Forma delle notificazioni (art. 17-19 LPAmm). Onore della prova della notifica di un atto o della data della notifica

Incarti n.

52.2016.438

52.2016.440

Lugano

5 aprile 2018

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo Cassina, Matea Pessina

vicecancelliera:

Paola

Passucci

statuendo

sui ricorsi

a.

6

settembre 2016 del

RI 1,

rappresentato

dal suo municipio, ,

b.

8

settembre 2016 del

RI 1,

rappresentato dal suo municipio, ,

contro

le

risoluzioni 6 luglio 2016 (n. 3145 e 3146) del Consiglio di Stato, che

respingono le impugnative presentate dai ricorrenti avverso le decisioni 29

febbraio 2016 con cui la CO 1 ha definito le chiavi di riparto 2015 per la determinazione

delle quote di partecipazione dei comuni ai costi di gestione ordinaria e

agli investimenti per la depurazione delle acque, come pure ai costi d'investimento

della rete di adduzione;

ritenuto, in

fatto

che con scritto del 29

febbraio 2016, la CO 1 ha notificato singolarmente a tutti i comuni

consorziati, tra cui anche i comuni di RI 1 e RI 1, le decisioni di fissazione

delle chiavi di riparto 2015 (__________) per il calcolo delle quote di partecipazione

dei comuni ai costi di gestione ordinaria e agli investimenti per la depurazione

delle acque, come pure ai costi d'investimento della rede di adduzione, conformemente

all'art. 22 dello Statuto consortile;

che per i comuni di RI 1 e RI 1, le chiavi di riparto si presentavano come

segue:

Aggiornamento 2015 __________

Comune

Chiavi di riparto A

Costi di gestione ordinaria e per investimenti (escl. investimenti rete d'adduzione)

Chiavi di riparto B

(Costi per investimenti rete d'adduzione)

AE

dati 2014

AE

dati 2013

AE media

%

(calcolata)

% (effettiva)

AE

dati 2014

AE

dati 2013

AE media

%

(calcolata)

% (effettiva)

RI 1

10'898

6'573

8'736

4.49075%

4.491%

10'898

6'573

8'736

4.53672%

4.538%

RI 1

15'557

9'587

12'572

6.46304%

6.463%

15'557

9'587

12'572

6.52920%

6.529%

Aggiornamento 2015 __________

Comune

Chiavi di riparto A

Costi di gestione ordinaria e per investimenti (escl. investimenti rete d'adduzione)

Chiavi di riparto B

(Costi per investimenti rete d'adduzione)

AE

dati 2014

AE

dati 2013

AE media

%

(calcolata)

% (effettiva)

AE

dati 2014

AE

dati 2013

AE media

%

(calcolata)

% (effettiva)

RI 1

10'898

6'573

8'736

4.07809%

4.078%

10'898

6'573

8'736

4.11596%

4.116%

RI 1

15'557

9'587

12'572

5.86914%

5.869%

15'557

9'587

12'572

5.92364%

5.924%

che la missiva segnalava che la relativa relazione tecnica redatta dallo studio

d'ingegneria __________, base per l'allestimento delle nuove chiavi, era visionabile

sul ftp del Consorzio all'indirizzo ftp://ftp.__________.ch e che contro la

presente e contro le chiavi di riparto allegate è data facoltà di ricorso al

Consiglio di Stato entro 30 giorni dalla data di intimazione;

che il 21 aprile 2016, con due separate impugnative di tenore identico, i

comuni di RI 1 e RI 1 sono insorti avverso le decisioni 29 febbraio 2016

davanti al Consiglio di Stato chiedendone in via principale, la riforma nel

senso che le chiavi di riparto 2015 siano determinate sulla base dei dati di

consumo effettivo 2014 e, in via subordinata, l'annullamento ed il conseguente

rinvio degli atti all'autorità consortile per l'emanazione di una nuova

decisione sulla base dei dati di consumo effettivo 2014 per i comuni;

che i ricorrenti contestano l'applicazione, nel caso concreto, del metodo di

stima dei consumi di cui all'art. 22 dello Statuto consortile e ritengono che

per la determinazione delle chiavi di riparto si sarebbe dovuto fare

riferimento ai dati (noti e disponibili) del consumo effettivo 2014;

che essi fanno valere, in primo luogo, che il termine del 31 agosto 2015 per

l'inoltro dei dati di consumo effettivo 2014, che sarebbe stato assegnato loro dalla __________ con lo scritto del 6

luglio 2015, non può esplicare alcun effetto, non essendo lo stesso mai stato

ricevuto e, in secondo luogo, che quest'ultima missiva, costituendo un atto

ufficiale, per essere valida avrebbe dovuto emanare da un'autorità o comunque

da un'entità o una persona alla quale fosse stato delegato il potere d'imperio

per farlo;

che gli insorgenti annotano come nell'ambito della fissazione delle chiavi di riparto,

l'applicazione di una stima di consumo giusta l'art. 22 dello Statuto consortile

sia peraltro prevista soltanto nel caso in cui un comune non disponga di un contatore,

e non già per l'eventualità in cui esso non trasmetta i propri dati entro un

determinato termine assegnato dall'autorità;

che in sede di risposta, la Delegazione consortile del CO 1 ha comunicato di

non avere particolari osservazioni da formulare, precisando tuttavia che la __________,

incaricata dal Consorzio, prima di procedere con il calcolo definitivo delle

chiavi di riparto, aveva pure inoltrato un richiamo per posta elettronica ai ricorrenti;

che con le repliche, i comuni di RI 1 e RI 1 hanno precisato che ai richiami indicati

dal Consorzio, qualora fossero stati effettivamente ricevuti, non potrebbe comunque

essere riconosciuta alcuna particolare valenza ai fini del gravame, sia per le

modalità della loro notifica (per posta elettronica non certificata), sia per

il fatto che anche queste comunicazioni emanavano dalla __________, che, come

detto, non dispone di alcuna competenza o potere d'imperio tali da conferire effetto

giuridico alle diffide in questione;

che il CO 1 non ha duplicato;

che con decisioni del 21 aprile 2016 (n. 3145 e 3146) l'Esecutivo cantonale ha

respinto i ricorsi, rilevando che i comuni di RI 1 e RI 1 erano a conoscenza,

già a far tempo dal mese di giugno 2015, del mandato che l'autorità consortile CO

1 aveva affidato alla __________ circa l'allestimento delle chiavi di riparto

dei costi 2015 ed annotando che gli stessi, seppur provvisti di contatori per

la misurazione dei quantitativi effettivi di acqua potabile erogata nel 2014,

non hanno mai fornito, nei termini assegnati loro (dapprima con scritto 6

luglio 2015, ed in seguito, con e-mail del 15 settembre 2015), i dati

richiesti, pur avendoli a disposizione;

che in assenza di altri dati riferiti al 2014, ha concluso il Governo, è quindi

a giusta ragione che il CO 1 ha applicato per analogia il sistema di calcolo

(media dei consumi pro capite dei 3 comuni con più forte consumo) previsto a

livello statutario (art. 22) per i comuni che non dispongono di un contatore;

che con due separate

impugnative (a) e (b), di tenore identico, i comuni di RI 1 e RI 1 hanno

dedotto le predette decisioni dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, riproponendo

le tesi e le domande sollevate davanti alla precedente istanza;

che in sede di risposta il Consiglio di Stato si è opposto all'accoglimento dei

ricorsi senza formulare particolari osservazioni;

che il CO 1 si è invece rimesso al giudizio di questo Tribunale, limitandosi ad

osservare che in caso di accoglimento dei gravami le chiavi di riparto

andrebbero ricalcolate integralmente per tutti i comuni consorziati, e non solo

per gli insorgenti;

che con scritto 10 ottobre 2016 il municipio di RI 1, preso atto della risposta del CO 1 e dell'Esecutivo

cantonale, ha comunicato di non aver alcuna replica da formulare, di

confermare quanto indicato nel ricorso del 6 settembre 2016 e di rimettersi al

giudizio di questa Corte;

che il municipio di RI 1 ha invece rinunciato a replicare;

che nessuno ha duplicato;

considerato, in

diritto

che la competenza del

Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 della legge

organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), al quale rinvia l'art.

