52.2016.431

Affitto di alpi patriziali - possibilità di contestare le condizioni di gara nell'ambito della contestazione sull'aggiudicazione e valutazione dei criteri di aggiudicazione

24 aprile 2018Italiano13 min

Source ti.ch

Fatti

A. Il 28 gennaio 2016, l'ufficio

patriziale del CO 1 ha pubblicato un concorso per l'affitto di diversi fondi

agricoli raggruppati in 4 lotti. Il bando di concorso indicava il canone

massimo d'affitto autorizzato dalla Sezione dell'agricoltura e specificava

altresì che sarebbe stata data preferenza ai contadini patrizi. Entro il termine

assegnato, sono per-

venute tredici offerte con le quali tutti i concorrenti hanno offerto il canone

massimo.

RI 1, cittadino patrizio e contitolare insieme alla moglie dell'azienda

agricola __________, ha presentato un'offerta per uno dei lotti (lotto C). Il

1° marzo 2016 l'ufficio patriziale ha deliberato l'affitto dei fondi agricoli

in parola. Per quanto qui interessa esso ha assegnato l'affitto del lotto C a CO

2 e CO 3. L'esito del concorso è stato comunicato ai concorrenti con scritto

del 15 marzo 2016.

B. Il 12 luglio 2016 il

Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato avverso la suddetta

risoluzione patriziale da RI 1.

Il Governo ha anzitutto rilevato che la legittimità del bando di concorso non potesse

più essere messa in discussione in sede di contestazione sull'aggiudicazione, dal

momento che le condizioni ivi inserite non erano state preventivamente

censurate. L'Esecutivo cantonale ha poi ritenuto che, tenuto conto del vasto potere

discrezionale di cui i patriziati beneficiano nella materia, la scelta operata

dall'ufficio patriziale non era lesiva degli interessi del patriziato e non

configurava un abuso o un eccesso di potere. In considerazione degli interessi

pubblici in gioco, il Governo ha dichiarato la propria risoluzione

immediatamente esecutiva, privando dell'effetto sospensivo un eventuale ricorso

contro la medesima.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendo che sia accertata la nullità della decisione patriziale o, in

subordine, che la stessa sia annullata. Il ricorrente contesta anzitutto la

legittimità della clausola preferenziale in favore dei contadini patrizi,

contenuta nel bando di concorso. Afferma poi che la scelta operata dal patriziato

di assegnare il lotto C a CO 2 e CO 3 si fondi su di una valutazione errata degli

elementi e ometta di considerare circostanze che rendevano più opportuna l'assegnazione

a suo favore dei fondi in questione. Censura la violazione dei principi della

parità di trattamento, della sicurezza giuridica, di equità e di adeguatezza

della decisione. Chiede che al suo ricorso sia conferito l'effetto sospensivo.

D. All'accoglimento

dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

A identica conclusione perviene il patriziato con argomentazioni di cui si

dirà, per quanto necessario, in appresso.

E. In sede di replica e

di duplica le parti hanno ulteriormente sviluppato le loro contrapposte

argomentazioni, riconfermandosi nelle rispettive domande di giudizio.

Considerato, in

diritto

1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 146 cpv. 1 della legge

organica patriziale del 28 aprile 1992 (LOP; RL 2.2.1.1) e 20 cpv. 2 della legge

sul diritto fondiario rurale e sull'affitto agricolo del 30 gennaio 2007

(LCDFRAA; RL 8.1.3.1). Il ricorrente, cittadino patrizio e partecipante al concorso

pubblico, nonché destinatario della decisione impugnata, è legittimato ad agire

in giudizio (art. 147 lett. a e b LOP). Il ricorso, tempestivo (art. 151 cpv. 2

LOP), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti,

senza istruttoria (art. 25 della legge sulla procedura amministrativa del 24

settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Del resto nemmeno le parti chiedono l'assunzione

di particolari prove.

2.2.1. Giusta

l'art. 12 cpv. 1 LOP, le alienazioni, gli affitti e le locazioni dei beni di

proprietà del patriziato devono essere fatti per pubblico concorso. La norma persegue

un duplice scopo. Da un lato mira a salvaguardare l'interesse della comunità,

permettendo all'ente pubblico di scegliere l'offerta più vantaggiosa, dall'altro

tende invece ad assicurare a tutti i concorrenti le stesse possibilità di

riuscita (STA 52.2006.241 del 20 ottobre 2006 consid. 2.1; STA 52.2007.164 del

03 ottobre 2007 consid. 2).

2.2. In materia di affitto di fondi agricoli occorre comunque tenere conto anche

della legge federale del 4 ottobre 1985 sull'affitto agricolo (LAAgr; RS

221.213.2). Detta normativa si applica ai fondi adibiti all'agricoltura, alle

aziende agricole e alle industrie accessorie non agricole che formano un'unità

economica con un'azienda agricola (art. 1 cpv. 1 LAAgr).

L'art. 3 LAAgr contempla una riserva a favore dei Cantoni, i quali possono emanare

per l'affitto di alpi e pascoli, come pure di diritti di godimento e di

partecipazione ad essi relativi, disposizioni che derogano alla LAAgr.

Il Cantone Ticino ha fatto uso di tale facoltà adottando delle disposizioni

concernenti l'affitto degli alpi, nell'ambito della LCDFRAA. In particolare,

per quanto più interessa in questa sede, per l'affitto di alpi di proprietà

degli enti pubblici, l'art. 13 LCDFRAA prevede l'obbligo della procedura di

pubblico concorso, da indire entro il 31 dicembre dell'anno di scadenza del contratto,

con l'indicazione nel bando delle condizioni d'affitto e del canone massimo

approvato.

3.Anzitutto il

ricorrente si duole anche in questa sede della clausola preferenziale a favore

dei cittadini patrizi che era stata inserita nel bando di concorso. Sostiene al

riguardo che la nullità di un atto vada rilevata d'ufficio e comporti degli

effetti ex tunc sull'atto stesso.

3.1. Giusta l'art. 148 LOP, la nullità assoluta è prevista solo per le

decisioni emanate da un organo incompetente

a decidere.

Più in generale, la nullità assoluta di una decisione, è data in presenza di

vizi particolarmente gravi e solo quando la costatazione della nullità non

metta seriamente a rischio la sicurezza del diritto. Oltre ai casi

espressamente previsti dalla legge, la nullità è ammessa solo a titolo

eccezionale quando le circostanze sono tali che il sistema dell'annullabilità

non offre manifestamente la necessaria protezione. Quali motivi di nullità

entrano innanzitutto in considerazione gravi errori di procedura, come per

esempio l'incompetenza dell'autorità giudicante, mentre gli errori nel merito

della decisione provocano solo raramente la nullità dell'atto (STF 1C_160/2017

del 3 ottobre 2017, consid. 5.1; STF 1C_70/2007 del 23 ottobre 2008 consid. 2.2).

3.2. La querelata clausola di gara non costituiva con tutta evidenza un vizio

talmente grave da rendere nullo il bando di concorso. Anzi, ritenuto come la

stessa non ponesse in atto alcun tipo di discriminazione nei confronti del ricorrente,

che pure ha lo statuto di patrizio, non si può di primo acchito escludere che una

simile prescrizione di gara potrebbe anche essere considerata legittima, sempre

che all'atto della sua applicazione pratica non vanifichi l'esercizio dei i

diritti preferenziali d'affitto, sanciti dalle lett. a e b dell'art. 12 LCDFRAA,

che hanno carattere vincolante e prioritario. Sia come sia, la questione può

rimanere qui aperta poiché al massimo la stessa sarebbe stata annullabile.

Sennonché, come giustamente rilevato dall'Esecutivo cantonale con riferimento

al settore delle commesse pubbliche, i cui principi generali possono - mutatis

mutantis - essere presi in considerazione in via analogica per le procedure

di concorso rette dalla LOP, secondo costante prassi del Tribunale, il bando

costituisce un atto amministrativo definitivo ed a sé stante, suscettibile di

creare nel pubblico delle legittime aspettative e come tale è deducibile in

giudizio (STA 52.2009.417 del 2 febbraio 2010, con rinvii; STA 52.2010.209 del

7 ottobre 2010, consid. 2; DTF 130 I 241 consid. 4.2.). L'inoltro dell'offerta implica l'accettazione tacita di tutte le

condizioni contenute nella documentazione del concorso. La norma scaturisce

direttamente dal principio della buona fede (art. 5 cpv. 3 Costituzione

federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101). È

inoltre riconducibile al principio della sicurezza del diritto. Sarebbe invero

contrario a tali principi concedere ai concorrenti la possibilità di rimettere

in discussione le regole della gara ancora nell'ambito di ricorsi proposti

contro le decisioni adottate successivamente dall'ente banditore. La rinuncia

ad agire dei concorrenti esplica in linea di massima effetti preclusivi (RDAT

I-2002 n. 24). Eccezioni a questa regola sono ammissibili soltanto nel caso di

contestazioni rivolte contro prescrizioni di gara che ledono in modo

particolarmente grave l'ordinamento legale, circostanza, questa, che però deve

essere esclusa nel caso di specie per le ragioni anzidette. Dottrina e giurisprudenza

inoltre hanno ritenuto che la preclusione a prevalersi successivamente di vizi

già contenuti nei documenti di concorso va riservata a irregolarità particolarmente

manifeste di cui i concorrenti non potevano prevedere compiutamente la portata (DTF

130 I 241 consid. 4.3, STF 2C_107/2007 del 22 gennaio 2008 consid. 2.1; STA

52.2010.209 del 7 ottobre 2010 consid. 2; STA 52.2011.327 del 16 agosto 2011

consid. 3.1; STA 52.2011.4 del

25 gennaio 2011 consid. 3.2; STA 52.2015.497 del 25 gennaio 2016 consid. 3.1).

3.3. Nella fattispecie in esame, la

clausola di cui il ricorrente ora si duole, era chiaramente deducibile dalla semplice

lettura del bando di concorso. Egli non poteva inoltre non rendersi

conto della sua portata, che comunque non esplicava effetti discriminatori nei

suoi confronti, essendo a sua volta cittadino patrizio. Malgrado questo, RI 1

ha deciso di partecipare alla gara senza formulare alcuna riserva in proposito,

né tantomeno ha impugnato il bando al momento della sua pubblicazione, ma ha

atteso l'esito a lui sfavorevole del concorso prima di dolersi della suddetta

condizione di gara. Sollevata a delibera avvenuta, la censura - lesiva del

principio della buona fede - si avvera dunque improponibile. Essa va quindi

respinta in limine, anche perché nella fattispecie non è ravvisabile alcuna

eccezione che permetta di esaminarla, così come formulata, nel contesto di un ricorso

proposto contro la decisione di aggiudicazione.

4.4.1. RI 1

contesta poi la scelta operata dall'ufficio patriziale di aggiudicare l'affitto

del lotto C all'azienda agricola CO 2 per le ragioni già esposte in narrativa. A

suo dire l'ente banditore doveva considerare che quest'ultima azienda, a

differenza della sua, aveva già ottenuto l'assegnazione di terreni patriziali in

affitto in occasione di precedenti concorsi. L'autorità patriziale non poteva

inoltre dare importanza alla presenza in azienda del figlio CO 3, ritenuto come

questi nemmeno avesse finito la formazione e non era pertanto ancora attivo a

titolo professionale quale contadino. Rimprovera inoltre all'ufficio patriziale

di non avere tenuto conto dei grandi investimenti che egli aveva sostenuto per

ampliare la propria attività.

4.2. La legge prevede che l'aggiudicazione debba essere fatta al miglior

offerente (art. 14 cpv. 1 LOP). Solo in casi straordinari, quando l'offerta

migliore non presenti, a giudizio dell'ufficio patriziale, sufficienti

garanzie, l'aggiudicazione può essere fatta ad altro concorrente (art. 14 cpv.

Considerandi

2.

LOP). La legge non fa alcun accenno ai criteri applicabili per la valutazione

delle offerte. Il patriziato è libero di prestabilire i criteri di

aggiudicazione nel bando di concorso o di rinunciare a qualsiasi

predeterminazione in tal senso e fruisce in quest'ambito di un ampio margine di

manovra. Al momento della delibera l'amministrazione patriziale deve tuttavia

rispettare le condizioni del bando e i criteri di aggiudicazione ivi contenuti;

in caso contrario, violerebbe il principio della buona fede e della parità di

trattamento dei concorrenti (STA 20 ottobre 2006 e STA 03 ottobre 2007,

precitate; STA 52.2008.228 del 1 giugno 2011 consid. 3).

4.3

Nel caso di specie si deve innanzitutto considerare che, secondo quanto

emerge dagli atti, l'insorgente non poteva far valere alcun diritto

preferenziale d'affitto, ai sensi del diritto cantonale, sui pascoli agricoli

messi a concorso. D'altronde nemmeno lui lo sostiene. Non risulta infatti che egli

fosse già affittuario di tali fondi (art. 12 lett. a LCDFRAA ). Certo, egli è

titolare di un'azienda agricola situata nel comune di sede del patriziato (art.

12.

lett. b LCDFRAA). Ma anche gli aggiudicatari si trovano nella sua stessa

situazione. Chiarito questo aspetto e ritenuto, come detto, che tutti i

concorrenti avevano offerto il canone di locazione massimo, si deve dunque

riconoscere che l'ufficio patriziale disponeva di un ampio margine di

apprezzamento per decidere a chi assegnare l'affitto dei fondi agricoli in

questione.

Ora, giusta l'art. 69 LPAmm, il controllo dell'apprezzamento da parte di questo

Tribunale non è illimitato, ma circoscritto alla verifica che l'autorità decidente

non abbia travalicato i limiti del potere discrezionale riservatole dalla legge

o l'abbia esercitato in spregio dei principi generali del diritto. In assenza

di una disposizione esplicita che glielo conferisca, il controllo

dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2 LPAmm). L'autorità di ricorso

deve in particolare evitare di sostituire il proprio apprezzamento a quello

della precedente istanza, limitandosi a censurare quelle decisioni che

integrano gli estremi di una violazione del diritto sotto il profilo

dell'eccesso o dell'abuso di potere. Ipotesi, quest'ultima, che si verifica

unicamente nei casi in cui la decisione appare insostenibile, siccome priva di

giustificazioni oggettive, fondata su considerazioni estranee alla materia o

altrimenti lesiva dei principi fondamentali del diritto, segnatamente di quelli

riferiti alla parità di trattamento, al divieto dell'arbitrio o alla proporzionalità

(cfr. Marco Borghi/Guido Corti,

Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2d ad art. 61; Adelio Scolari, Diritto amministrativo,

parte generale, 2. ed., Bellinzona 2002, n. 407 seg.; DTF 104 Ia 206; RDAT

I-1994 n. 34; STA 52.2015.497 del 25 gennaio

2016.

consid. 4.2; STA 52.2016.271 del 22 marzo 2017 consid. 4).

Nel caso di specie, la scelta dell'ufficio patriziale di dare importanza alla

presenza nella famiglia CO 2 di un giovane contadino (all'epoca ancora in

formazione), così come di non prendere in considerazione sia le precedenti

assegnazioni effettuate, sia gli investimenti che il ricorrente avrebbe

sostenuto per la propria azienda, per quanto possa apparire opinabile, non procede da un esercizio scorretto, in

quanto abusivo, dell'ampio margine discrezionale che la suddetta autorità si

era riservata e deve quindi essere tutelata. A parità di offerte ricevute, il

criterio adottato dall'amministrazione patriziale appare tutto sommato pertinente,

essendo fondato su elementi attinenti alla materia e senz'altro degni di

considerazione, che sfuggono a qualsiasi critica. Nulla può infatti essere

rimproverato al patriziato per avere voluto favorire un'azienda agricola all'interno

della quale si stava inserendo un giovane contadino. Il solo fatto che l'autorità

di prime cure avrebbe anche potuto decidere diversamente non basta ancora a

rendere la sua scelta lesiva del diritto. Per le stesse ragioni, nemmeno si può

ritenere che la querelata aggiudicazione violi principi cardine del diritto, in

particolare quello della parità di trattamento.

5.5.1

Stante

quanto precede, il ricorso deve dunque essere respinto con conseguente conferma

della decisione governativa impugnata.

5.2

L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della richiesta

volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.

5.3

La tassa di giustizia e le spese sono quindi poste a carico del ricorrente,

in quanto parte soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Egli rifonderà inoltre al

patriziato resistente un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1

LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

La tassa di

giustizia di fr. 1'200.-, già anticipata da RI 1, resta a suo carico. Egli rifonderà

inoltre al patriziato identico importo a titolo di ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera