Misure per cani pericolosi - accertamento peritale della pericolosità e spese processuali

Incarto n.

52.2016.402

Lugano

10 dicembre 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Fulvio Campello

vicecancelliera:

Elisa

Bagnaia

statuendo

sul ricorso del 9 agosto 2016 di

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la

decisione del 6 luglio 2016 (n. 3017) del Consiglio di Stato che, accogliendo parzialmente l'impugnativa

presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 26 ottobre 2015 dell'Ufficio

del veterinario cantonale (UVC), ha confermato le misure d'ordine gestionale

imposte dall'autorità;

ritenuto, in

fatto

A. RI 1 è proprietaria di

un cane maschio di razza Border collie di nome Nill nato il 18 aprile 2010 e

contrassegnato con il microchip n. 756098100445991.

Il 22 ottobre 2015 tre funzionari dell'UVC e due agenti di polizia cantonale

hanno effettuato un controllo relativo al rispetto delle prescrizioni federali

in materia di protezione degli animali presso l'azienda

agricola della figlia della ricorrente. Nel corso del sopralluogo il

cane di RI 1, presente per la maggior parte del tempo presso l'azienda,

detenuto anche dalla figlia dell'insorgente, ha aggredito un ispettore dell'UVC

provocando lesioni che hanno richiesto cure mediche.

B. A seguito di tale

episodio di morsicatura, il 26 ottobre 2015, sulla base degli art. 78 e 79

dell'ordinanza sulla protezione degli animali del 23 aprile 2008 (OPAn; RS

455.1), l'UVC ha emesso una "Decisione amministrativa per cani

pericolosi" e ha ordinato a RI 1 delle misure tese ad evitare il

ripetersi di tale evento e meglio ha imposto che il cane Nill possa essere

condotto sull'insieme del suolo pubblico

esclusivamente legato al guinzaglio e che non possa essere lasciato incustodito,

nonché di tenerlo sempre sotto

costante sorveglianza in presenza di estranei rispettivamente quando la

presenza di terze persone non può essere esclusa. L'UVC ha altresì stabilito

che le spese della decisione

dovessero essere accollate alla proprietaria del cane.

C. Con giudizio del 6

luglio 2016 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso inoltrato

dall'insorgente avverso la decisione dell'UVC. L'Esecutivo cantonale, dopo aver

ritenuto sanata un'eventuale violazione del diritto di essere sentito, ha

stabilito che, in assenza di una specifica perizia, il cane della ricorrente

non può essere qualificato pericoloso ai sensi dell'art. 15 della legge sui

cani del 19 febbraio 2008 (LCani; RL 482.300) e della OPAn, nonostante questi

abbia effettivamente morso senza ragione una persona. Ha tuttavia confermato le

misure ordinate rilevando che le stesse configurano di fatto obblighi generali

che la legislazione sui cani impone a tutti i detentori e che l'eccezione

all'obbligo del guinzaglio per i cani da lavoro di cui all'art. 7 del

regolamento sui cani dell'11 febbraio 2009

(RCani; RL 482.310) non fosse in specie applicabile. Il Consiglio di

Stato ha accolto il ricorso di RI 1 unicamente per quanto concerne l'accollamento

delle spese derivanti dalla decisione sostenendo che nessun costo è stato cagionato

in specie dall'esperimento di una perizia o dall'adozione di misure di polizia

secondo l'art. 18 LCani. L'autorità precedente, visto l'esito sostanzialmente

negativo del ricorso, ha fissato le spese processuali proporzionalmente alla

soccombenza e ha ritenuto di non assegnare indennità a titolo di ripetibili.

D. Avverso quest'ultima

pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo

chiedendo l'annullamento dell'intero dispositivo della decisione dell'UVC. La

ricorrente sostiene anzitutto che il Consiglio di Stato si sia basato su di un

accertamento errato dei fatti giuridicamente rilevanti e, rifiutando le prove

offerte dall'insorgente, avrebbe violato il divieto di arbitrio e il diritto

della ricorrente di essere sentita. Contesta poi che le misure ordinate si

fondino su di una valida base legale e ritiene la decisione lesiva del

principio di proporzionalità. L'insorgente lamenta infine la mancata

assegnazione di ripetibili e l'accollamento a suo carico delle spese della

procedura di ricorso.

E. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato,

senza formulare osservazioni. A identica conclusione perviene l'UVC con

argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

F. In sede di

replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle loro

contrapposte tesi di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. 1.1 La competenza del Tribunale cantonale

amministrativo è data dall'art. 22 LCani.

La legittimazione attiva dell'insorgente, parte del procedimento di

prima istanza e destinataria della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), nonché la tempestività del gravame (art. 68

cpv. 1 LPAmm), sono certe.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti acquisiti

all'incarto, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). In particolare non è

necessario procedere all'assunzione delle prove richiamate dalla ricorrente, in

quanto insuscettibili di apportare la conoscenza di ulteriori elementi

rilevanti per il giudizio per le ragioni che verranno esposte in seguito.

2. Giusta l'art. 1

LCani, la legislazione sui cani ha lo scopo di assicurare l'identificazione

della popolazione canina conformemente alla legislazione federale, di

promuovere una corretta tenuta dei cani, di gestire il problema dei cani

pericolosi e di riscuotere la tassa annuale. L'art. 7 cpv. 1 LCani prevede che

ogni detentore debba provvedere ad una corretta socializzazione ed educazione

del proprio cane; è altresì tenuto ad adottare le precauzioni necessarie

affinché l'animale non possa sfuggirgli o nuocere alle persone o ad altri

animali (cpv. 2). In particolare, soggiunge il cpv. 4 della medesima norma, nei

luoghi frequentati dal pubblico o da altri animali, i cani vanno sempre tenuti

al guinzaglio e, se richiesto dalle circostanze, muniti di museruola. Il

Consiglio di Stato disciplina le eccezioni per i cani di utilità, precisandone

le categorie (cpv. 4).

Il capitolo III della LCani contiene delle disposizioni supplementari

applicabili ai cani pericolosi. Oltre ad una lista di razze soggette a restrizioni (stabilita dall'Esecutivo

cantonale all'art. 11 RCani), sono da considerare pericolosi i cani che, non

provocati, hanno leso o minacciato di ledere l'integrità fisica di una

persona o di altri animali attraverso indizi di un comportamento aggressivo

(art. 15 LCani); questi cani devono sempre essere tenuti al guinzaglio e muniti

di museruola. L'art. 18 LCani stabilisce una serie di misure di polizia che

l'UVC può adottare in questi casi, provvedimenti di natura diversa che vanno

dall'imposizione di misure d'ordine gestionale sino all'eutanasia dell'animale

o al divieto di detenere animali. L'UVC ordina una perizia quando occorre valutare

la pericolosità dell'animale e le attitudini del proprietario o del detentore

al fine di adottare le relative misure (art. 17 cpv. 1 LCani).

3. 3.1. Come

accennato in narrativa, nel caso in esame la ricorrente contesta in primo luogo

Fatti

i fatti alla base della risoluzione del Consiglio di Stato e della decisione

dipartimentale da essa tutelata. RI 1 sostiene che l'autorità precedente abbia

erroneamente tenuto in considerazione il rapporto della polizia cantonale del

15 febbraio 2016, secondo il quale l'aggressione sarebbe avvenuta senza spiegazione,

mentre l'insorgente ritiene che il morso sia stato causato da una provocazione

della vittima e ha proposto l'assunzione di prove in questo senso che il Consiglio

di Stato ha ritenuto ininfluenti ai fini del giudizio. Tale valutazione anticipata

delle prove sarebbe pertanto arbitraria e violerebbe il suo diritto di essere

sentita. La ricorrente ripropone anche in questa sede l'assunzione di alcune prove,

in particolare l'esperimento di un sopralluogo e la testimonianza dei due

agenti di polizia al fine di constatare che i poliziotti non possono aver

assistito all'aggressione dalla posizione in cui si trovavano, nonché la

testimonianza della figlia della ricorrente, unica presente al momento del

morso.

3.2. Nel caso in esame va anzitutto detto che il Consiglio di Stato, rilevata

la divergenza tra le versioni fornite dalle parti, ha ritenuto certo che il

cane Nill avesse morso il funzionario cantonale ad un braccio, come documentato

dalle prove fotografiche, e che l'aggressione

fosse avvenuta senza motivo poiché, anche seguendo la dinamica fattuale

proposta da RI 1, il comportamento dell'animale non poteva essere giustificato.

In effetti, secondo le dichiarazioni scritte rilasciate dalla figlia della

ricorrente, la vittima avrebbe avuto uno scontro verbale con la detentrice del

cane e avrebbe allungato un braccio verso la testa dell'animale, il quale si

sarebbe spaventato e, sentendosi aggredito, avrebbe reagito. Orbene, anche

ritenendo i fatti così come riportati dalla ricorrente, l'aggressione non è

giustificabile e non si può considerare che con il suo comportamento la vittima

abbia provocato o addirittura aizzato l'animale: il cane si trovava infatti in

un luogo che conosce, a fianco della figlia della sua padrona (con cui passa

molto tempo visto come l'animale sarebbe presente nell'azienda agricola fin dal

2010), aveva molto spazio e la possibilità di allontanarsi e infine aveva già

incontrato altre volte l'ispettore dell'UVC in occasione di altri controlli. Il

solo fatto che quest'ultimo avesse usato "toni vivaci" (così

come indicato nella suddetta dichiarazione scritta) e avesse allungato un

braccio verso l'animale, non è sufficiente a giustificare la sua reazione

aggressiva.

In simili circostanze, la valutazione operata dall'Esecutivo cantonale non

presta il fianco a critica poiché, stabilito come i fatti giuridicamente

rilevanti emergessero dalla ricostruzione proposta dalla ricorrente stessa, le

prove offerte non avrebbero cambiato le conclusioni a cui l'autorità di ricorso

è giunta.

Lo stesso discorso vale per la richiesta di prove avanzata in questa sede: l'esecuzione

di un sopralluogo e l'audizione dei poliziotti e della figlia della ricorrente

(di cui in realtà la dichiarazione è già agli atti), non permetterebbero ad

ogni modo di negare che il cane Nill ha morso una persona senza essere

provocato.

4. 4.1. La ricorrente sostiene poi che nessuna delle

misure di cui all'art. 18 LCani poteva essere adottata poiché, come

rilevato dal Consiglio di Stato, tali misure sono riservate ai cani pericolosi

e il Border collie della ricorrente non può essere ritenuto tale. La decisione dell'UVC mancherebbe pertanto della

necessaria base legale e risulterebbe lesiva del principio di proporzionalità

in quanto inappropriata, ingiustificata e non necessaria.

4.2. Il Consiglio di Stato ha considerato che Nill non possa sulla base di un

singolo - seppur grave - episodio essere considerato un cane pericoloso nel senso dell'art. 15 LCani né che denoti un comportamento

oltremodo aggressivo secondo l'art. 79 cpv. 3 OPAn. Il Governo ha quindi

concluso che nel caso concreto l'adozione delle misure previste

dall'art. 18 LCani in assenza di una perizia che accerti il presunto disturbo

comportamentale non possa entrare in considerazione. A torto, tuttavia.

4.2.1. Il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che i cantoni

sono competenti a adottare le norme di polizia in relazione alla detenzione di

animali a tutela della sicurezza pubblica, ovvero a protezione diretta delle

persone da cani pericolosi; alla Confederazione spetta infatti unicamente il

compito di emanare norme a tutela dell'animale stesso (DTF 136 I 1 consid. 3;

cfr. anche STF 2C_49/2010 dell'8 ottobre 2010 consid. 4). Stante lo scopo del provvedimento

in esame, la sua fondatezza deve essere dunque esaminata in funzione della legge

cantonale. Ora, l'art. 15 LCani prevede che sono considerasti pericolosi i cani

che, non provocati, hanno leso o minacciano di ledere l'integrità di una

persona o di altri animali attraverso indizi di un comportamento aggressivo. La

formulazione di questa norma deriva dalla proposta contenuta nel rapporto del 7

novembre 2007 (n. 5847) della maggioranza della Commissione della gestione, la

quale ha inteso stabilire una definizione più

incisiva della nozione di cane pericoloso, nell'ottica dello spirito preventivo

della LCani (cfr. RVGC, Anno parlamentare 2007/2008, vol. 6, pag. 2996 segg.,

commento all'art. 15), discostandosi dalla proposta contenuta nel relativo messaggio

governativo che prevedeva che "sono considerati pericolosi i cani che

hanno ferito delle persone, hanno ferito gravemente o ripetutamente degli

animali oppure presentano un comportamento molto aggressivo". La norma

in parola, pertanto, considera già sufficiente la presenza di semplici indizi

di un comportamento aggressivo per ritenere il cane una minaccia per

l'integrità fisica di persone o animali, dunque pericoloso. Alla luce dei fatti

in esame, la decisione del Governo si rivela dunque errata. Infatti, Nill non

solo ha fornito seri indizi di un comportamento aggressivo che permetta di considerare

concreta la minaccia di lesioni, ma addirittura ha leso in modo tutt'altro che

trascurabile (cfr. fotografia agli atti) l'integrità fisica di una persona,

senza che questi l'avesse provocato. Non è necessario, pertanto, esperire una

perizia in merito.

4.2.2. Secondo l'art. 17 cpv. 1 LCani l'UVC

ordina una perizia quando occorre valutare la pericolosità dell'animale

e le attitudini del proprietario o del detentore al fine di adottare le

relative misure. Tale possibilità è volta innanzitutto a permettere il rispetto

del principio di proporzionalità, ai fini di individuare la misura di polizia più adeguata nel caso concreto (cfr. in

merito il rapporto di maggioranza

citato, pag. 3822 seg. e il relativo messaggio, RVGC cit., pag. 2996 segg.,

3004 seg.). Ora, alla luce delle misure adottate l'esperimento di una perizia è

inutile. Infatti, in quanto cane pericoloso, l'obbligo del guinzaglio indicato

nel provvedimento impugnato deriva già ex lege dall'art. 15 cpv. 2

LCani. Per il resto i provvedimenti ordinati, che si iscrivono nel novero delle

misure di ordine gestionale, sono sorretti da una base legale in senso formale

(art. 18 cpv. 1 lett. a LCani) e appiano del tutto proporzionati già solo per

il fatto che non è dato di vedere misure ancora meno incisive di quelle

disposte, tutto sommato blande e che stante il comportamento tenuto

dall'animale, dovrebbero già essere adottate

spontaneamente dal detentore quale precauzione (minima) affinché Nill non possa

nuocere alle persone o altri animali, come stabilito dall'art. 7 cpv. 2

LCani.

4.2.3. Sia soggiunto per completezza che nel caso di cani pericolosi appare dubbio

che possa entrare in linea di conto l'eccezione all'obbligo del guinzaglio previsto

dall'art. 7 cpv. 4 L Cani e 7 RCani. Non è tuttavia necessario approfondire la

questione nel caso concreto, già solo per il fatto che l'aggressione non è avvenuta

durante l'impiego nello specifico ramo di utilità. In ogni caso, Nill non risultava iscritto quale cane da lavoro

(art. 17b cpv. 3 lett. b OFE, nella versione in vigore prima della modifica del

1° marzo 2018 [RU 2018 721], ora registrati giusta i combinati art. 10quater

cpv. 4 dell'ordinanza sulla caccia e la protezione dei mammiferi e degli

uccelli selvatici [OCP; RS 922.01] e art. 30 cpv. 2 della legge sulle

epizoozie [LFE; RS 916.40]).

4.2.4. Pur dipartendosi da premesse errate, il Governo ha comunque in sostanza

confermato la decisione dell'UVC per quanto concerne i dispositivi 1 e 2, di

modo che nel risultato la decisione impugnata può comunque essere tutelata. Il

ricorso è su questo punto respinto.

5. 5.1.

L'insorgente sostiene infine che, in ragione dell'esito avuto dal suo gravame

dinnanzi al Governo, quest'ultimo avrebbe dovuto riconoscerle un'indennità per

ripetibili, ponendo nel contempo le spese di procedura a carico dello Stato.

5.2. Giusta l'art. 47 cpv. 1 LPAmm, l'autorità amministrativa può applicare alle proprie decisioni una tassa di

giustizia, che viene stabilita in funzione dell'ampiezza e della difficoltà

della causa, del modo di condotta processuale e della situazione finanziaria

delle parti. La tassa di giustizia va posta

di regola a carico della parte soccombente

e deve rispettare i principi di copertura dei costi e di equivalenza (messaggio concernente la revisione

totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 [n.

6645], in: RVGC anno parlamentare 2013/2014, pag. 1947 segg., pag. 1971;

Marco Borghi/Guido Corti, Compendio

di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2 ad art. 28). Per l'art.

49 cpv. 1 LPAmm, le autorità di ricorso

hanno l'obbligo di condannare la parte soccombente al pagamento di un'indennità

alla controparte per le spese necessarie causate dalla controversia (principio

già sancito dall'art. 31 della previgente legge di procedura per le cause

amministrative del 19 aprile 1966 [LPamm; BU 1966, 181]; cfr. relazione

della Commissione speciale per la riforma nel settore della giurisdizione e

della procedura amministrativa, in: RVGC,

Sessione ordinaria primaverile 1966, pag. 188 e segg., in particolare pag. 247

lett. c). In entrambi i casi, per

quanto riguarda la fissazione degli importi riferiti a queste spese, l'autorità

amministrativa gode di un certo potere di apprezzamento, censurabile davanti al

Tribunale soltanto nella misura in cui integra gli estremi di una violazione

del diritto sotto il profilo dell'abuso di potere; in altri termini, soltanto

quando appare insostenibile (STA 52.2015.18 del 29 aprile 2015, 52.2008.77 del

7 aprile 2008).

Soccombente, ai sensi delle citate

disposizioni, è la parte che propone un ricorso infondato o che resiste

senza successo a un ricorso fondato (RDAT 1986 n. 23; Borghi/Corti, op. cit., n. 2 ad art. 31); ininfluente al riguardo è che i motivi alla base della decisione

siano di natura formale o materiale (STA 52.2015.18 del 29 aprile 2015; Marcel Maillard in: Bernhard Waldmann/Philippe

Weissenberger [curatori], Praxiskommentar VwVG, Zurigo/ Basilea/Ginevra 2009, n. 14 ad art. 63). Dottrina

e prassi riconoscono inoltre all'autorità giudicante la possibilità di derogare

in parte o addirittura totalmente al cosiddetto "principio della soccombenza"

(Unterliegerprinzip), negando o riducendo l'indennità per ripetibili

alla parte vincente, qualora il comportamento di quest'ultima o particolari

circostanze lo giustifichino (STA 52.2008.77 del 7 aprile 2008; Benoît Bovay, Procédure administrative,

Berna 2015, pag. 465 e segg. con riferimenti giurisprudenziali; esplicito in

tal senso l'art. 108 cpv. 3 della legge di procedura amministrativa del Canton

Berna del 23 maggio 1989).

5.3. In concreto, per quanto attiene alle spese processuali, il

Consiglio di Stato non le ha poste interamente a carico della ricorrente ma ha

specificato di averle fissate tenendo conto del parziale grado di soccombenza

della ricorrente. Il Governo ha quindi semplicemente esentato l'UVC per la sua

parte, in applicazione dell'art. 47 cpv. 6 LPAmm. Su questo punto il giudizio

impugnato merita dunque conferma.

Per quanto riguarda poi la mancata assegnazione di un'indennità per ripetibili,

occorre considerare che il parziale accoglimento del ricorso da parte del Consiglio

di Stato concerne unicamente l'annullamento della disposizione adottata dall'UVC

di porre a carico della ricorrente le spese - peraltro nemmeno quantificate -

derivanti dalla procedura dinanzi all'UVC e si fonda su motivi ben diversi da

quelli alquanto generici avanzati dalla ricorrente. In simili circostanze, ritenuto come per il resto la

precedente autorità di giudizio abbia sostanzialmente confermato le misure

ordinate dall'UVC, si deve riconoscere che la decisione di non assegnare

all'insorgente le ripetibili sfugge ad ogni critica, non procedendo da un

esercizio abusivo del potere d'apprezzamento che il Consiglio di Stato possiede

in questo ambito. Anche su questo punto il gravame si rivela pertanto infondato.

6. 6.1. Stante

tutto quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto.

6.2. La tassa di giustizia segue la soccombenza della ricorrente (art. 47 cpv.

1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

La tassa di

giustizia, di complessivi fr. 1'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a

suo carico. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera