52.2016.193

Diniego della licenza edilizia per un capannone per il deposito di materiale museale fuori della zona edificabile

15 ottobre 2018Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. a. L'RI 1

(Associazione), qui ricorrente, nei cui scopi rientra la salvaguardia

a futura memoria del patrimonio ticinese e svizzero delle fortificazioni e

costruzioni militari di tutte le epoche nonché l'acquisto, l'affitto e la

gestione di opere fortificate e costruzioni militari (cfr. art. 2 degli

statuti), è proprietaria del mapp. __________ di Biasca, situato in località Mondaccia,

fuori della zona edificabile. Sul fondo sorgono diversi edifici militari dismessi,

facenti attualmente parte del Museo __________

- costruzione, quest'ultima, risalente al periodo della seconda guerra mondiale

- aperto nel 1999 e gestito dall'RI 1 (cfr. Inventario degli edifici situati

fuori delle zone edificabili [IEFZE], approvato dal Consiglio di Stato il 3

maggio 2017 con ris. gov. n. 1986).

b. Il 20 gennaio 2015, l'RI 1 ha chiesto al Municipio il permesso di sistemare

il terreno davanti all'edificio di cui al sub. D e di posare un capannone (tipo

tunnel) agricolo per il ricovero di materiale militare declassato destinato al

Museo. Il capannone, privo di fondazioni e composto da un struttura tubolare

metallica ancorata al terreno e ricoperta da un telone plastificato di colore verde, insiste per un'esigua parte anche

sul confinante mapp. __________, di

proprietà del Cantone Ticino e delle Ferrovie federali svizzere in

ragione di metà ciascuno.

c. La domanda, pubblicata dal 23 gennaio al 6 febbraio 2015,

ha suscitato l'opposizione cautelativa delle __________, proprietarie di una

sovrastante linea elettrica. Alla stessa si

sono opposti pure i Servizi generali del Dipartimento del territorio

(avviso n. 91792), i quali hanno ritenuto che facesse difetto il requisito dell'ubicazione

vincolata previsto dall'art. 24 lett. a della

legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS

700), "in quanto i manufatti adibiti ad uso a deposito e simili non si

giustifica(no) fuori zona edificabile".

Preso atto dell'avviso negativo vincolante del Dipartimento del

territorio, il 3 luglio 2015 il Municipio ha negato la licenza richiesta.

B. Con

giudizio dell'8 marzo 2016, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame

presentato dall'RI 1 avverso il provvedimento municipale.

Respinta la richiesta

di procedere ad un sopralluogo e ad un tentativo di conciliazione, stante la

natura essenzialmente giuridica della vertenza, il Governo ha anzitutto escluso

che il controverso intervento potesse beneficiare di un permesso ordinario

giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, mentre, con riferimento all'analogo

manufatto andato distrutto nel 2006, ha negato che l'opera potesse essere approvata

in base all'art. 24c LPT, la precedente costruzione non essendo stata costruita

legalmente prima che il fondo diventasse parte della zona non edificabile. Di

seguito, rilevato come l'asserita provvisorietà del manufatto non potesse

portare a diversa conclusione, l'Esecutivo cantonale ha escluso che il capannone

potesse conseguire un permesso eccezionale ai sensi dell'art. 24 LPT, posto che

non sarebbe dato il requisito dell'ubicazione vincolata.

C. Contro il predetto giudizio

governativo, l'RI 1 si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia annullato assieme al diniego del permesso.

Rilevato che l'Ufficio centrale per il materiale storico dell'esercito (UCMSEs) abbia

assegnato la categoria A al Museo __________,

la ricorrente evidenzia come quest'ultimo e le sue attività siano forzatamente

legate alla part. __________. Avendo ricevuto in donazione dei carri cingolati

alla condizione che siano esposti, ritiene che il loro stoccaggio in zona edificabile,

lontano dal Museo, sia escluso, stante la difficoltà pratica e giuridica di

spostarli. Eccepisce quindi la carente motivazione del giudizio impugnato,

avendo il Governo omesso di spiegare perché la postulata infrastruttura sarebbe

contraria al concetto di ubicazione vincolata, rispettivamente di ponderare i

contrapposti interessi in gioco. Sotto quest'ultimo profilo, l'insorgente

evidenzia come il Museo, per sua natura situato fuori della zona edificabile,

avrebbe la necessità funzionale di disporre delle necessarie infrastrutture a

supporto della sua riconosciuta attività. Non avendone tenuto conto, le

autorità inferiori avrebbero violato il principio di proporzionalità ed il

divieto d'arbitrio.

