle autorità cantonali di non averli tempestivamente

informati della prevista abrogazione dell'art. 43 LSIE, violando in questo modo

la legge sull'informazione e sulla trasparenza dello Stato del 15 marzo 2011 (LIT,

RL 1.6.3.1). Inoltre, nella misura in cui hanno omesso di indire un incontro

informativo in vista del previsto di cambiamento della legge come avvenuto

invece per l'entrata in vigore del concordato HarmoS, le medesime autorità avrebbero

disatteso il principio della parità di trattamento. Infine sostengono che la

norma transitoria su cui si è fondato il Governo per giustificare il querelato

diniego sarebbe lesiva dei principi generali del diritto amministrativo e costituzionale.

D. All'accoglimento

del gravame si oppone il Consiglio di Stato. Dopo avere ricordato che l'art. 43

LSIE è stato abrogato dal Gran Consiglio il 29 gennaio 2014 e che la norma

transitoria adottata in quella circostanza ha mantenuto in vigore l'articolo

solo per le istanze già accolte e per i progetti già inoltrati al Dipartimento prima

del 31 dicembre 2013, il Governo ha esposto nel dettaglio le ragioni che l'hanno

indotto a respingere la richiesta degli insorgenti. Innanzitutto contesta che i

comuni ricorrenti abbiano formulato una valida domanda di sussidio, ai sensi

dell'art. 43 LSIE e relativo regolamento, entro il 31 dicembre 2013. Prima di

tale data essi non avevano in particolare fatto pervenire al DECS un progetto definitivo

relativo alla realizzazione del nuovo IS__________. Una richiesta di sussidio,

peraltro senza alcun progetto annesso, è stata presentata la prima volta solo il

24 aprile 2014 e poi il successivo 12 dicembre 2014. Durante gli incontri con i

rappresentanti dei comuni e il gruppo di lavoro i funzionari del Cantone si

sono limitati a fornire informazioni di carattere generale e preliminare

riguardo alla possibilità di ottenere dei sussidi per l'edilizia scolastica. Il

fatto che siano stati elaborati dei calcoli circa la loro possibile quantificazione

non può essere considerato né come una promessa, né tantomeno come il riconoscimento

dell'erogazione dell'aiuto in questione. Il Consiglio di Stato sottolinea che i

ricorrenti non possono dedurre alcunché neppure dal fatto che l'Ufficio delle

scuole comunali fosse stato messo al corrente delle loro intenzioni, in quanto

una simile circostanza non può evidentemente supplire alla mancanza di una

richiesta scritta di sussidio, la quale avrebbe dovuto essere presentata - come

era stato spiegato dall'arch. __________ sin dal primo incontro con il gruppo

di lavoro - non appena erogati i necessari crediti di costruzione a livello

comunale. A dispetto di quanto adducono i ricorrenti, nel caso di specie nei

termini previsti dalla legge non è stata presentata alcuna domanda formale di

sussidio incompleta o indirizzata ad un autorità non competente alla sua

trattazione. Il Governo rileva poi come da parte del Cantone non siano mai

state create false aspettative, né assunti comportamenti ingannevoli. Alle

autorità cantonali non incombeva alcun obbligo di avvertire i comuni ricorrenti

dell'imminente modifica della LSIE, la LIT non disponendo nulla in tal senso. Infine

il Governo ritiene infondate le censure sollevate con riferimento alla costituzionalità

della norma transitoria adottata dal Gran Consiglio in concomitanza con l'abrogazione

dell'art. 43 LSIE. Delle altre argomentazioni si dirà, ove occorresse, in appresso.

E. Con la replica e

la duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive tesi e domande di

giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 23a della

legge sui sussidi cantonali del 22 giugno 1994 (Lsuss; RL 10.2.7.1). La

legittimazione attiva dei comuni di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 è certa (art.

65 cpv. 1 LPAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto

ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali,

senza procedere agli accertamenti istruttori sollecitati dagli insorgenti

(richiamo documenti, testi), insuscettibili di apportare a questo Tribunale la

conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 25 cpv. 1

LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. Il 29

gennaio 2014 il Gran Consiglio, accettando le modifiche legislative contenute

nel messaggio n. 6830 del 15 ottobre 2013 del Consiglio di Stato concernente il

Preventivo 2014, ha abrogato l'art. 43 LSIE. La modifica di legge, decorsi i

termini per l'esercizio di referendum (scadenza del termine di referendum: 17

marzo 2014; cfr. FU 9/2014 pag. 872-873), è entrata in vigore con effetto

retroattivo al 1° gennaio 2014 (cfr. BU 16/2014 pag. 159-160). L'abrogazione di

tale norma - che costituiva la base legale per l'ottenimento del sussidio

cantonale a favore dell'edilizia scolastica comunale - è stata decisa quale

misura, assieme ad altre, di contenimento delle spese del Cantone (cfr. messaggio

citato, pag. 9 e seg.). Per attenuare le conseguenze dell'interruzione

dell'erogazione dei sussidi di cui all'art. 43 LSIE a decorrere dal 1° gennaio

2014, il Legislativo cantonale ha introdotto in questa legge una norma

transitoria, giusta la quale "I disposti dell'art. 43 restano in vigore

per le istanze già accolte e per i progetti inoltrati al Dipartimento entro il

31.

dicembre 2013". Così facendo, il Gran Consiglio ha voluto garantire

l'aiuto finanziario del Cantone a tutti quegli enti locali che avevano perlomeno

provveduto ad inoltrare un progetto di edilizia scolastica entro quest'ultima

data, la quale costituiva il termine ultimo per la validità della

presentazione delle richieste di sussidio (cfr. rapporto di maggioranza 14

gennaio 2014 della Commissione della gestione e delle finanze sul messaggio 15

ottobre 2013 concernente il Preventivo 2014, pag. 13 e seg.). A questo

proposito occorre precisare che l'art. 43 LSIE, nella sua versione in vigore

sino al 31 dicembre 2013, prescriveva l'obbligatorietà del sussidio circoscrivendone

il campo d'applicazione a determinate tipologie di lavori ("Il Cantone

sussidia obbligatoriamente la costruzione, la riattazione e l'ampliamento degli

edifici scolastici e delle relative infrastrutture […]"; art. 43 cpv.

1.

LSIE prima frase), ne stabiliva i criteri di calcolo (art. 43 cpv. 1 lett.

a-c LSIE), prevedeva la necessità d'approvazione preliminare dei progetti da

parte del Dipartimento (art. 43 cpv. 2 LSIE), attribuiva la competenza decisionale

al Consiglio di Stato ("I sussidi sono decisi dal Consiglio di Stato

per importi fino al limite consentito dalla Costituzione"; art. 43

cpv. 3 LSIE) e rinviava per tutto il resto alle disposizioni della Lsuss. La

domanda di sussidio doveva quindi essere presentata per iscritto (vedi art. 8

cpv. 1 Lsuss: "Il sussidio viene concesso a domanda scritta")

e soddisfare i requisiti stabiliti dal Regolamento 1972 (abrogato l'11 marzo

2015.

con la specifica che anch'esso restava "in vigore per le

istanze già accolte e per i progetti inoltrati al Dipartimento dell'educazione,

della cultura e dello sport entro il 31 dicembre 2013"; cfr. BU

11/2015 pag. 83). L'art. 16 cpv. 1 Regolamento 1972, nella sua versione in

vigore fino all'11 marzo 2015 disponeva che "prima della presentazione

del progetto definitivo con la richiesta di sussidio i Comuni o consorzi devono

sottoporre all'Ufficio delle scuole comunali una domanda di massima preliminare".

Il Comuni o i Consorzi che intendono ottenere i sussidi dello Stato per

l'edilizia scolastica, soggiungeva il cpv. 2, "devono presentare preventivamente

al Dipartimento dell'educazione, della cultura e dello sport una domanda in

duplice copia". A questo proposito giova rilevare come nel caso

di specie l'arch. __________ avesse precisato chiaramente sin dal primo incontro

con i rappresentanti dei comuni che il sussidio andava richiesto non appena

ottenuto il credito di costruzione da parte del legislativo comunale (cfr.

verbale della riunione 17 marzo 2009, doc. 4), ciò che presupponeva - come peraltro

sottolineato dal già citato art. 16 cpv. 1 Regolamento 1972 - la presentazione di

un progetto definitivo (cfr. art. 13 cpv. 1 lett. g in relazione con l'art. 42

cpv. 2 legge organica comunale del 10 marzo 1987; LOC, RL 2.1.1.2).

2.2

Riassumendo, per godere degli aiuti cantonali giusta l'or abrogato art. 43

LSIE e 16 del relativo regolamento, occorreva pertanto inoltrare al DECS, entro

il 31 dicembre 2013, una richiesta scritta di sussidiamento con annesso il

progetto definitivo di edilizia scolastica, previa approvazione del credito di

costruzione da parte del legislativo comunale e previo esame preliminare della domanda

da parte dell'Ufficio delle scuole comunali.

3.

3.1. Come esposto in

narrativa, gli insorgenti sostengono di aver formulato valida e tempestiva domanda

di sussidio ben prima del 31 dicembre 2013. A loro giudizio, a fronte delle

comunicazioni fatte, delle richieste presentate dai comuni, delle rassicurazioni

ottenute, dell'esistenza di un "dossier" presso l'Ufficio delle

scuole comunali, della posizione assunta dalle autorità cantonali nell'ambito

dell'iter di progettazione e delle discussioni sin lì intervenute, "risulta

corretto qui ritenere che l'istanza di sussidio (quantunque eventualmente

imprecisa, ma sanabile) sia nei fatti stata inoltrata prima del 31.12.2013"

e che, a ben vedere, la stessa sarebbe pure stata "accolta almeno

in via di principio, perlomeno per atti concludenti" (cfr. replica,

pag. 4). La questione del diritto al sussidio sarebbe quindi un dato acquisito,

rimanendo nei fatti unicamente incerto il suo importo esatto.

3.2

Detti argomenti non possono essere condivisi. Già solo il fatto che nella

sua lettera del 24 aprile 2014 al DECS il comune di __________ abbia ammesso che

"una domanda formale di sussidio non è ancora stata inoltrata al

dipartimento" e che "non sia stato ancora consegnato un

progetto definitivo con rispettiva richiesta di credito approvata dai legislativi

dei comuni convenzionati" (cfr. doc. 12) deve per forza di cose

condurre ad escludere che gli insorgenti possano ora seriamente sostenere di

aver formulato una "valida e tempestiva domanda di sussidio ben prima

del 31 dicembre 2013", così come indicato nel loro gravame. Come

detto, per ambire ad ottenere un aiuto statale in applicazione dell'or abrogato

art. 43 LSIE, la richiesta avrebbe dovuto essere inoltrata, per iscritto, previa

approvazione del progetto di ampliamento dell'edificio scolastico e del

relativo credito di costruzione da parte dei legislativi comunali interessati. La

circostanza per cui i crediti di costruzione siano stati approvati solo tra il

dicembre 2014 ed il gennaio 2015 (cfr. sito internet http://www.__________.ch/sub_menu/IS__________.asp),

rende la tesi degli insorgenti ancor meno plausibile. Ma non solo. Il copioso

scambio di corrispondenza ed i verbali delle riunioni agli atti non consentono ai

qui ricorrenti neppure di affermare che una simile istanza "quantunque

incompleta, ma sanabile" sarebbe stata di fatto inoltrata prima del 31

dicembre 2013 e che la stessa sarebbe pure stata accolta, per atti concludenti.

A parte il fatto che la domanda, come già rilevato, andava formulata per

iscritto (art. 8 cpv. 1 Lsuss), le affermazioni dei ricorrenti non trovano

riscontro alcuno nelle tavole processuali. Agli atti, non vi è infatti traccia alcuna

di eventuali domande in tal senso formulate in modo incompleto o indirizzate ad

un'autorità incompetente. Le uniche vere e proprie istanze di sussidiamento

pervenute formalmente al Dipartimento sono quelle presentate il 24 aprile 2014

ed il 12 dicembre 2014, alle quali però non era stato allegato alcun progetto

definitivo concernente il previsto ampliamento. A quel momento, stante l'avvenuta

abrogazione dell'art. 43 LSIE, il Consiglio di Stato non poteva però far altro

che respingere le medesime poiché manifestamente tardive.

4.

4.1.

I ricorrenti sostengono poi che nel corso dei contatti avuti con le autorità

cantonali, queste ultime avrebbero assunto un atteggiamento ingannevole e

abusivo. Infatti, esse avrebbero sempre preso parte attivamente al progetto IS__________

dando molteplici rassicurazioni a proposito dell'erogazione del sussidio e

presentando pure diversi calcoli circa il suo ammontare, senza tuttavia

informarli dell'imminente abrogazione dell'art. 43 LSIE. Con le loro doglianze,

essi fanno dunque valere una violazione del principio della buona fede.

4.2

L'art. 9 della Costituzione federale

della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101)

sancisce che ognuno ha diritto di essere trattato secondo il principio della

buona fede da parte degli organi dello Stato.

L'autorità che fa promesse o raccomandazioni, dà informazioni o assicurazioni o

assume un atteggiamento tale da far nascere precise aspettative è pertanto, in

principio, tenuta a rispettare le aspettative così suscitate,

quand'anche fossero contrarie alla legge (illegali), se sono cumulativamente

adempiute le seguenti condizioni: l'autorità

è intervenuta in una situazione concreta nei confronti di una

determinata persona, la stessa ha agito o reputato di aver agito nei limiti

della sua competenza, il privato non ha immediatamente potuto rendersi conto

dell'inesattezza delle informazioni ricevute e, fondandosi sulle stesse, ha

preso disposizioni che non potrebbe modificare senza subire pregiudizio. Inoltre la legge non deve essere

cambiata tra il momento della decisione e quello in cui la buona fede

viene invocata (cfr. DTF 131 II 627 consid.

6.1

con rinvii; STA 52.2013.277 del 6 novembre 2013 consid. 4.2, STA 90.2006.12

del 17 gennaio 2008 consid. 5.3; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2a ed., Cadenazzo

2002, n. 616 seg., 639 con rinvii).

4.3

Nel caso in esame, i suddetti requisiti non sono soddisfatti. Durante gli

incontri con i rappresentanti dei comuni e il gruppo di lavoro, i funzionari

cantonali si sono infatti limitati a fornire delle informazioni di carattere

generale e preliminare riguardo alla possibilità di ottenere dei sussidi per

l'edilizia scolastica a favore del progetto IS__________. Intanto, nel primo

incontro del 17 marzo 2009, l'arch. __________ aveva semplicemente confermato

che il progetto di massima elaborato dall'arch. __________ rispondeva

alle prescrizioni e alle norme del DECS per gli edifici scolastici e

specificato che il sussidio avrebbe dovuto essere richiesto dal comune non

appena quest'ultimo avrebbe ottenuto il necessario credito di costruzione da

parte del suo organo legislativo; egli aveva poi quantificato il

sussidio per le sei nuove aule "se l'evoluzione della popolazione

scolastica confermerà la necessità di sei sezioni" in circa fr.

378'000.- e sottolineato che la decisione definitiva circa lo stanziamento

dell'aiuto statale sarebbe spettata comunque al Consiglio di Stato (cfr. doc.

4). L'ammontare dei possibili sussidi è stato ribadito, sempre da parte

dell'arch. __________, in occasione di successivi momenti d'incontro (cfr. ad

esempio le riunioni dell'11 maggio 2010 e del 6 novembre 2012; cfr. doc. 5 e

7).

Gli insorgenti sostengono dal canto loro che nei vari contatti avuti con le

autorità cantonali, la loro richiesta di sussidio sarebbe stata accolta "almeno

in via di principio, perlomeno per atti concludenti" (cfr. replica,

pag. 4), ritenuto pure che a più riprese sarebbero stati presentati "diversi

calcoli sull'ammontare di tale sussidio". A comprova di quanto

asserito, hanno prodotto i verbali delle varie riunioni che si sono succedute nel

tempo (cfr. in particolare i doc. 4, 5, 7), così come pure la corrispondenza

scambiata con la SEL (cfr. doc. 6, 17, 18, 19 e 20).

Ora, a prescindere dalla portata di questi ultimi documenti, va rilevato che i

funzionari cantonali delegati agli incontri con i rappresentanti dei comuni non

costituiscono, com'è ovvio, il Consiglio di Stato e l'opinione dei primi non

vincolerebbe, comunque sia, quest'autorità, che sarebbe stata la sola

competente a pronunciarsi in merito allo stanziamento degli aiuti statali in

parola (cfr. l'or abrogato art. 43 cpv. 3 LSIE e l'art. 23 cpv. 1 Lsuss). Lo

stesso ragionamento vale per quanto concerne la SEL, la quale - in risposta ad

una precisa richiesta formulata in tal senso dal capo dicastero scuole __________

(doc. 6) - si era peraltro limitata ad indicare gli importi di massima

che ogni comune avrebbe potuto ottenere per l'ampliamento del centro scolastico

di __________ quale aiuto agli investimenti, specificando di aver basato i

propri calcoli sugli art. 14 LPI e 22 RLPI e non sulla legislazione scolastica (cfr.

doc. 20).

Già per questo motivo si deve dunque escludere che i ricorrenti siano stati

lesi nelle loro garanzie costituzionali. Dagli atti non risulta che l'autorità

competente in materia di concessione di sussidi per l'edilizia scolastica, vale

a dire il Consiglio di Stato, si sia mai sbilanciata sulla questione, dando per

certa la concessione o il pagamento degli aiuti finanziari in questione ai

comuni ricorrenti o garantendo loro un qualsivoglia diritto acquisito in tal

senso. Il fatto che fosse stato allestito un "dossier" presso l'Ufficio

delle scuole comunali, così come la conoscenza, da parte delle autorità

cantonali, del progetto IS__________ - in atto da diversi anni - non possono evidentemente

supplire alla carenza di una chiara istanza scritta di sussidio corredata da

tutta la documentazione necessaria.

Palesemente a torto i ricorrenti sostengono inoltre che il Cantone, omettendo

di avvisarli dell'imminente abrogazione dell'art. 43 LSIE, al bisogno

organizzando un incontro informativo come avvenuto invece per l'entrata in

vigore del concordato HarmoS, avrebbe violato la LIT, come pure il principio

della parità di trattamento. Come rettamente indicato dal Consiglio di Stato,

la LIT non istituisce un simile obbligo di informazione. Ammettere il contrario

significherebbe obbligare le autorità a segnalare ogni e qualsiasi modifica legislativa,

ciò che comporterebbe un aggravio di lavoro non indifferente - e quindi sproporzionato

- al Cantone. A questo proposito occorre rammentare che le modifiche di legge

sono sempre precedute da un messaggio governativo presentato in Parlamento. Una

volta approvate, vengono dapprima pubblicate nel FU onde consentire l'esercizio

del diritto di referendum e poi, trascorsi i relativi termini, pubblicate nel

BU. Con questa procedura viene assicurata una sufficiente pubblicità verso

l'esterno. Spettava quindi ai comuni interessati farsi parte diligente e

prestare la dovuta attenzione alle pur sempre possibili modifiche legislative.

A titolo puramente abbondanziale, va rilevato che se anche i qui ricorrenti

fossero stati informati in via ufficiosa e preliminare dal Dipartimento

dell'intenzione di abrogare l'art. 43 LSIE, è del tutto improbabile che essi

avrebbero potuto presentare il necessario progetto definitivo (e non già un semplice

progetto preliminare) entro il 31 dicembre 2013, così come previsto dalla

norma transitoria. Per loro stessa ammissione, infatti, nell'aprile del 2014

non era "ancora stato consegnato un progetto definitivo con rispettiva richiesta

di credito approvata dai legislativi dei comuni convenzionati" (cfr.

doc. 12). Prova ne sia che l'ultima approvazione in ordine di tempo del

progetto relativo all'IS__________ è giunta solo il 19 gennaio 2015 da parte

dell'assemblea comunale di __________ (cfr. sito internet http://www.__________.ch/sub_menu/IS__________.asp).

Manifestamente a torto gli insorgenti si dolgono infine del fatto che le

autorità cantonali, proseguendo i contatti con i rappresentanti comunali anche

dopo l'abrogazione dell'art. 43 LSIE, avrebbero in buona sostanza fatto credere

di voler ugualmente elargire il relativo sussidio in virtù di tale norma. Ora,

non v'è dubbio alcuno in merito al fatto che le discussioni con i rappresentanti

dei comuni siano proseguite anche dopo la modifica legislativa approvata dal

Parlamento nel gennaio del 2014. I documenti agli atti dimostrano tuttavia

chiaramente che detti incontri concernevano lo stanziamento degli aiuti agli

investimenti giusta l'art. 14 LPI, ai quali i comuni potevano senz'altro continuare

ad ambire, malgrado l'avvenuta modifica della LSIE.

Destituita di ogni fondamento appare inoltre l'affermazione secondo cui il

Dipartimento avrebbe "invitato i Comuni interessati a presentare

domanda di richiesta di sussidio (Doc. 17-19), nonostante il termine di

richiesta fosse già, secondo la norma transitoria decorso", dando

in questo modo l'impressione di voler ugualmente fornire il finanziamento in

questione. Come attestano infatti gli stessi documenti citati dagli insorgenti,

la richiesta presentata il 3/4 novembre 2014 dai comuni interessati era anch'essa

volta all'ottenimento dei già menzionati aiuti agli investimenti ex art. 14 LPI

e art. 22 RLPI, ai quali avrebbero dovuto, semmai, essere dedotti "eventuali

sussidi erogati dal Decs sulla base della Legge sulla scuola" (doc.

20). Malvenuti sono dunque gli insorgenti a dedurre, da tutto ciò, che le

autorità avrebbero assunto atteggiamenti ambigui o finanche ingannevoli. A

queste ultime non può certamente essere rimproverato di aver dato per certa la

concessione degli aiuti ex art. 43 LSIE.

Le censure sollevate al riguardo cadono pertanto tutte nel vuoto.

5.

I comuni

di RI 1, RI 2, RI 3, RI 4 e RI 5 criticano la norma transitoria adottata dal

Gran Consiglio in concomitanza con l'abrogazione dell'art. 43 LSIE, sostenendo

che la stessa lederebbe alcuni principi e garanzie di rango costituzionale.

5.1

I ricorrenti sostengono per cominciare che la norma transitoria è

contraria al principio della buona fede, ritenuto che la stessa non prevede un adeguato

periodo di transizione (di almeno 6 mesi o meglio 1 anno dalla sua

abrogazione). A torto.

Contrariamente a quanto sostengono gli insorgenti, detta norma sfugge a tale

critica. La scelta effettuata dal Legislatore risponde a criteri di severità e

di rigore, ma non per questo risulta priva di senso o di scopo. La querelata

disposizione consente infatti di attenuare le conseguenze derivanti dalla

decisione del Gran Consiglio di sopprimere questo genere di sussidi, garantendone

comunque l'erogazione nei casi in cui le relative istanze erano già state

accolte ed i progetti definitivi già inoltrati al DECS entro il 31 dicembre

2013.

Dati i lunghi tempi di gestazione di un progetto di edilizia scolastica (quello

concernente l'ampliamento dell'IS__________ ne è la dimostrazione), se ad

esempio la norma transitoria avesse previsto di mantenere in vigore l'art. 43

LSIE anche per tutti i progetti in corso, la modifica legislativa non avrebbe

potuto esplicare effetti concreti ancora per un lungo periodo, implicando, di

fatto, il riconoscimento di un aiuto statale ai numerosi casi a quel tempo

ancora aperti ed andando così a vanificare lo scopo per il quale essa è stata

introdotta (ossia, contribuire al risanamento delle finanze cantonali). Ma se

anche il Legislatore avesse previsto un regime transitorio diverso e fissato un

termine scadente sei mesi od un anno dopo l'abrogazione della norma in

questione, non è neppure certo che i comuni ricorrenti avrebbero potuto beneficiare

dell'auspicato sussidio. Per loro stessa ammissione, le discussioni in merito

al progetto di edilizia scolastica erano in atto da diversi anni, ma al 24 aprile

2014.

essi non avevano ancora, né inoltrato al Dipartimento una domanda formale

di sussidio, né consegnato un progetto definitivo con rispettiva richiesta di

credito approvata dai legislativi dei comuni convenzionati (doc. 12). Come

detto, l'ultima approvazione è giunta solo nel gennaio 2015.

5.2

A mente dei

ricorrenti la norma transitoria violerebbe pure i principi della trasparenza e

del divieto della retroattività.

Sennonché, la censura deve essere respinta.

Innanzitutto si deve considerare che, avendo inoltrato la loro domanda di

sussidiamento soltanto nel mese di aprile del 2014 (peraltro senza ancora

disporre di un progetto definitivo) i comuni ricorrenti non sono stati

minimamente toccati dalla scelta compiuta dal legislatore ticinese di abrogare

con effetto retroattivo al 31 gennaio 2013 l'art. 43 LSIE. Diversa sarebbe

stata la situazione se i medesimi avessero depositato la loro domanda di aiuto

finanziario tra quest'ultima data e il 29 gennaio 2014, giorno in cui, come detto,

il Gran Consiglio ha adottato detta modifica legislativa. Soltanto in questo

caso il problema della retroattività si sarebbe posto. Ma anche in una simile

evenienza, la doglianza sarebbe stata comunque da respingere. A questo proposito

occorre infatti rammentare che, in linea di principio l'effetto retroattivo

delle leggi è inammissibile giacché in contraddizione col principio secondo cui

le persone devono conoscere in anticipo quale diritto sarà loro applicato. Gli

atti compiuti prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto, i cui effetti

sono completamente terminati prima dell'entrata in vigore del nuovo diritto,

devono perciò rimanere disciplinati, come regola generale, dalle disposizioni

anteriori. La retroattività delle leggi, collegata ai principi di prevedibilità

della certezza del diritto non può però essere totalmente esclusa. Dottrina e

giurisprudenza la ammettono quando cumulativamente sono adempiute le seguenti

condizioni: (i) la retroattività è espressamente sancita o chiaramente voluta

dal legislatore; (ii) è ragionevolmente limitata nel tempo; (iii) è giustificata

da motivi pertinenti d'interesse pubblico; (iv) non comporta disparità di trattamento

inammissibili, ad esempio a detrimento di coloro che, in base alla disciplina

giuridica vigente, abbiano preso disposizioni irrevocabili; (v) non porta

pregiudizio ai diritti acquisiti riconosciuti dallo Stato, con esclusione di

quelli derivanti da contratti tra privati (Scolari,

op. cit., n. 271-276; Thierry Tanquerel,

Manuel de droit administratif, Ginevra/Zurigo/

Basilea 2011, n. 417-421 con rinvii).

Nel caso di specie, le cinque condizioni a cui è subordinata la norma che

sancisce l'entrata in vigore retroattiva delle modifiche alla LSIE (abrogazione

del suo art. 43) al 1° gennaio 2014, sarebbero state cumulativamente

rispettate. Anzitutto la retroattività è stata espressamente voluta dal Legislatore

cantonale. Essa risulta ragionevolmente limitata nel tempo, la modifica legislativa

essendo stata adottata il 29 gennaio 2014 con effetto al 1° gennaio dello

stesso anno. La retroattività appare inoltre giustificata da interessi pubblici

importanti, a sapere l'esigenza di contenere la spesa pubblica e di attenuare

la precaria situazione delle finanze cantonali sin dall'inizio dell'esercizio

2014.

L'effetto retroattivo non comporta disparità di trattamento inammissibili,

segnatamente tra i comuni che avrebbero già presentato una domanda di sussidio

ma non ancora il progetto definitivo, e quelli che avrebbero già inoltrato il

progetto definitivo di edilizia scolastica al 31 dicembre 2013, gli insorgenti

non avendo, in concreto, né presentato un progetto definitivo, né una domanda

formale di sussidio al DECS, entro la data limite. Né porta infine pregiudizio

ai diritti acquisiti riconosciuti dallo Stato, le autorità competenti per

decidere sul sussidio, non avendo, come detto (cfr. supra, consid. 4.3) fornito

rassicurazioni di alcun genere, né sull'immutabilità della legge, né tantomeno sulla

possibilità di ottenere un sussidio sempre e comunque nonostante l'evolvere

della legge.

5.3

Da respingere sono pure le censure sollevate circa il

contenuto della norma transitoria introdotta con la modifica legislativa del 29

gennaio 2014. Tale disposizione, secondo cui "I disposti dell'art. 43

restano in vigore per le istanze già accolte e per i progetti inoltrati al

Dipartimento entro il 31 dicembre 2013", non fa che esplicitare

un'ovvietà, ossia che l'art. 43 LSIE è rimasto in vigore fino al 31 dicembre

2013.

(segnatamente fino alla sua abrogazione), con la logica conseguenza che

eventuali istanze di sussidio presentate prima di tale data avrebbero dovuto

essere evase in base al diritto anteriore. Nel caso in esame, i ricorrenti,

come è stato ripetutamente detto sopra, non hanno tuttavia presentato una

domanda formale di sussidio prima del 31 dicembre 2013, né in forma

preliminare, né in altra forma. Del resto, anche qualora il Legislatore non

avesse previsto nessuna norma transitoria la richiesta di sussidio dei

ricorrenti non avrebbe ugualmente potuto trovare accoglimento, essendo stata presentata

oltre il 17 marzo 2014, data di scadenza del termine di referendum, trascorso

il quale la modifica legislativa in parola sarebbe entrata in vigore, facendo decadere

l'aiuto finanziario ai comuni contemplato dall'abrogato art. 43 LSIE (cfr. FU

9/2014 pag. 873).

6.

6.1. Nel caso di specie non è

nemmeno possibile intravvedere una violazione del principio dell'autonomia

comunale, così come invocato nel gravame. Secondo i ricorrenti "un

comune cui viene soppresso/negato un sussidio nell'ambito di un progetto già in

fase avanzata di realizzazione, previa avvenuta pianificazione finanziaria e

concessione dei crediti ad opera del legislativo, si vede pregiudicato nella

propria libertà di pianificazione, nonché limitato nella propria autonomia e libertà

di manovra nell'ambito del proprio obbligo di offrire ai cittadini i necessari

servizi legati all'istruzione di base obbligatoria". Essi

aggiungono quindi che "Ben si comprende pertanto come la

sospensione dei sussidi nel contesto dell'avviato progetto abbia un'incidenza

negativa sull'autonomia comunale, nonché sui

benefici che i cittadini traggono da tale autonomia e dai servizi che l'aiuto

finanziario permette al Comune di mettere loro a disposizione" (cfr. ricorso ad 6).

Anche questo argomento è però destituito di qualsiasi fondamento.

6.2

Innanzitutto, contrariamente a quanto affermano i comuni ricorrenti e come

è già stato ampiamente esposto sopra, al momento in cui essi hanno presentato

la loro domanda di sussidio (24 aprile 2014/12 dicembre 2014), i crediti di

costruzione non erano ancora stati approvati da tutti i rispettivi legislativi

comunali. L'ultima approvazione, in ordine di tempo, è giunta infatti solo a

metà del mese di gennaio 2015. Ad ogni buon conto, giova osservare che l'art.

50.

cpv. 1 Cost. sancisce l'autonomia del comune in quelle materie che il diritto

cantonale o federale non regola esaurientemente ma lascia in tutto o in parte

alla regolamentazione del comune, conferendogli una notevole latitudine decisionale

(DTF 115 Ia 44). A livello cantonale questo principio è ancorato all'art. 16

della nuova Costituzione ticinese. Il comune è quindi libero di determinarsi sulle

materie di sua competenza, ma non su quelle di competenza del Cantone (cfr.

RDAT I/2005 n. 20 ad 2.2.1). Ora, in materia di sussidi per l'edilizia

scolastica il comune non fruisce di alcuna autonomia costituzionalmente protetta;

già si è detto, infatti, che in tale ambito la competenza decisionale spetta(va)

solo ed esclusivamente al Cantone, e meglio al Consiglio di Stato (cfr. supra,

consid. 4.3). La soppressione di tali aiuti non intacca pertanto in alcun modo

l'autonomia comunale, così come giuridicamente intesa, dei comuni ricorrenti.

Il fatto che essi non possano più far capo a determinati aiuti finanziari

cantonali, come rettamente sostenuto dal Governo, non li pregiudica nelle loro

facoltà decisionali e dunque nella loro autonomia comunale.

7.

In esito alle considerazioni che

precedono, il ricorso va dunque respinto.

La tassa di giustizia e le spese sono poste a carico dei comuni ricorrenti in

solido, avendo essi agito per tutelare i loro interessi pecuniari (art. 47 cpv.

1.

e 6 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

La tassa di

giustizia e le spese di fr. 2'500.- sono poste a carico dei ricorrenti in

solido.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera