Licenza edilizia per la costruzione di un muro di sostegno

Incarto n.

52.2016.279

Lugano

13 novembre 2017

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Matea Pessina

vicecancelliere:

Mariano

Morgani

statuendo

sul ricorso 25 maggio 2016 di

RI

1 e RI 2,

patrocinati

da: PA 1 e PA 3,

contro

la decisione 20 aprile 2016 (n. 1708) del Consiglio di

Stato, che accoglie parzialmente il ricorso inoltrato da CO 1 contro la risoluzione 31 ottobre 2014 con la quale il

municipio di Lugano gli ha negato la

licenza edilizia parzialmente a posteriori per l'erezione di un muro di

sostegno al mapp. __________ di quel comune, sezione di Sonvico, ordinandogli nel contempo di rimuovere i ferri

d'armatura di ripresa che sporgono dalla struttura di rinforzo realizzata

lungo il confine col mapp. __________;

ritenuto, in

fatto

A. a. __________ è

proprietario di un fondo nel comune di Lugano, in località Sonvico (mapp. __________),

parzialmente in pendio, sul quale sorgono tre edifici. A valle del terreno

(fronte sud-ovest), a cavallo del confine col mapp. __________, di RI 1e RI 2, qui

ricorrenti, si trova un'opera muraria di sostegno di altezza variabile (ca.

1.00-1.20 m), eretta in due tempi. Un primo muro, in pietra naturale, è stato

edificato a seguito dell'escavazione del pendio sottostante per ottenere una

superficie pianeggiante al mapp. __________. Ad esso, è stata addossata, per

problemi d'instabilità del versante, un'opera di rinforzo interrata (sottostruttura

in calcestruzzo armato), posta interamente all'interno della part. __________.

Dalla sua sommità sporge un'armatura in ferro (ferri di armatura di ripresa).

b. Dopo vicissitudini

che non occorre qui rievocare, il 6 maggio 2014 CO 1, qui resistente, ha

presentato una domanda di costruzione parzialmente a posteriori per la citata

sottostruttura di rinforzo e per costruire sopra di essa un muro di sostegno

alto 1.50 m, sovrastato da una rete metallica di 1.00 m. Scopo dell'intervento

è livellare la porzione di terreno tra il confine e l'abitazione (sub C) al

mapp. __________ mediante la formazione di un terrapieno.

c. Nel termine di pubblicazione, al rilascio del permesso si sono

opposti RI 1e RI 2, censurando il superamento dell'altezza massima prescritta

dall'art. 17 cpv. 1 delle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR) per i

muri di sostegno a confine (1.50 m).

d. Il 31 ottobre 2014,

il municipio ha respinto la domanda di costruzione, posto che l'altezza della

nuova opera, che andrebbe misurata dalla base del muro di controriva,

supererebbe il limite fissato dall'art. 17 cpv. 1 NAPR. I due manufatti non

potrebbero essere considerati scalari, stante che la distanza tra

di essi è inferiore ai 3.00 m. L'esecutivo comunale ha quindi ordinato a CO 1 la

rimozione dei ferri d'armatura di ripresa, presenti nella parte superiore della

sotto struttura di rinforzo del terreno.

B. Col giudizio 20 aprile

2016, il Consiglio di Stato ha accolto parzialmente l'impugnativa presentata

dall'istante, annullando la risoluzione municipale e rinviando gli atti al

municipio, affinché rilasci al ricorrente la postulata licenza edilizia, subordinandola

alla condizione che la sistemazione del terreno e il rispettivo muro di

sostegno al mappale n. __________ Lugano, sezione Sonvico, non superino

l'altezza di m 1.30, sulla cui sommità potrà essere posata una recinzione

leggera di 1 metro di altezza.

Il Governo ha anzitutto respinto la tesi ricorsuale, secondo la

quale il muro di sostegno e il sottostante muro di controripa configurerebbero

due manufatti distinti. A mente sua, dal profilo degli ingombri e da quello

funzionale costituirebbero un'opera unitaria. Le loro altezze andrebbero quindi

sommate. Tenuto conto delle finalità paesaggistiche perseguite dall'art. 17

NAPR, sarebbe del tutto evidente che l'altezza di un muro sovrapposto ad un

altro, indipendentemente dalla funzione che assolve, va sommata allo sviluppo

verticale di quello inferiore. L'altezza del muro di sostegno non andrebbe

pertanto misurata dal livello del terreno naturale, bensì dalla quota del mapp.

__________ a valle del muro. Essa non dovrebbe oltrepassare la soglia di 2.50 m

imposta per i muri di controriva. Una diversa interpretazione sarebbe insostenibile,

posto che impedirebbe al proprietario del fondo a monte di erigere un muro di

sostegno su un muro di controriva, anche nel caso in cui quest'ultimo fosse

inferiore a 2.50 m, mentre il proprietario del sedime sottostante potrebbe

abbassare ulteriormente il suo terreno. Ammissibile sarebbe dunque la sopraelevazione

del muro di controriva tramite un muro di sostegno non più alto di 1.50 m,

purché l'opera nel suo complesso rispetti il limite di 2.50 m. Diversamente dai

muri di cinta, l'ordinamento comunale consentirebbe inoltre la posa di una

recinzione sopra i muri di sostegno, la quale non andrebbe computata, stante

che dalla limitazione prevista per i soli muri di cinta e distinguendo le opere

di cinta in due categorie a seconda della consistenza dell'ingombro (…) se

ne deve dedurre che il legislatore comunale ha inteso concedere le facilitazioni

che a suo tempo la prassi ammetteva per i parapetti leggeri collocati per

motivi di sicurezza sui tetti piani degli edifici. Dato quanto precede, il

nuovo manufatto oltrepasserebbe il limite legale di soli 20 cm. Al difetto

potrebbe essere agevolmente posto rimedio subordinando la licenza alla condizione

indicata sopra.

C. Contro il predetto

giudizio governativo, RI 1e RI 2 si aggravano davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullato e che venga ripristinata la

risoluzione municipale.

Secondo gli insorgenti, le altezze dei segmenti che compongono un'opera

muraria andrebbero sommate. Punto di riferimento inferiore per la misurazione

sarebbe il terreno sistemato ai piedi dell'elemento più a valle. Lo si

dedurrebbe indirettamente anche dall'art. 17 cpv. 1 terzo periodo NAPR, che

impone di mantenere una distanza di 3.00 m tra muri di sostegno scalari. A

supporto di questa tesi concorrerebbero pure le finalità paesaggistiche dei

limiti imposti allo sviluppo verticale dei muri di sostegno e di controriva. La

maggior altezza riconosciuta per questi ultimi (+1.00 m) sarebbe applicabile

solo fintanto che sorreggono pendii escavati. Qualora parte del manufatto sia

invece realizzato allo scopo di sostenere terrapieni artificiali, come in

concreto, l'intero muro non potrebbe superare l'altezza massima prevista per le

opere di sostegno (1.50 m). Per evitare il cumulo degli ingombri verticali, il

muro che contiene il terrapieno dovrebbe essere arretrato di 3.00 m. Insostenibile sarebbe l'interpretazione fornita

dal Governo, che ha assimilato la nuova opera ad un muro di controriva. Ne

risulterebbe quindi lesa pure l'autonomia comunale. Da ultimo, l'art. 17 NAPR

non contemplerebbe alcuna disposizione che permetta di escludere le recinzioni

dal computo dell'altezza dei manufatti sottostanti. Trattandosi per di

più di un'opera di premunizione dalle cadute, la rete metallica andrebbe in

ogni caso assimilata a un parapetto e pertanto conteggiata.

D. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.

Ad identica conclusione perviene il resistente, che contesta le eccezioni

sollevate dagli insorgenti facendo sostanzialmente proprie le

argomentazioni del Governo e negando che si tratti in ogni caso di un muro

scalare. Da parte sua, il municipio condivide gli argomenti dei ricorrenti.

E. In sede di replica e

di duplica, le parti si riconfermano essenzialmente nelle rispettive argomentazioni

e domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1

della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione

attiva dei ricorrenti, già opponenti (art. 21 cpv. 2 LE; art. 65 cpv. 1 legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Il

ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 2 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La

situazione dei luoghi e dell'oggetto delle contestazioni emerge con sufficiente

chiarezza dalle tavole processuali. Neppure le parti sollecitano l'assunzione

di particolari mezzi di prova.

2. 2.1. I muri che

non fanno parte di un edificio sono comunque costruzioni. Determinando ingombri

verticali rilevanti dal profilo delle finalità, dirette o indirette, perseguite

dalle norme sull'altezza delle costruzioni, anche lo sviluppo verticale di

queste opere va assoggettato a restrizioni. Nella misura in cui ne regolano l'altezza,

gli ordinamenti edilizi comunali sono soliti distinguere tra muri di cinta, muri

di sostegno ed eventualmente muri di controripa.

Fatti

I muri di cinta servono

a recingere il fondo. Essendo eretti a confine, l'altezza di questi manufatti

va limitata in misura più consistente di quella degli edifici. Se non sono

regolati dalle NAPR, i muri di cinta devono per principio rispettare l'altezza

massima di 2.50 m fissata dall'art. 134 cpv. 1 della legge di applicazione e

complemento del codice civile svizzero del 18 aprile 1911 (LAC; RL 4.1.1.1;

cfr. Adelio Scolari, Commentario,

Considerandi

II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 39 LE n. 1186).

Alle medesime regole

applicabili ai muri di cinta sono assoggettati i muri di sostegno di terrapieni

artificiali eretti lungo il confine dei fondi. Dal profilo degli ingombri

verticali, le ripercussioni ingenerate da queste opere sui sedimi contermini

non sono in effetti diverse da quelle derivanti dai muri di cinta (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 39 LE n.

1184).

Salvo diversa

disposizione, l'altezza dei muri di sostegno di terrapieni artificiali eretti

all'interno dei fondi soggiace invece alle norme applicabili all'altezza degli

edifici. L'impatto derivante da questi manufatti sia sui fondi circostanti, sia

sul paesaggio, è in effetti analogo a quello prodotto dai muri perimetrali

degli edifici (cfr. Scolari, op.

cit., ad art. 40/41 LE n. 1220).

Diversa è invece la situazione dei muri

di controriva, ossia delle opere di sostegno

di escavazioni di terreni in pendio. Non determinando nuovi ingombri verticali,

con conseguenti ripercussioni sui fondi contermini, questi manufatti non

possono essere senz'altro assoggettati alle norme sulle altezze

applicabili ai muri di sostegno di terrapieni artificiali. L'assoggettamento di

queste opere al regime delle altezze dei muri di sostegno può tuttavia giustificarsi

nella misura in cui la limitazione dell'altezza dei muri di sostegno di

terrapieni artificiali eretti all'interno dei fondi persegue anche finalità

paesaggistiche (cfr. STA 52.2013.529 dell'8 aprile 2015 consid. 3.1).

2.2

Secondo l'art. 40 cpv. 1 LE,

l'altezza di un edificio è misurata dal terreno sistemato al punto più alto del

filo superiore del cornicione di gronda o del parapetto. Salvo diversa

disposizione, la norma torna applicabile

anche ai muri e alle opere a essi assimilabili (cfr. in tal senso: STA

52.2013.96

del 27 marzo 2014 consid. 3.1.4, 52.2007.254 del 26 novembre 2007

consid. 2, 52.2004.270 del 28 settembre 2004).

La

sistemazione del terreno può essere ottenuta innalzando (colmata o ripiena) o

abbassando (escavazione) il livello del terreno naturale, per il quale

s'intende in genere il terreno che non è mai stato oggetto d'interventi edilizi

volti a modificarne l'assetto originario mediante colmate o escavazioni.

Ripiene e sbancamenti possono tuttavia perdere col trascorrere del tempo il carattere

di sistemazione artificiale. In questi casi,

benché modificato, l'assetto del suolo torna ad assumere le connotazioni del

terreno naturale. Determinante ai fini della distinzione tra terreno naturale e

terreno sistemato non è tanto lo scopo della modifica attuata, quanto piuttosto

il suo grado d'integrazione nel contesto dei fondi circostanti. Sistemazioni

che si scostano in modo abnorme dall'andamento del terreno adiacente

sono da considerare come tali anche dopo molti anni, mentre alterazioni che rimodellano il suolo, inserendosi in modo armonioso

nelle altimetrie dei fondi limitrofi possono essere assimilate al terreno

naturale anche in un lasso di tempo relativamente breve (cfr. STA

52.2013.35

del 3 novembre 2014 consid. 4.1, 52.2012.137/142/ 161 del 13 novembre

2012.

consid. 4.1 con rinvii, confermata da: STF 1C_4/2013 del 19 aprile 2013;

STA 52.2003.26 del 7 luglio 2003 consid. 2; RDAT I-1996 n. 38 consid. 3.2).

2.3

Secondo l'art. 17 cpv. 1 NAPR, sono ammessi muri di sostegno (costruiti a

confine di fondi e strade private) con altezza massima di m 1.50.

La norma prosegue indicando che muri di altezza superiore, riservate le

disposizioni della Legge edilizia relativa alla

sistemazione del terreno, devono rispettare una distanza minima di m 3.00 dal

confine privato (secondo periodo)

e che muri di sostegno scalari

devono rispettare una distanza di almeno m 3.00 dal muro sottostante (terzo periodo). I muri di controriva possono

raggiungere un'altezza massima di m 2.50 dal terreno sistemato (quarto

periodo). Giusta il cpv. 2 della disposizione, le opere di cinta di tipo

stabile (muri) possono avere un'altezza massima di m 1.50, misurati dal livello

del terreno superiore se i due fondi non sono sullo stesso piano, mentre è

esclusa l'esecuzione di muri di cinta oltre i muri di sostegno di cui al cpv.

1.

Siepi vive o recinzioni (cancellate in ferro o altro materiale idoneo)

non possono superare l'altezza di m 1.50 (cpv. 3).

3.

3.1. Secondo il

Governo, dal profilo degli ingombri e da quello funzionale il muro di sostegno

e il sottostante muro di controripa costituirebbero un'opera unitaria. Tenuto

pure conto delle finalità paesaggistiche perseguite dall'art. 17 NAPR, le loro

altezze andrebbero quindi sommate. Nel complesso, dovrebbero rispettare la

soglia di 2.50 m imposta per i muri di controriva. Stante che il muro esistente raggiunge 1.20 m, l'Esecutivo

cantonale ha subordinato il permesso alla condizione che la sistemazione del

terreno e il rispettivo muro di sostegno (…) non superino l'altezza di m

1.30

Di contro, la recinzione metallica non dovrebbe essere conteggiata.

Secondo gli insorgenti,

le altezze dei vari segmenti che compongono l'opera muraria andrebbero sì

sommate, ma non sarebbe loro applicabile il limite valido per i muri di

controriva, bensì quello per le opere di sostegno. Lo si dedurrebbe indirettamente

dalle disposizioni che regolano la formazione di muri scalari e dalle finalità di tutela del paesaggio perseguite dalle disposizioni

che limitano lo sviluppo verticale delle opere murarie. La maggior altezza

riconosciuta ai muri di controriva sarebbe ammissibile solo fintanto che

sorreggono pendii escavati. Qualora parte del manufatto sia invece realizzato

allo scopo di sostenere terrapieni artificiali, l'intero muro non potrebbe

superare 1.50 m. Inoltre, nessuna disposizione comunale permetterebbe di

escludere le recinzioni dal computo dell'altezza dei sottostanti manufatti.

Trattandosi di un'opera di premunizione dalle cadute, andrebbe in ogni caso

assimilata ad un parapetto e pertanto conteggiata.

Simili tesi non possono

essere condivise.

3.2

Il mapp. __________

è sorretto da un muro in pietra di altezza variabile, compresa fra ca. 1.00 m e

1.20

m (cfr. sezione 1-1D). Si tratta di un

muro di controriva, eretto a seguito dell'escavazione del pendio a valle del confine,

circostanza sulla quale le parti concordano. Il livello della sua corona

e del pendio retrostante va quindi considerato come il livello del terreno naturale,

il cui andamento è stato accertato dal geometra revisore (cfr. sezioni 1-1D,

2-2A, 3-3A, 4-4A, 5-5A).

Ferme queste premesse, non

può innanzitutto essere accreditata la tesi degli insorgenti e del Governo che

vuole che le due opere, nuova ed esistente, siano valutate alla stregua di un

unico muro (sia esso di controriva o di sostegno). Riconducibili a epoche diverse,

situate sui versanti opposti del confine, si trovano l'una al di sotto e l'altra

al di sopra del livello del terreno naturale, di modo che sorreggono in un caso

il pendio escavato e nell'altro un terrapieno artificiale. Sono di conseguenza

rette da differenti regimi normativi. Tutte queste circostanze fanno sì che il

manufatto a monte non possa essere

assimilato a un (ampliamento del) muro di controriva, né quello a valle

ricondotto a un muro di sostegno di un terrapieno artificiale. La controversa

opera e il terrapieno retrostante vanno quindi valutati come interventi indipendenti

dal muro esistente e devono in concreto rispettare l'altezza di 1.50 m. Ritenuto

che il divisato manufatto poggia sul terreno naturale, è da tale livello, che

corrisponde in buona sostanza alla corona del

muro di controriva (cfr. sezioni 1-1D, 2-2A, 3-3A, 4-4A, 5-5A), e non,

come erroneamente indicato dal municipio, dai piedi di quest'ultimo, che deve esserne misurata l'altezza (cfr. STA

52.2013.529

citata consid. 4). Diversamente, l'escavazione del terreno a valle

del confine e la contestuale erezione di un muro di controriva finirebbero per limitare, se non impedire, gli interventi

di sistemazione del fondo retrostante, a tutto svantaggio del suo proprietario.

Non si rinvengono altresì nell'ordinamento comunale disposizioni che impongano

una valutazione complessiva dei due manufatti o fissino particolari limiti agli

ingombri generati dalla loro sovrapposizione. Inconferente è ogni richiamo alla

norma che regola la formazione di muri di sostegno scalari, dal momento che la presente fattispecie non riguarda

la creazione di più muri di sostegno

di terrapieni articolati sulla verticale, ma di un solo manufatto eretto a monte di un muro di controriva

esistente. L'applicazione per analogia dell'art. 17 cpv. 1 terzo periodo

NAPR non appare quindi sostenibile, atteso che ben diverso è il trattamento

riservato alle due tipologie di muro in discussione. I ricorrenti non possono pertanto essere seguiti quando pretendono

che, per evitare il cumulo delle loro altezze, andrebbe imposto un arretramento

di 3.00 m dal confine. Atteso che i valori soglia per i singoli elementi a

confine sono in concreto rispettati, nemmeno dal profilo paesaggistico sussistono

valide ragioni per valutarli come un'unica opera e per fissare un limite d'altezza

complessivo. Il muro a valle, che potrebbe invero raggiungere 2.50 m di altezza

dal terreno sistemato, non supera in concreto 1.20 m. Alla luce dell'andamento

del pendio retrostante, a monte del quale si erge uno stabile di due piani coperto

da un tetto a falde, neppure insieme determinano un ingombro tale da generare ripercussioni

significative sul fondo sottostante (cfr.

sezione 1-1D). L'altezza della controversa edificazione è stata in ogni caso

limitata dal Governo a 1.30 m - con una condizione di licenza, accettata dall'istante,

che non mette conto di rimettere in discussione in questa sede - ciò che

comporterà comunque una certa riduzione degli ingombri.

Visto tutto quanto precede, il muro di sostegno e il terrapieno retrostante

non si pongono in contrasto con l'art. 17 NAPR. Su questo punto il giudizio impugnato

merita dunque conferma, sebbene per motivi diversi rispetto a quelli addotti

dal Consiglio di Stato.

3.3

Quanto alla recinzione metallica sopra il muro di sostegno, a

prescindere dall'eventualità che possa condividere, in una certa misura, le

finalità di un'opera di premunizione dalle cadute (cfr.

Scolari, op. cit., ad art. 29

LALPT n. 300), non è questo il suo scopo principale. Non risulta comunque che,

così come concepita (h = 1.00 m), si ponga in contrasto con prescrizioni di

diritto pubblico riguardanti simili manufatti. Annoverabile tra le opere di

cinta, la sua edificazione è in ogni caso regolata dalle NAPR, e meglio

dall'art. 17. Decisivo ai fini del presente giudizio è la questione a sapere se

ne sia ammissibile l'installazione sopra muri di sostegno e, in tal caso, se la

sua altezza vada sommata a quella del manufatto sottostante.

Il cpv. 3 dell'art. 17

NAPR si limita a prescrivere per siepi vive e recinzioni un limite d'altezza

pari a 1.50 m, identico a quello fissato per i muri di cinta e di sostegno sul

confine. Da parte sua, il cpv. 2 distingue

invece siepi e recinzioni dalle opere di cinta di tipo stabile,

come i muri. Sopra i muri di sostegno sono difatti esclusi unicamente i

muri di cinta. Questa differenziazione si giustifica se si pone mente al fatto

che i muri di sostegno eretti a confine condividono in parte la funzione dei

muri di cinta e che questi ultimi hanno un più consistente impatto visivo sui

fondi circostanti e sul paesaggio rispetto a strutture leggere come le

recinzioni. Da questo profilo, a buon diritto le due tipologie di opere murarie

vengono perciò sostanzialmente assimilate dal diritto comunale, mentre siepi e

recinzioni vengono da esse tenute distinte (cfr. art. 17 cpv. 2 e 3 NAPR). Ne

consegue che l'installazione di recinzioni sui muri di sostegno è di per sé consentita.

Ma proprio per questa ragione, e tenuto conto delle esigenze di natura pratica

che richiedono la loro installazione al di sopra di simili edificazioni, non si

comprende a quale scopo il legislatore comunale avrebbe inteso che la loro altezza

sia misurata dalla base dell'opera che le sorregge, invece che dal colmo di

quest'ultima o dal livello del terreno a

monte, come espressamente previsto, ad esempio, per le opere di cinta di tipo

stabile (cfr. art. 17 cpv. 2 primo periodo). Una simile interpretazione finirebbe

infatti per accomunare i due tipi di manufatto (recinzioni e muri di sostegno),

contraddicendo quanto detto sopra. Introdurrebbe in pratica un limite

complessivo (1.50 m) che imporrebbe o di contenere drasticamente l'altezza delle

opere di sostegno dei terrapieni a confine, ostacolando quindi gli interventi

di sistemazione del terreno, o di rinunciare totalmente alla posa di recinzioni

al di sopra

di essi. Tutto considerato, nelle evenienze concrete l'altezza della recinzione

va quindi determinata a partire dal colmo del muro sottostante. Essendo la

stessa pari a un 1.00 m, non può dirsi in contrasto con l'art. 17 NAPR.

4.

4.1. Sulla

scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso è respinto.

4.2

La tassa di giustizia

segue la soccombenza degli insorgenti (art. 47 cpv. 1 e 2 LPAmm). Questi ultimi

dovranno rifondere al resistente, assistito da un legale, una congrua indennità

a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 e 3 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 2'000.-, già anticipata nella misura di fr. 1'500.-, è posta a

carico dei ricorrenti, in solido. Questi ultimi dovranno rifondere al

resistente un identico importo (fr. 2'000.-) a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

vicecancelliere