D. a.

All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza

formulare particolari osservazioni.

Ad identica conclusione

pervengono l'Ufficio delle domande di costruzione (UDC) ed il Municipio, il

quale si dichiara comunque disponibile, qualora necessario, a partecipare ad un

eventuale esperimento di conciliazione.

b. Con lettera del 23 giugno

2016 la ricorrente produce uno scritto del Direttore del Dipartimento del

territorio che conferma la disponibilità dei servizi dipartimentali a

partecipare ad un eventuale sopralluogo con udienza di conciliazione.

Considerato, in

diritto

1.1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991

(LE; RL 705.100). La legittimazione attiva dell'insorgente, già istante in

licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso,

tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è pertanto ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

inoltre essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1

LPAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione

emerge sufficientemente dalle carte processuali. Considerata altresì la natura

essenzialmente giuridica della questione posta dall'impugnativa, il sopralluogo

sollecitato non appare dunque atto a procurare a questo Tribunale la conoscenza

di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio. Per gli stessi motivi si può

prescindere da un'udienza di conciliazione.

2. Preliminarmente,

data la sua natura formale, va esaminata la censura di carente motivazione.

2.1. Natura e limiti

del diritto di essere sentiti sono determinati, innanzitutto, dalla normativa

procedurale cantonale. Secondo l'art. 46

LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto. Questa norma non pone

esigenze troppo severe. Scopo dell'obbligo di motivazione è sostanzialmente

quello di permettere al destinatario di afferrare le ragioni che stanno alla

base della decisione e, se del caso, di deferirla con piena cognizione di causa

ad una giurisdizione superiore, la quale possa a sua volta esercitare un controllo effettivo (cfr. DTF 134 I

83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2). Una motivazione può essere ritenuta

sufficiente quando l'autorità menziona, almeno brevemente, i motivi che

l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro (cfr. DTF 136 I

229 consid. 5.2). Essa è tenuta ad esprimersi unicamente sulle circostanze

significative, atte ad influire in qualche maniera sul giudizio di merito, e

non su ogni asserzione delle parti (cfr. STA 52.2012.494 del 7 agosto 2015

consid. 2.2 con rinvii).

2.2. In concreto, il

Consiglio di Stato ha spiegato perché l'opera realizzata non può essere

approvata a posteriori, ponendosi segnatamente in contrasto con le norme che

disciplinano l'edificazione fuori delle zone edificabili. In particolare, ha escluso

che il controverso manufatto adempisse al requisito (positivo o negativo) dell'ubicazione

vincolata, posto che, pur avendo riguardo alle finalità perseguite, nessuna

ragione giustificherebbe la sua edificazione fuori del comparto fabbricabile.

Ora, seppur succinta, la

motivazione addotta va considerata sufficiente. Essa contiene infatti i motivi che

hanno spinto l'Esecutivo cantonale a tutelare l'opposizione cantonale ed il

diniego della licenza. La portata della sua decisione è stata peraltro recepita

dall'interessata, che ha potuto insorgere in questa sede con piena cognizione

di causa, indicando segnatamente le ragioni per cui il capannone-deposito in questione

sarebbe realizzabile fuori della zona edificabile. La pretesa violazione

dell'obbligo di motivazione va pertanto disattesa.

3. 3.1.

Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con la licenza

edilizia (art. 1 cpv. 1 LE), ossia soltanto previo conseguimento di

un'autorizzazione attestante la conformità dell'intervento per rapporto

al diritto pianificatorio, ambientale ed edilizio materialmente applicabile

(art. 2 cpv. 1 LE).

Di principio, il permesso di

costruire o trasformare edifici o impianti può essere rilasciato soltanto se

essi sono conformi alla funzione prevista dal piano regolatore per la zona di

utilizzazione (principio di conformità di zona, cfr. art. 22 cpv. 2 lett. a

LPT).

3.2. In concreto, il fondo della

ricorrente è situato in un comparto fuori della zona edificabile.

Manifestamente, la posa di un capannone adibito a deposito configura un

intervento che non ha alcuna connessione con la funzione assegnata alla zona. Neppure la ricorrente pretende il contrario. Di

conseguenza, non rispondendo alle finalità della zona di situazione, l'intervento

in contestazione non può beneficiare di un permesso ordinario.

4. 4.1. Giusta l'art.

24 LPT, in deroga al principio della conformità di zona, fuori delle zone

edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la

costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici o impianti non conformi

alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che cumulativamente,

la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (lett. a)

e che non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b).

Il requisito dell'ubicazione

vincolata ha carattere oggettivo e alla sua realizzazione devono essere poste

esigenze severe. Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto

fuori dal territorio edificabile per motivi di ordine tecnico, inerenti al suo

esercizio o alla natura del terreno. Non sono sufficienti motivi finanziari,

personali o di comodità (DTF 129 II 63

consid. 3.1; 124 II 252

consid. 4a; 123 II 256 consid. 5; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Handkommentar

Raumplanungsgesetz, Berna 2006, ad art. 24 n. 8 segg.). Il vincolo può

anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in

zona edificabile, in particolare quando un edificio o impianto a causa delle immissioni

generate non può essere realizzato all'interno delle zone edificabili (per es. una struttura per la tenuta di animali o uno

stand di tiro; DTF 129 II 63 consid. 3.1; Waldmann/Hänni,

op. cit., ad art. 24 n. 8 segg.).

L'adempimento del secondo

requisito di cui all'art. 24 lett. b LPT implica

l'assenza di interessi preponderanti che si oppongano all'autorizzazione

sollecitata. Il criterio presuppone la determinazione e la valutazione

di tutti gli interessi, pubblici e privati, toccati dal progetto, in

particolare quelli perseguiti dalla LPT ma anche da altre leggi speciali (cfr.

art. 3 dell'ordinanza sulla pianificazione del territorio del 28 giugno 2000; OPT;

RS 700.1; DTF 129 II 63 consid. 3.1; STA 52.2006.117 del 25 settembre 2012

consid. 4.1).

4.2. Nel caso concreto, le

precedenti istanze hanno negato a giusta ragione che il manufatto realizzato soddisfi

il requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 lett. a LPT. L'opera

non è infatti sorretta da motivi oggettivi, d'ordine tecnico o inerenti al suo

esercizio o alla natura dei terreni, che ne impongano la realizzazione al di

fuori della zona fabbricabile. Non porta ad altra conclusione la circostanza ch'essa

sia destinata al ricovero di materiale militare declassato e che, in quanto

tale, presenti una connessione con l'attuale

destinazione museale degli edifici militari dismessi esistenti sul fondo. Nulla

impone infatti di ricoverare tale materiale sulle part. __________ e __________,

anziché all'interno della zona edificabile. Si tratta invece di una scelta

(soggettiva) della ricorrente, volta ad incrementare e migliorare l'offerta

museale, che, ancorché comprensibile, non consente di prescindere dai vincoli

pianificatori. La possibilità di creare nuove strutture a sostegno dell'attività

in questione non può essere risolta mediante la concessione di un permesso eccezionale

fondato sull'art. 24 LPT, di cui non sono dati requisiti, ma va risolta,

semmai, qualora vi fosse un interesse pubblico in tal senso, mediante un'adeguata

pianificazione. Già per questo motivo, non

essendo ad ubicazione vincolata, l'opera in

discussione non può dunque essere autorizzata giusta l'art. 24 LPT, senza che occorra esaminare se vi si oppongano pure interessi

pubblici preponderanti.

5. 5.1. Lex specialis per

rapporto all'art. 24 LPT, l'art. 24c LPT dispone che fuori

delle zone edificabili, gli edifici e impianti utilizzabili in base alla loro

destinazione ma non più conformi alla destinazione della zona, sono per

principio protetti nella propria situazione di fatto (cosiddetta Besitzstandsgarantie).

Con l'autorizzazione dell'autorità competente, prosegue la norma (cpv. 2), tali

edifici e impianti possono essere rinnovati,

trasformati parzialmente, ampliati con moderazione o ricostruiti, purché siano

stati eretti o modificati legalmente (cosiddetta erweiterte Besitz-standsgarantie).

Lo stesso vale, in base al cpv. 3, per gli edifici abitativi agricoli e gli

edifici annessi utilizzati a scopo di sfruttamento agricolo, eretti o

trasformati legalmente prima che il fondo in questione diventasse parte della

zona non edificabile ai sensi del diritto federale. Il Consiglio federale emana

disposizioni al fine di evitare ripercussioni negative per l'agricoltura. L'aspetto

esterno di un edificio, prevede inoltre il disposto (cpv. 4), può essere modificato

soltanto se ciò è necessario per un'utilizzazione a scopo abitativo conforme

agli standard attuali o per un risanamento energetico, oppure per migliorare

l'integrazione dell'edificio nel paesaggio. In ogni caso è fatta salva la compatibilità

con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (cpv. 5).

5.2. L'art. 24c LPT è concretizzato dagli art. 41 e 42 OPT.

5.2.1. In particolare, l'art. 41

cpv. 1 OPT precisa che l'art. 24c LPT è applicabile

a edifici e impianti costruiti o trasformati legalmente prima che

il fondo in questione diventasse parte della zona non edificabile ai sensi del

diritto federale (edifici e impianti secondo il diritto anteriore). La garanzia

delle situazioni acquisite concerne dunque le

costruzioni realizzate a suo tempo in

conformità con il diritto materiale e che sono divenute non conformi

alla destinazione della zona in seguito ad un cambiamento di regolamentazione, rispettivamente,

per quanto concerne gli edifici abitativi agricoli, che non lo sono più a

seguito della dismissione dell'attività (cfr. art. 24c cpv. 3 LPT; STF

1C_187/2011 del 15 marzo 2012 consid. 3.3, parz. pubbl. in: ZBl 113/2012 pag.

610 segg.; cfr. pure ZBl 113/2012 pag. 307 segg. con nota redazionale alla STF

1C_382/2010 del 13 aprile 2011). Con la nozione "a suo tempo" s'intende, di regola, il 1° luglio 1972, data

che coincide con l'entrata in vigore della legge federale

contro l'inquinamento delle acque dell'8 ottobre 1971 (LIA; RU 1972, 1120). Di

principio, nel campo di applicazione dell'art. 24c LPT rientrano pure le

costruzioni e gli impianti militari che, prima del cambiamento di

regolamentazione determinante (cioè, di regola, prima del 1° luglio 1972), sono stati eretti in base alle speciali

normative federali. In questo casi va tuttavia valutato se e in che misura la

loro riconversione a scopi civili, che non può comunque comportare un totale

cambiamento di destinazione, esaurisca il potenziale di cambiamento insito

nella norma (cfr. USTE, Nuovo diritto della pianificazione del

territorio, Commenti relativi all'ordinanza sulla pianificazione del territorio, Berna 2001, pag. 44). L'art. 24c

LPT non dovrebbe per contro essere applicabile alle costruzioni ed agli impianti militari edificati

dopo il 1° luglio 1972 (Rudolf Muggli, in: Aemisegger/Moor/Ruch/Tschannen [curatori],

Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone, Zurigo/Basilea/Ginevra

2017, ad art. 24c n. 19).

5.2.2. Dal canto

suo, l'art. 42 cpv. 1 OPT sancisce che

una trasformazione è

considerata parziale e un ampliamento è considerato moderato se l'identità

dell'edificio o dell'impianto unitamente ai dintorni rimane conservata nei

tratti essenziali; sono ammessi miglioramenti volti a cambiare l'aspetto

esterno. Stato di riferimento determinante per la valutazione dell'identità,

precisa il cpv. 2, è quello in cui si trovava l'edificio o l'impianto al

momento dell'assegnazione a una zona non edificabile. Il quesito se l'identità

dell'edificio o dell'impianto rimanga sostanzialmente immutata, dispone ancora

il cpv. 3, va valutato tenendo conto di tutte le circostanze. Essa, in

ogni caso, non è più garantita se la superficie utilizzata in modo non conforme

alla destinazione della zona è ampliata oltre i limiti assoluti previsti dal

cpv. 3 lett. a e b. Decisivo è dunque

l'approccio complessivo. Occorre segnatamente considerare gli aumenti della superficie utile lorda, ma anche le modifiche di tutti gli altri

aspetti determinanti dal punto di vista dell'identità sostanziale, quali volume,

aspetto esteriore, cambiamenti di utilizzazione, estensione dell'urbanizzazione,

accrescimento del comfort, ecc. (cfr. DTF 132 II 21

consid. 7.1.2; Muggli, op. cit. ad art. 24c n. 28 seg.). Decisivi

non sono pertanto soltanto aspetti quantitativi, ma anche

qualitativi. Di principio, inoltre, ogni ampliamento della struttura

deve essere collegato, da un punto di vista architettonico, all'edificio

esistente. Deve cioè sussistere una relazione

materiale concreta tra il progetto di

ampliamento e l'edificio esistente. Solamente in circostanze eccezionali, per

esempio quando la topografia del

terreno o la forma del fondo non permettono di aggregare l'aggiunta

all'edificio principale, si potrà quindi autorizzarne la costruzione (Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert,

Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berna 2001, pag. 281 e

segg.; USTE, Nuovo diritto della pianificazione del territorio, Autorizzazioni

in virtù dell'art. 24c LPT, Berna 2001, pag. 35; STA 52.2005.366 del 7

agosto 2006 consid. 4.).

5.3. Nel caso

concreto, le autorità inferiori non si sono confrontate con l'art. 24c

LPT. Neppure la ricorrente ne ha invero invocato l'applicazione. Ora, benché

non sia chiaro quando le costruzioni militari

presenti sul mapp. __________ siano state costruite e se, di con-

seguenza, possano beneficiare della tutela (allargata) delle situazioni

acquisite, l'applicazione dell'art. 24c

LPT alla fattispecie non

sembrerebbe a priori esclusa, posto che, come detto, Forte __________ risale al periodo della seconda

guerra mondiale. Nell'evenienza concreta, non si giustifica tuttavia di

rinviare gli atti all'autorità comunale o cantonale al fine di

porre rimedio al difetto, poiché, anche se i limiti quantitativi posti agli

ampliamenti fossero rispettati, è evidente che, a prescindere dall'assenza di

un collegamento tra gli edifici esistenti e la struttura in discussione,

quest'ultima sovverte completamente l'identità delle costruzioni preesistenti e

dei loro immediati dintorni. Quand'anche dal punto di vista

meramente quantitativo il capannone fosse

immune da critiche, è certo che da quello qualitativo non

potrebbe essere approvato. Il manufatto (tunnel)

agricolo installato, composto da un struttura tubolare metallica ricoperta da

un telone plastificato di colore verde, configura infatti un corpo estraneo, che, sia dal profilo della forma sia

da quello dei materiali impiegati, non si integra

minimamente nelle preesistenze (cfr. materiale fotografico agli atti). Per i

medesimi motivi, il controverso manufatto

risulta inoltre incompatibile con le importanti esigenze della pianificazione,

in quanto lesivo del precetto di integrare gli edifici nel paesaggio previsto

dall'art. 3 cpv. 2 lett. b LPT, concretizzato del principio dell'inserimento ordinato ed armonioso sancito dall'art.

104 cpv. 2 della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011 (LST;

RL 701.100) e dall'art. 100 del relativo regolamento di applicazione del 20

dicembre 2011 (RLst; RL 701.110).

6. 6.1. Sulla scorta delle

considerazioni che precedono il ricorso va respinto.

6.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico

della ricorrente, secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano

ripetibili al Comune di Biasca, non patrocinato (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per questi

motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è respinto.

Considerandi

2.

La tassa di giustizia di fr.

1'800.-, già anticipata, è posta a carico della ricorrente. Non si assegnano

ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

4.

Intimazione

;

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere