Convenzione tra comuni concernente l'esercizio delle competenze di polizia comunale. Ratifica

Incarto n.

52.2016.118

Lugano

11

agosto 2020

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara Maspoli

statuendo

sul ricorso del 3 marzo 2016 del

RI

1

rappresentato

dal suo RA 1

contro

la decisione del 3 febbraio 2016 (n. 473) del

Consiglio di Stato che ratifica la convenzione concernente l'esercizio delle

competenze di polizia comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte del

Corpo di Polizia del Comune di __________, limitatamente alla modifica d'ufficio

relativa all'art. 10a (disp. n. 5);

ritenuto, in

fatto

Fatti

A. a. Il 1° settembre

2012 è entrata in vigore la legge sulla collaborazione fra la polizia cantonale

e le polizie comunali del 16 marzo 2011 (LCPol; RL 563.100) e il relativo

regolamento del Consiglio di Stato del 27 giugno 2012 (RLCPol; RL 563.200).

Tale legge ha istituito otto regioni di Polizia comunale con il relativo comune

polo (i cui corpi di polizia esercitano il coordinamento regionale). Il RI 1 fa

parte della Regione __________ (__________), di cui è comune polo __________.

b. Il 22 giugno 2015 e il 21 ottobre 2015 i consigli comunali di __________

rispettivamente di __________ hanno approvato la convenzione concernente l'esercizio

delle competenze di polizia comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte del

Corpo di Polizia di __________. La convenzione dava seguito alla norma

transitoria, che chiedeva ai comuni privi di un corpo di polizia comunale

strutturato - entro tre anni dall'entrata in vigore del regolamento - di dotarsene

o sottoscrivere un'apposita convenzione con il comune polo (o un comune della

medesima regione che ne è dotato; cfr. BU 2012, 252 e art. 7 RLCPol).

L'entrata in forza della convenzione è stata fissata, con effetto retroattivo,

al 1° settembre 2015, previa ratifica da parte dell'Esecutivo cantonale.

B. Con decisione del 3

febbraio 2016, il Consiglio di Stato ha ratificato la predetta convenzione,

unitamente ad altre analoghe stipulate tra __________ e altri comuni della

Regione __________ (__________, __________ e __________). L'ha tuttavia

modificata d'ufficio, inserendo tra l'altro un nuovo articolo che così recita

(cfr. dispositivo n. 5):

Art. 10a Riserva a nuove disposizioni di legge

(nuovo)

È esplicitamente riservata ogni e qualsiasi nuova disposizione superiore di

legge, di regolamento o di direttiva applicabile in via vincolante all'oggetto

della presente convenzione. I disposti della convenzione diverranno privi di

effetto all'entrata in vigore di nuove disposizioni vincolanti, per quanto in

contrasto con esse.

Richiamata la sua veste di autorità di vigilanza e l'art. 4 cpv. 3 LCPol

(relativo alla ratifica), ha ritenuto che tale modifica si giustificasse poiché

l'assetto normativo in materia di svolgimento di compiti di polizia e

relativa collaborazione, a dipendenza di eventuali future scelte politiche, è

passibile di evoluzione.

C. Avverso la predetta

decisione, limitatamente a quest'ultima modifica, il RI 1 insorge davanti al

Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Ricordato come

la convenzione sia il frutto di una lunga negoziazione, ritiene inaccettabile l'introduzione

da parte del Governo del nuovo art. 10a, che sarebbe privo di base legale e

lesivo della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e

delle competenze attribuite ai legislativi comunali. Non sarebbe in particolare

dato di vedere come un regolamento o addirittura una semplice direttiva possa

comportare l'immediata sostituzione di disposizioni convenzionali approvate dai

consigli comunali dei comuni interessati.

D. a. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone l'Esecutivo cantonale, ribadendo le sue motivazioni.

Non v'è dubbio, aggiunge, che future diposizioni imperative di legge, di

regolamento o di direttiva vincolante saranno direttamente applicabili.

Relativamente alle direttive evidenzia inoltre come la facoltà di procedere con

questo strumento sia espressamente ancorata all'art. 9 LCPol (richiamando ad

esempio la facoltà di emanare direttive in relazione a gradi e condizioni di

stipendio).

b. Il CO 2 chiede dal canto suo che l'impugnativa sia accolta e che lo stralcio

dell'art. 10a sia esteso anche alla ratifica delle convenzioni con i comuni di ________,

________ e ________; considera in particolare insostenibile che una direttiva

possa direttamente sostituirsi a una convenzione.

c. Anche i CO 3, CO 4 e CO 5 postulano l'accoglimento del gravame,

condividendone le motivazioni, pur avendo rinunciato a insorgere contro la

ratifica della propria convenzione.

E. Non vi è stato un

ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia del ricorrente a presentare

una replica.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 13 LCPol. Ratificando

la convenzione in oggetto il Governo ha in sostanza fatto capo ai poteri di

vigilanza di cui all'art. 194 LOC con gli art. 3 cpv. 1 e 4 cpv. 3 LCPol;

pacifica è quindi la legittimazione attiva del Comune, che nell'ambito della

polizia locale (art. 107 LOC) rispettivamente dell'organizzazione di tale

servizio e delle relative convenzioni gode di un'autonomia (cfr. art. 207 cpv. 2 LOC; cfr. pure STF 1C_409/2012 del

20 dicembre 2013 consid. 5.2.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della

legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100),

è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza

istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1. Secondo l'art.

3.

cpv. 1 LCPol, previa ratifica del Consiglio di Stato, i comuni esercitano le

competenze di polizia loro attribuite:

a) direttamente

mediante un proprio corpo di polizia composto da un minimo di 5 agenti più un

comandante (corpo di polizia comunale strutturato), oppure

b) indirettamente

sottoscrivendo una convenzione con un comune che ha un corpo di polizia

strutturato.

L'art.

4.

LCPol (titolo a margine: "convenzioni") specifica che per l'esercizio

dei compiti di polizia i comuni privi di un corpo di polizia strutturato sono

tenuti a concludere un'apposita convenzione (cpv. 1), che può essere

sottoscritta direttamente con il comune polo oppure fra comuni appartenenti

alla medesima regione (cpv. 2). L'obbligo di concludere una convenzione

(contratto di prestazione) - di carattere imperativo (cfr. Messaggio del 30

novembre 2010 n. 6423 concernente la legge sulla collaborazione fra la polizia

cantonale e le polizie comunali, ad art. 4) - è ripreso dall'art. 3 RLCPol.

Tale norma, conformemente anche al principio generale dell'obbligo contributivo

sancito dall'art. 2 LCPol, prevede tra l'altro che i comuni sprovvisti di un

corpo di polizia finanzino l'esecuzione dei compiti di sicurezza che concernono

la loro giurisdizione territoriale, nel contesto regionale, con

controprestazioni patrimoniali (cpv. 2). Entità e natura di tali

controprestazioni vengono liberamente definite tra le parti, ritenuto il

criterio fondamentale per cui l'entità del contributo deve poggiarsi su di una

base calcolatoria pro-capite (per principio riferita alla popolazione residente

in maniera permanente, cfr. art. 3 cpv. 2 RLCPol; sulla possibilità di definire

ulteriori criteri oggettivi nell'identificazione del costo pro-capite e sulla

regolamentazione in caso di disaccordo tra le parti, cfr. art. 3 cpv. 2 in

fine, 3 e 4 RLCPol).

La predetta convenzione, in base all'art. 4 cpv. 3 LCPol, soggiace alla

ratifica del Consiglio di Stato, competente per l'esame della sua sostanziale

uniformità sul piano cantonale del tipo di prestazioni offerte e dei loro

costi. L'art. 3 cpv. 6 RLCPol precisa dal canto suo che, prima di procedere

alla ratifica di cui all'art. 3 cpv. 1 LCPol, il Governo verifica l'insieme

delle convenzioni sottoscritte dal comune polo o dal comune avente una polizia

strutturata, accertando l'assenza di un finanziamento eccessivo ad opera dei

comuni convenzionati con lo stesso (art. 4 cpv. 3 LCPol).

2.2

Le convenzioni (contratti di prestazione) di cui agli art. 4 LCPol e 3

RLCPol sono dei contratti di diritto amministrativo, e meglio dei contratti di

cooperazione (contrat de coopération o de coordination; koordinationsrechtliche

Verträge) tra enti locali, soggetti per legge a ratifica da parte dell'autorità

di sorveglianza (cfr. Thierry Tanquerel,

Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 985 segg. e 1001; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurigo/San Gallo 2016, n. 1304 segg.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Berna 2014, ad § 33, n.

16.

seg.). La ratifica da parte dell'Esecutivo cantonale mira essenzialmente a

garantire l'omogeneità cantonale della fornitura di prestazioni minime di

sicurezza, nonché l'uniformità dei costi che vengono mediamente riscossi dagli

altri comuni per prestazioni di sicurezza analoghe. Assicurando l'efficacia

delle singole convenzioni, la ratifica tende a inibire operazioni finanziarie

di carattere speculativo, scarsamente compatibili con l'assolvimento di

funzioni essenziali di natura pubblica come quello del mantenimento della

sicurezza e dell'ordine pubblico (cfr. Messaggio citato, ad art. 4).

2.3

In concreto, oggetto di controversia è

la decisione con cui il Governo ha ratificato la convenzione concernente

l'esercizio delle competenze di polizia

comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte della Polizia del comune polo di

__________, limitatamente alla modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo

art. 10a. Clausola - contestata fermamente dal ricorrente - che, come visto in

narrativa, riserva ogni e qualsiasi nuova disposizione superiore di legge,

di regolamento o di direttiva applicabile in via vincolante all'oggetto della

presente convenzione, stabilendo che i disposti della convenzione in

contrasto con tali prescrizioni diverranno privi di effetto alla loro entrata

in vigore.

2.4

Ora, premesso che nell'ambito della stipula di tali convenzioni i comuni

godono di un'autonomia relativamente ampia che va rispettata (in particolare

per quanto riguarda la definizione del fabbisogno reale del servizio di polizia

su un determinato territorio, nonché il finanziamento, l'entità e la natura

delle controprestazioni pecuniarie, cfr. STF 1C_409/2012 citata consid. 4.3.3 e

5.3), certo è anzitutto che la controversa generica clausola trascende lo scopo

della ratifica da parte dell'autorità di sorveglianza, che come detto è volta

unicamente a garantire l'omogeneità cantonale della fornitura di prestazioni

minime di sicurezza e a evitare operazioni finanziarie di carattere speculativo

(riscossione eccessiva dei costi da parte del comune polo).

A ciò aggiungasi che - analogamente a quanto vale per l'approvazione dei

regolamenti comunali (cfr. art. 189 cpv. 1 lett. a LOC) - non è dato di vedere

come l'intervento del Governo in questo ambito possa oltrepassare l'apporto di

modifiche d'ufficio o aggiunte per porre la convenzione in consonanza con le

norme della costituzione o delle leggi, segnatamente di quelle in vigore

(cfr. in tal senso, per analogia, STA 52.2017.112 dell'11 settembre 2019).

Sapere poi in che misura l'Esecutivo cantonale, in caso di evoluzione dell'assetto

normativo - e meglio di un cambiamento rilevante delle circostanze di

diritto (a seguito dell'introduzione di nuove norme legali) -, possa semmai

imporne l'applicazione è invece questione che dipende dalla possibilità o meno

di modificare successivamente la decisione di ratifica (ovvero dalla sua

revocabilità). Ipotesi, quest'ultima, che non può eviden-temente essere risolta

a priori (con una sommaria riserva a favore del nuovo ordinamento

giuridico), ma - fatta salva un'espressa disposizione del legislatore - va

valutata caso per caso, soppesando l'interesse all'attuazione del nuovo diritto

con quello riferito alla sicurezza del diritto e al principio dell'affidamento (cfr.

DTF 127 II 306 consid. 7a; inoltre, Häfelin/Müller/ Uhlmann, op. cit., n. 1224 segg., 1227

segg.; René Wiederkehr/ Paul Richli,

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts - Band I, 2012, n. 2712 segg.). In

tale contesto va comunque osservato che l'emanazione di nuove direttive non è

assimilabile a un cambiamento del quadro legale. Le direttive costituiscono

infatti delle cosiddette ordinanze amministrative, che possono contenere

disposizioni di natura organizzativa oppure istruzioni di servizio ad uso

interno mediante le quali le autorità superiori o di vigilanza forniscono

indicazioni circa l'interpretazione di determinate norme legali, nell'interesse

di un'applicazione uniforme del diritto (cfr. DTF 128 I 167 consid. 4.3, 121 II 473 consid. 2b; Häfelin/

Müller/Uhlmann, op. cit., n. 81 segg.; Wiederkehr/

Richli, op. cit., n. 457 segg.). Ancorché di principio vincolanti

per l'autorità amministrativa, tali ordinanze non hanno forza di legge, né

possono porsi in contrasto con la stessa, ma solo concretizzarla, senza

modificarla (ad esempio, introducendo ulteriori criteri, cfr. DTF 121 II 473

consid. 2b; Häfelin/Müller/

Uhlmann, op. cit., n. 84 e 87; Wiederkehr/

Richli, op. cit., n. 489). Nella misura in cui una

nuova direttiva dovesse riflettere un mero cambiamento di prassi (ad esempio a

seguito di una diversa interpretazione che rispecchia meglio il senso della

legge o un mutamento delle circostanze), va invece osservato che un siffatto

cambiamento può solo eccezionalmente dar luogo a una revoca della decisione di

ratifica, segnatamente laddove vi siano in gioco interessi pubblici

particolarmente importanti, quali beni di polizia (cfr. DTF 127 II 306 consid.

7a).

Ne discende che la decisione con cui il Governo ha modificato d'ufficio la

convenzione in oggetto per introdurvi una riserva affatto generale a favore di

ogni e qualsiasi nuova futura disposizione di legge, regolamento o direttiva

(art. 10a) deve essere annullata, in quanto lesiva del diritto e procedente da

un uso scorretto, segnatamente abusivo, del potere che può essergli

riconosciuto in tale ambito quale autorità di vigilanza.

2.5

Abbondanzialmente giova rilevare che ad analoghe riflessioni si

giungerebbe peraltro anche in base ai principi che reggono la modifica dei

contratti di diritto amministrativo, modifica che spetta semmai alle parti. Se

di principio tali accordi possono sempre essere adattati con il consenso dei

contraenti (cfr. in tal senso anche l'art. 9 della convenzione), essi non

decadono o possono senz'altro essere modificati unilateralmente in caso di una

modifica posteriore del diritto. Ancorché su tali aspetti la dottrina non sia

univoca (cfr. Häfelin/Müller/Uhlmann,

op. cit., n. 1348), in generale va osservato che l'incidenza di nuove

disposizioni legali sui contratti di diritto amministrativo in essere - salvo

diversa esplicita disposizione del legislatore - va comunque esaminata caso per

caso, di regola procedendo a una ponderazione degli interessi in gioco (in

particolare quello delle parti a mantenere il contratto, da un lato, e quello

dell'attuazione del diritto oggettivo, dall'altro) e valutandone le conseguenze

(cfr. al riguardo Frank Klein, Die

Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zurigo 2003, ad

§ 11, pag. 201 segg., 214 segg. e 219; Häfelin/

Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1348 seg., 1360 e 1366 segg.). A maggior

ragione ciò vale in presenza di una semplice nuova direttiva dell'autorità

superiore, determinante eventualmente un cambiamento di prassi, che solo in

presenza di motivi particolarmente importanti può semmai giustificare un

adattamento del contratto (cfr. Klein,

op. cit., pag. 218).

3.

3.1. Sulla base

delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto. La

decisione di ratifica della convenzione tra i RI 1 e __________ è dunque

annullata per quanto riguarda la modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo

art. 10a.

3.2

Diversamente da quanto postulato dal CO 2 con la risposta, il Tribunale

non può estendere l'annullamento alle decisioni di ratifica delle altre

convenzioni, rimaste inimpugnate dai Comuni interessati (cfr. anche consid. Dc)

e pertanto non oggetto del contendere.

3.3

Non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), né vengono

assegnate ripetibili (art. 49 LPAmm), ritenuto che i comuni comparenti non si

sono comunque avvalsi dell'assistenza di un legale.

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

Di conseguenza, la decisione

del 3 febbraio 2016 (n. 473) del Consiglio di Stato che ratifica la convenzione

concernente l'esercizio delle competenze di polizia comunale nella

giurisdizione del RI 1 da parte del Corpo di Polizia del Comune polo di ________

è annullata per quanto riguarda la modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo

art. 10a (cfr. dispositivo n. 5).

2.

Non si

preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera