52.2016.249
Destituzione di un dipendente comunale per violazione dei doveri di servizio
22 dicembre 2016Italiano16 min
Source ti.ch
Incarto n.
52.2016.249
Lugano
22 dicembre 2016
In nome
della Repubblica e Cantone
Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo
Cassina, vicepresidente,
Marco
Lucchini, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia
Ponti
statuendo
sul ricorso 9 maggio 2016 di
RI
1
patrocinato
da: PA 1
contro
la risoluzione 6 aprile 2016 (n. 1470) del Consiglio di
Stato che ha respinto il suo ricorso contro la decisione 3 luglio 2015 con
cui il municipio di CO 1 lo ha destituito dal suo impiego con effetto immediato;
ritenuto, in
fatto
A. Il 1° luglio
2012, RI 1 è stato assunto alle dipendenze del comune di CO 1 come
vicesegretario. Nell'ambito della sua funzione, gli era affidata la
responsabilità della rete informatica.
B. a. Con
risoluzione 21 giugno 2015, il municipio di CO 1 ha aperto un procedimento
disciplinare a carico di RI 1, sospettato di aver abusato della sua posizione
di curatore della rete informatica comunale, accedendo senza autorizzazione alla
posta elettronica della segretaria comunale, __________. Contestualmente, lo ha
sospeso dalla carica e dallo stipendio in via supercautelare. L'autorità di
nomina ha quindi designato il sindaco __________ e __________, municipale, a condurre
l'inchiesta disciplinare e incaricato l'avv. __________ quale consulente.
b. Il 22 giugno 2015 la predetta decisione è stata notificata a RI 1 in
occasione di un'udienza in cui è stato sentito quale indagato e durante la
quale ha ammesso di aver acceduto all'account di posta elettronica della
segretaria. Ha negato ogni intenzione di trarre un vantaggio personale o
professionale e ha addotto, quale motivazione delle sue azioni, la necessità di
restare al corrente della situazione, in particolare durante le assenze della
segretaria. A RI 1 è quindi stato assegnato un termine di 5 giorni per
presentare eventuali osservazioni.
c. Con scritto del giorno seguente RI 1 ha sostanzialmente confermato quanto
dichiarato in occasione della sua audizione. Dopo essersi scusato per
l'accaduto e aver sottolineato il suo impegno a favore del comune, ha ribadito
di aver agito a fin di bene, allo scopo di essere informato di quanto stesse
succedendo o se i Municipali avessero qualche richiesta urgente da evadere o di
poter dare qualche suggerimento.
d. L'inchiesta è proseguita con le audizioni della segretaria comunale e di
__________, impiegata in cancelleria, nonché con la raccolta dei dati
informatici circa gli accessi effettuati alle caselle di posta elettronica
della segretaria comunale, del suo predecessore, __________, nonché degli altri
municipali e funzionari comunali.
e. Sentito nuovamente il 30 giugno 2015, RI 1 ha ammesso di aver controllato la
posta elettronica della segretaria e del suo predecessore. Ha invece negato di
aver visionato la corrispondenza elettronica di __________ o di altri
funzionari. Esso ha infine rinunciato a visionare gli atti messigli a disposizione
e a presentare delle osservazioni scritte.
C. Terminata
l'istruttoria, i responsabili dell'inchiesta e il loro consulente esterno hanno
steso un rapporto in cui hanno rilevato come dalle prove esperite e dalle
ammissioni del vicesegretario risultassero diversi accessi da lui effettuati
senza autorizzazione alla posta elettronica della segretaria comunale e del suo
predecessore. Considerato tale agire costitutivo di infrazione penale ai sensi
dell'art. 143bis del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP;
RS 311.0) e di una grave e qualificata violazione dei doveri di servizio, essi
hanno proposto al municipio di destituire RI 1 dalla sua funzione di
vicesegretario comunale.
D. Con decisione 3 luglio 2015, il municipio,
ritenuto irrimediabilmente compromesso il rapporto di fiducia a causa
dell'abuso della sua posizione di curatore della rete informatica comunale per accedere
illecitamente alla corrispondenza elettronica della segretaria comunale, ha
destituito con effetto immediato RI 1 dalla sua funzione.
E. Il 20 luglio
2015 RI 1 ha presentato al municipio una domanda di riesame della predetta
decisione, chiedendo di modificarla in una disdetta del rapporto d'impiego ai
sensi dell'art. 15 lett. c del regolamento
organico per i dipendenti del comune e delle aziende municipalizzate del
comune di CO 1 del 5 novembre 2007 (ROD) e accordargli una liquidazione di
stipendio. Con comunicazione 29 luglio 2015, il municipio ha informato RI 1
che un'istanza di revisione sarebbe stata ammissibile soltanto una volta
scaduti i termini di ricorso della decisione di destituzione.
F. a. Contro la
decisione di destituzione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato. Con il
gravame ha pure rimproverato all'esecutivo comunale di non essere entrato nel
merito della
sua domanda di riesame, commettendo, a suo avviso, diniego formale di
giustizia.
b. Nel frattempo, con decisione 24 settembre 2015, il municipio ha respinto la
domanda di riesame di RI 1.
c. Con risoluzione 6 aprile 2016 il Consiglio di Stato ha innanzitutto
dichiarato privo d'oggetto, nella misura della sua ammissibilità, il ricorso
rivolto contro lo scritto 29 luglio 2015 del municipio, visto che esso aveva
frattanto evaso la sua domanda di riesame. Il Governo ha quindi respinto il
gravame dell'insorgente confermando la sua destituzione.
G. RI 1 ha avversato la
risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendo
l'annullamento della stessa così come di quella municipale. In via principale,
ha domandato il rinvio degli atti all'esecutivo comunale affinché, ripetuta
l'inchiesta, si pronunci di nuovo. In via subordinata ha invece postulato un
rinvio degli atti all'autorità di nomina affinché statuisca nuovamente nel
merito. Ha criticato la decisione governativa
innanzitutto nella misura in cui non ha condiviso la sua tesi con cui ha
eccepito l'irregolarità della composizione della commissione d'inchiesta.
A suo avviso, la partecipazione dell'avv. __________ sarebbe da
considerare un'illecita delega di competenze da parte dell'esecutivo comunale.
Nel merito, ha contestato il provvedimento negando la sussistenza di ogni
violazione dei doveri di servizio. Non sarebbe infatti dimostrata l'intenzione
di spiare o controllare la posta elettronica della segretaria comunale, né
quella del suo predecessore. Egli si sarebbe in effetti limitato ad accedere
alla corrispondenza elettronica dei suoi superiori per garantire la corretta
gestione dell'amministrazione comunale consultando i messaggi di lavoro. La
decisione impugnata sarebbe inoltre lesiva del principio di proporzionalità: un
ammonimento o il collocamento temporaneo in un'altra posizione con privazione
delle funzioni svolte in campo informatico costituirebbero delle misure più
adeguate a ristabilire l'ordine. Occorrerebbe inoltre tenere conto che egli si
sarebbe assunto per parecchio tempo l'onere di svolgere il lavoro del
segretario comunale con piena soddisfazione del municipio e del consiglio
comunale. Ha infine sottolineato l'assenza di un regolamento sull'utilizzo
della posta elettronica in seno all'amministrazione comunale.
H. Al gravame si
sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni, e
il municipio, che ha innanzitutto spiegato come è venuta alla luce la
violazione del dovere di diligenza rimproverata al ricorrente. In sintesi, il medesimo
giorno in cui il sindaco ha inviato un'e-mail alla segretaria comunale per segnalarle
delle inadempienze del ricorrente, quest'ultimo ha a sua volta scritto un messaggio elettronico alla
segretaria fornendo una serie di giustificazioni proprio su tali inefficienze,
dimostrando così di aver intercettato la corrispondenza elettronica. L'autorità
di nomina ha in seguito difeso la legittimità della composizione della commissione
d'inchiesta, e in particolare del ruolo assunto dal consulente esterno, al
quale non sarebbe stato delegato alcun potere decisionale. Quanto alla bontà
del provvedimento, ha evidenziato la fiducia qualificata riposta nei funzionari
dirigenti quali il vicesegretario comunale, a cui era affidata la responsabilità
di curare la rete informatica custodendo dati di accesso e password di tutti i
dipendenti comunali. Il controllo della corrispondenza elettronica, regolare e
sistematico, sarebbe stato messo in atto al precipuo scopo di
sorvegliare le mosse del suo superiore gerarchico, prevenendo eventuali
iniziative suscettibili di nuocere ai suoi interessi personali. La grave
violazione del rapporto di fiducia, in
particolare tra il ricorrente e la segretaria comunale, non lascerebbe alcun
margine per ripristinare un'efficace collaborazione tra loro e assicurare il
corretto svolgimento dell'attività amministrativa del comune. La sanzione
sarebbe pertanto pienamente giustificata e ossequiosa del principio di
proporzionalità.
Fatti
I. Con la replica e la duplica, il ricorrente e
l'autorità di nomina hanno ribadito le proprie tesi con motivi di cui si
dirà, ove necessario, in appresso.
Considerato, in
diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale
amministrativo è data dall'art. 134a cpv. 1 della legge organica comunale del
10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). La legittimazione attiva del ricorrente,
direttamente interessato dalla decisione governativa impugnata, è certa (art.
65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL
3.3.1.1; art. 209 lett. b LOC). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm;
art. 213 LOC), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza
istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La fattispecie risulta con sufficiente
chiarezza dalla documentazione prodotta dalle parti.
2.2.1.
L'art. 20 ROD enuncia i doveri dei dipendenti. In particolare prescrive che gli
impiegati devono svolgere personalmente le mansioni con diligenza, zelo,
cortesia e fedeltà, dedicandovi la loro intera attività lavorativa (lett. b).
Per l'art. 55 ROD, che ricalca in buona parte l'art. 134 cpv. 1 LOC, la violazione
di doveri d'ufficio da parte dei dipendenti comunali, la trascuranza e la negligenza
nell'adempimento delle mansioni loro assegnate, sono punite dal municipio con i
seguenti provvedimenti disciplinari, riservata l'azione penale: l'ammonimento,
la multa fino a fr. 500.-, il collocamento temporaneo in situazione
provvisoria, il trasferimento ad altra funzione, la sospensione dall'impiego
per un periodo massimo di tre mesi, il licenziamento.
2.2. L'applicazione delle
sanzioni disciplinari è preceduta da un'inchiesta. Al dipendente, che può farsi
assistere da un procuratore, viene data conoscenza dell'accusa mossagli e dei risultati dell'inchiesta (art. 55 cifra 2 e 3 ROD, art. 134 cpv. 3 LOC).
2.3. Nella commisurazione della sanzione l'autorità deve tener conto
della gravità oggettiva dell'infrazione e del grado di colpa del trasgressore,
rispettando il principio di proporzionalità (René
Rhinow/Beat Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea
1990, n. 54 B V). La sanzione irrogata deve essere adeguata ed idonea a
conseguire il risultato auspicato, evitando nel contempo di incidere senza
ragionevole necessità sulla situazione personale ed occupazionale del
dipendente. L'azione disciplinare, come quella penale, soggiace al principio di legalità. A differenza di quest'ultima,
non è tuttavia retta dal principio dell'obbligatorietà, ma da quello
dell'opportunità, che riserva all'autorità un ampio margine d'apprezzamento sia
in ordine alla decisione di procedere o meno in via disciplinare nei confronti
di un dipendente che ha violato i doveri di servizio, sia in ordine alla scelta
dei provvedimenti da adottare. Il diritto disciplinare mira principalmente a
salvaguardare il buon funzionamento dell'amministrazione e la sua immagine
nell'opinione pubblica e di questi fini occorre tener conto anche per quanto
attiene alla commisurazione del provvedimento che dev'essere adottato: la
scelta della sanzione dev'essere effettuata tenendo conto in primo luogo del fatto che la medesima dovrà
principalmente permettere il ripristino dell'ordine e dell'efficienza nel
settore pubblico coinvolto. I vari aspetti della personalità del colpevole non
debbono pertanto esser presi in considerazione in maniera approfondita, come è
invece il caso nel diritto penale (Guido Corti, Costituzione e cessazione del
rapporto di pubblico impiego, in: Diritto senza devianza - Studi in onore di
Marco Borghi per il suo 60° compleanno, Basilea 2006, pag. 3539, n. 12).
2.4. Di regola, il provvedimento della destituzione è
adottato a carico di dipendenti che violano intenzionalmente i doveri di servizio
in modo talmente grave, sia dal profilo oggettivo, sia dal profilo soggettivo,
da compromettere in modo irrimediabile la fiducia in loro riposta
dall'autorità. Il licenziamento disciplinare può anche essere giustificato da
una serie di trasgressioni che, considerate
singolarmente, non rivestono particolare rilevanza, ma che, nel complesso,
denotano un'attitudine inconciliabile con i doveri di servizio. Di principio,
in questi casi, la destituzione dev'essere preceduta da sanzioni minori e da
un'esplicita comminatoria di licenziamento (STA 52.2005.396 del 15 settembre
2006 consid. 2.2 con riferimenti)
3.
In caso di provvedimento disciplinare, di disdetta del rapporto d'impiego o di mancata conferma
alla scadenza del periodo di nomina, il Tribunale cantonale amministrativo
esamina liberamente tutte le questioni di fatto, di diritto e di adeguatezza
della decisione impugnata (art. 90 LPAmm). L'opportunità di una decisione è
connessa all'esercizio del potere di apprezzamento di cui l'autorità dispone.
Se un'autorità - senza eccedere il suo potere e rispettando pertanto il diritto
(art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm) - adotta una
decisione sostanzialmente inappropriata e che non è la migliore che si poteva prendere,
l'autorità di ricorso, sostituendo le proprie valutazioni a quelle dell'istanza
inferiore, può optare per un'altra soluzione che giudica preferibile e che
meglio risponde, a suo modo di vedere, alle concrete circostanze del caso. Il
controllo dell'adeguatezza implica che l'autorità di ricorso si sostituisca,
nella gestione di un compito pubblico, all'autorità alla quale la legge
attribuisce questo compito: per tal motivo, le autorità giudiziarie di ricorso
esercitano questo controllo con grande riserbo, specialmente se nella fattispecie
sono determinanti conoscenze tecniche o specialistiche (messaggio del
Consiglio di Stato n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale
della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p.
45).
4. Il
ricorrente ha eccepito l'irregolarità della composizione della commissione
d'inchiesta, data dalla partecipazione dell'avv. __________, che sarebbe da
considerare un'illecita delega di competenze da parte dell'esecutivo comunale.
Il Consiglio di Stato, nella sua decisione, ha rilevato che l'inchiesta è stata
condotta dal sindaco __________ e dal municipale __________ e che l'avv. __________
era incaricato unicamente nel ruolo di consulente. Il Governo ha concluso che
nulla vietava all'autorità comunale di avvalersi dei servizi di un consulente
esterno, considerando peraltro il caso del tutto particolare in cui per
evidenti ragioni la segretaria comunale si trovava impedita a partecipare agli
atti istruttori. Su questo punto, la decisone governativa merita tutela. Avvalendosi
della collaborazione di un consulente legale esterno all'amministrazione, il
municipio non ha delegato le sue competenze in ambito istruttorio o
decisionale. Emerge infatti chiaramente dagli atti che le audizioni testimoniali
e gli interrogatori sono stati esperiti in presenza non solo dell'avv. __________
ma pure del sindaco e del collega municipale, membri dell'autorità di nomina
designati alla conduzione dell'inchiesta. Gli stessi hanno poi sottoscritto il
rapporto con le risultanze dell'istruttoria all'attenzione del municipio, il quale,
presone atto, ha deciso per la destituzione dell'insorgente. Alla luce di tali
considerazioni, la censura del ricorrente va disattesa.
5. 5.1. Come
esposto in narrativa, il ricorrente ha contestato il provvedimento impugnato
negando la sussistenza di ogni violazione dei doveri di servizio. Non sarebbe
infatti dimostrata l'intenzione di spiare o controllare la posta elettronica
della segretaria comunale, né quella del suo predecessore. Egli si sarebbe in
effetti limitato ad accedere alla corrispondenza elettronica per garantire la
corretta gestione dell'amministrazione comunale. La sua destituzione sarebbe in
ogni caso lesiva del principio di proporzionalità: sarebbe bastato un
ammonimento, rispettivamente il trasferimento a un'altra posizione che non
prevedesse mansioni in ambito informatico. Occorrerebbe inoltre tenere conto
che egli si sarebbe assunto per parecchio tempo l'onere di svolgere il lavoro
del segretario comunale con piena soddisfazione del municipio e del consiglio
comunale. Ha infine sottolineato l'assenza di un regolamento sull'utilizzo
della posta elettronica in seno all'amministrazione comunale.
5.2. Dagli atti emerge che il ricorrente ha
controllato sistematicamente e regolarmente la corrispondenza elettronica dei segretari
comunali senza autorizzazione. Queste azioni sono state ammesse dal
ricorrente già dalla sua prima audizione. La censura, abbozzata in replica, con
cui l'insorgente ha eccepito l'illiceità delle prove (dati informatici) assunte
dall'autorità di nomina in assenza di un
regolamento sulla gestione dell'accesso ai file log cadono
quindi nel vuoto, non essendo le medesime decisive ai fin dell'accertamento
della fattispecie.
Posta questa premessa, il comportamento di RI
1, indipendentemente dalla sua rilevanza penale - per nulla esclusa - è
senz'altro costitutivo di una violazione del dovere di fedeltà che il
dipendente è tenuto a dimostrare nei confronti del datore di lavoro. Le
giustificazioni che egli ha addotto non sono plausibili: se l'intento fosse
stato quello di evadere correttamente le incombenze dell'amministrazione
comunale, il ricorrente non avrebbe avuto alcun bisogno di agire di nascosto.
Il fatto poi che la posta elettronica a cui ha avuto accesso riguardasse
unicamente questioni lavorative e non personali non scusa in ogni caso l'ingerenza
commessa. L'adozione di una misura disciplinare è quindi giustificata.
Nella commisurazione della sanzione non si
può non tenere conto della funzione di vice segretario svolta dal ricorrente:
una posizione di responsabilità, che richiede particolare fiducia da parte dei
superiori e credibilità nei confronti di tutto il personale dell'amministrazione.
Data la gravità della violazione ai doveri di servizio, è stato a giusta
ragione che il municipio prima, e il Governo poi, hanno ritenuto il rapporto di
fiducia con l'autorità di nomina irrimediabilmente compromesso. La destituzione
del ricorrente è quindi pienamente giustificata e rispettosa del principio di
proporzionalità. Una sanzione meno incisiva non appare per contro attuabile. Il
trasferimento del dipendente ad altra funzione invece della risoluzione
immediata del rapporto d'impiego entra infatti in considerazione dinanzi a
motivi pur gravi ma di minore intensità, ad esempio in caso di dissapori o
dissidi con un collega o con un superiore in seno al medesimo ufficio.
Conflitti più estesi o, come nella presente fattispecie, comportamenti palesemente
scorretti nei confronti di colleghi o superiori appaiono invece incompatibili con la funzione pubblica e rendono
d'acchito il dipendente non più degno di esercitarla (cfr. Corti, op. cit., n. 11). Tanto più che
le dimensioni dell'amministrazione comunale imporrebbero in ogni caso la
stretta collaborazione tra il ricorrente e la segretaria, situazione
che, alla luce delle circostanze, non è sicuramente appropriata e nuocerebbe al
buon funzionamento dell'ente pubblico. Alla luce di tali considerazioni, la
decisione impugnata merita tutela.
6. Visto
quanto precede, il ricorso va respinto. La tassa di giustizia è posta a carico
del ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Egli rifonderà
inoltre un'indennità per ripetibili al comune, patrocinato da un legale (art.
49 cpv. 1 LPAmm).
Per
questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
Considerandi
2.
La tassa di
giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico.
Il ricorrente rifonderà il medesimo importo al comune di CO 1 a titolo di
ripetibili.
3.
Contro la
presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale
federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.
82.
segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4.
Intimazione
a:
;
.
Per
il Tribunale cantonale amministrativo
Il
vicepresidente La vicecancelliera