42 della legge sul consorziamento dei comuni del 22 febbraio 2010 (LCCom; RL

2.1.4.2);

che la legittimazione attiva dei comuni di RI 1 e RI 1, direttamente e personalmente

toccati dai giudizi impugnati, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1);

che i ricorsi, tempestivi (art. 68 cpv. 1 LPAmm), sono dunque ricevibili in

ordine e possono essere evasi mediante un unico giudizio, in quanto presentano

lo stesso fondamento fattuale (art. 76 cpv. 1 LPAmm);

che il giudizio può

essere emanato sulla base delle tavole processuali, senza procedere ad accertamenti

istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm);

che i ricorrenti sostengono in buona sostanza che non sarebbero stati

recapitati loro né gli scritti 6 luglio 2015, né i successivi e-mail del 15

settembre 2015, con cui la __________ postulava la trasmissione dei dati

relativi al consumo effettivo di acqua potabile

relativamente al 2014 e informava che la mancata presentazione degli stessi nei

termini perentori assegnati avrebbe comportato

l'applicazione di una stima dei consumi secondo quanto previsto dall'art. 22

dello Statuto consortile;

che, oltre a ciò, essi contestano che la __________ abbia in ogni caso la competenza

o il potere d'imperio di assegnare un termine che possa in qualche modo comportare

conseguenze negative in caso di sua inosservanza; tanto più che il metodo di

stima dei consumi applicato nel caso concreto è previsto dallo Statuto solo per

Fatti

i comuni/quartieri sprovvisti di un contatore e non già per quelli che omettono

di inoltrare i dati effettivi del loro consumo entro un determinato termine

assegnato dall'autorità;

che,

nella fattispecie concreta, ci si potrebbe invero chiedere se le missive 6 luglio

2015 siano in realtà state ricevute dagli insorgenti, dato che tutti gli altri comuni

consorziati (ad eccezione di __________) hanno provveduto a trasmettere i

formulari richiesti nel termine perentorio assegnato loro (cfr. tabella 1 dati

sui consumi AP dei Comuni, allegata alla relazione tecnica 28 ottobre 2015,

doc. D);

che il quesito può tuttavia rimanere aperto per le ragioni che seguono;

che un atto è qualificabile quale atto ufficiale se la sua notifica serve all'adempimento di un compito statale; per la

definizione di atto d'imperio non è per contro necessario che la sua

notifica produca un pregiudizio immediato per il suo destinatario; effetti

giuridici esplica ad esempio anche l'assegnazione di un termine e la

contestuale comminatoria di perenzione in caso di sua mancata osservanza (DTF 136

V 295 consid. 5.2);

che, gli scritti 6 luglio 2015, mediante i quali la __________ ha domandato agli insorgenti di compilare il

formulario allegato con i dati per l'anno 2014, pregandovi di

rispedircelo compilato, entro e non oltre il 31 agosto 2015, pena

l'utilizzo della media dei consumi pro capite dei 3 Comuni con più

alto consumo, alla stregua dei Comuni/quartieri privi di contatore come

previsto nell'art. 22 dello Statuto consortile, sono qualificabili quali

atti ufficiali;

che, contrariamente a quanto ritengono gli insorgenti, lo studio d'ingegneria __________

era legittimato a formulare simili richieste, trattandosi di atti di esecuzione

di un mandato che l'autorità consortile CO 1 le aveva affidato (in vista dell'emanazione della decisione formale che sarebbe

stata resa, come poi è avvenuto, dalla Delegazione del CO 1), e di cui i

ricorrenti erano perfettamente al corrente;

che, già nel corso del mese di giugno 2015, i municipi dei comuni consorziati erano

infatti stati informati, da parte della Delegazione del CO 1, che quest'ultima

aveva incaricato lo studio d'ingegneria __________ di determinare le chiavi di

riparto per il calcolo delle quote dei costi consortili a carico dei comuni conformemente

all'art. 22 dello Statuto e di predisporre le relative tabelle di calcolo;

nella medesima missiva, l'autorità consortile aveva peraltro segnalato che la

relativa relazione tecnica, base per l'allestimento delle nuove chiavi, era

visionabile sul sito ftp del Consorzio all'indirizzo ftp://ftp.__________.ch

(cfr. lettera 2 giugno 2015 della Delegazione del CO 1 ai municipi dei comuni

consorziati, agli atti);

che, nella misura in cui la __________

svolgeva dunque un compito di diritto pubblico destinato a sfociare in una

decisione (quella qui contestata), alla stessa incombeva il dovere di

applicare la legge di procedura

amministrativa, segnatamente per quanto attiene alla notifica di atti e

comunicazioni ufficiali (Marco Borghi/

Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano

1997, n. 4 ad art. 1, n. 1 ad art. 14);

che gli art. 17 a 19 LPAmm disciplinano

esaustivamente la forma delle notificazioni per iscritto (art. 17 LPAmm), per

via elettronica (art. 18 LPAmm) e per via edittale (art. 19 LPAmm); la notifica

per via elettronica non è tuttavia possibile non essendo l'art. 18 LPAmm ancora in vigore (cfr. art. 115 cpv. 2

LPAmm; BU 58/2013 pag. 470);

che la regola rimane comunque quella dell'intimazione per mezzo della posta,

disciplinata dalle condizioni generali "servizi postali" della Posta Svizzera, con facoltà di optare per un invio

semplice o per un invio raccomandato con o senza ricevuta di ritorno (cfr.

Messaggio n. 6645 del 23 maggio 2013 concernente la revisione totale della

legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, cap. 4.1,

pag. 12);

che la notificazione difettosa di un atto - concetto comprensivo, come detto,

dell'assegnazione di un termine con contestuale comminatoria di conseguenze

negative in caso di sua mancata osservanza - non può cagionare alle parti alcun

pregiudizio (art. 20 LPAmm);

che per costante giurisprudenza del Tribunale federale, l'onere della prova

della notifica di un atto o della data della notifica incombe in linea di

massima all'autorità che intende trarne una conseguenza giuridica (DTF 142 V

125 consid. 4.3, 136 V 295 consid. 5.9 con i numerosi rinvii); l'autorità deve

pertanto sopportare le conseguenze della mancata prova, nel senso che se la

notifica di un atto o la data della notifica sono contestate e se esistono

effettivamente dubbi a tale proposito, ci si baserà sulle dichiarazioni del

destinatario dell'invio (DTF 129 I 8 consid. 2.2, 124 V 400 consid. 2a; STF

6B_869/2014 del 18 settembre 2015 consid. 1.2);

che se l'autorità opta per la notifica di un atto mediante invio postale

semplice, essa dovrà però assumere l'onere della prova in base alla regola dell'art.

8 del Codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CCS, RS 210), applicabile

per la sua portata generale anche al diritto

pubblico (vedi Messaggio n. 6645 citato, pag. 12; Borghi/Corti, op. cit., n. 2, 4-5 ad

art. 14);

che in concreto, la __________, che ha spedito

le lettere 6 luglio 2015 per posta semplice e che era dunque investita dell'onere

probatorio, non è stata in grado di dimostrare che le stesse siano state

notificate ai ricorrenti; la (asserita) spedizione per posta semplice non

consente infatti di stabilire se una comunicazione sia stata ricevuta dal

destinatario;

che neppure la presenza, agli atti, della copia degli invii in questione è

sufficiente per dimostrare che tali scritti siano stati effettivamente spediti

e ricevuti (cfr. DTF 136 V 295 consid. 5.9);

che esistendo dubbi al

proposito, occorre quindi fondarsi sulle dichiarazioni dei ricorrenti e partire

dal presupposto che gli scritti 6 luglio 2015 della __________ non siano mai

giunti a destinazione;

che nemmeno gli e-mail 15 settembre 2015 con cui la __________, con riferimento

ai dati sui consumi di acqua potabile nel 2014 richiesti

mediante formulario spedito per posta ordinaria il 6 luglio scorso, ha comunicato ai ricorrenti che il Consorzio concedeva loro una

proroga per la consegna fino al 30.09.2015 e che in mancanza di tali

informazioni dopo il termine indicato, per il vostro Comune verrà applicato il

calcolo del consumo secondo quanto previsto nell'art. 22 dello Statuto consortile,

dimostrano senza dubbio che gli stessi ne abbiano preso conoscenza;

non esiste prova della lettura dei messaggi, né si potrebbe del resto

addebitare una qualsiasi negligenza ai ricorrenti per non aver controllato l'account

di posta elettronica, mezzo che, come detto, non è (ancora) prescritto dalla

LPAmm per l'intimazione di atti, né abitualmente utilizzato per comunicazioni ufficiali

(cfr. art. 17 a 19 LPAmm) motivo per il quale, detti nuovi termini erano in

ogni caso privi di qualsiasi efficacia giuridica;

che dal momento che la corretta notifica degli atti in discussione non ha

potuto essere dimostrata, essi non potevano esplicare effetti giuridici

negativi nei confronti dei ricorrenti (cfr. per analogia RDAT II-1995 n. 58

pag. 152 consid. 3b); a torto la Delegazione consortile del CO 1 ha quindi

applicato la soluzione prevista a livello statutario (art. 22) per i comuni/quartieri

che non dispongono di un contatore;

che, a titolo puramente abbondanziale, giova rilevare come nessuna delle disposizioni

applicabili alla fattispecie preveda un termine perentorio per l'inoltro dei dati

relativi al consumo effettivo di acqua

potabile, né stabilisca le conseguenze alle quali i comuni sarebbero

stati esposti in caso di inosservanza del termine impartito;

che l'art. 22 dello Statuto del CO 1 si limita infatti a prevedere che

l'aggiornamento dei dati relativi ai quantitativi di acqua potabile erogata dai

singoli comuni deve avvenire ogni anno, rispettivamente che i comuni devono

consegnare ogni anno al Consorzio copia dei relativi giustificativi;

che l'art. 4 dell'ordinanza consortile concernente

il sistema di calcolo degli oneri finanziari alla base delle chiavi di riparto

del 27 maggio 2015, nella versione in vigore al momento dell'emanazione

delle decisioni impugnate, stabiliva, dal canto suo, che "I comuni sono

tenuti a comunicare i dati relativi ai quantitativi di acqua potabile erogata e

alle deduzioni per i casi elencati al capoverso 3, entro il 31 marzo di ogni

anno"; tale normativa, oltre ad essere priva di qualsivoglia comminatoria

in caso di mancata osservanza del termine impartito, era comunque sia

inapplicabile, ritenuto che la data prevista per la comunicazione dei dati (31

marzo), al momento dell'entrata in vigore dell'ordinanza stessa, era ormai

trascorsa (cfr. FU 44/2015 del 5 giugno 2015);

che stando così le cose, il Tribunale non può che accogliere i ricorsi,

annullando i giudizi del Governo e le risoluzioni della Delegazione consortile

del CO 1 che essi hanno tutelato e rinviando gli atti a quest'ultima autorità

perché fissi delle nuove chiavi di riparto 2015 per la determinazione delle quote

di partecipazione dei comuni consorziati ai costi di gestione ordinaria e agli

investimenti per la depurazione delle acque, come pure ai costi d'investimento

della rete di adduzione, sulla base dei dati del loro consumo effettivo nel 2014;

che il rinvio degli atti all'istanza inferiore

per procedere a complementi

istruttori, con esito aperto, comporta che chi ricorre sia considerato vincente

(cfr. STF 2C_559/2015 del 31 gennaio 2017 consid. 6.1);

che si prescinde tuttavia dal

prelevare una tassa di giustizia, la Delegazione consortile del CO 1 avendo

agito come organismo incaricato di

compiti di diritto pubblico (art. 47 cpv. 6 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. I ricorsi

(a) e (b) sono accolti.

§. Di

conseguenza:

1.1. le risoluzioni 6 luglio 2016 (n. 3145 e 3146) del Consiglio di Stato e

le decisioni 29 febbraio 2016 della Delegazione consortile del Consorzio CO 1 sono

annullate;

1.2. gli atti sono

rinviati alla Delegazione consortile del CO

1 per nuova decisione ai sensi dei considerandi.

Considerandi

2.

Non si

preleva tassa di giustizia. Ai comuni di RI 1 e RI 1 è restituito l'anticipo delle

presunte spese processuali.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg.

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera