52.2016.555

Approvazione dei conti consuntivi di un Comune e di un'Azienda acqua potabile

8 agosto 2017Italiano12 min

Source ti.ch

Fatti

A. Con messaggi 2

maggio 2016 il municipio di COMUNE 1 ha presentato i consuntivi del comune (n.

353) e dell'Azienda acqua potabile (n. 354) per il 2015. Raccolto il preavviso favorevole

delle commissione della gestione (rapporto 1° giugno 2016 ai messaggi 353 e

354), nella seduta 20 giugno 2016 il consiglio comunale di COMUNE 1 ha

approvato i citati consuntivi. La relativa risoluzione (n. 2) è stata

pubblicata all'albo comunale il 21 giugno 2016.

B. Il 7 luglio 2016

RI 1, cittadino di COMUNE 1, è insorto davanti al Consiglio di Stato, chiedendo

l'annullamento della predetta decisione. Egli ha sostenuto che il consiglio comunale

si fosse espresso senza possedere tutte le informazioni necessarie, siccome al

messaggio municipale non era stato allegato l'intero rapporto del revisore

esterno, ma unicamente una succinta dichiarazione che riassumeva i punti principali

della revisione. Ciò avrebbe influito anche sulla facoltà dei cittadini d'informarsi

ai fini di decidere se impugnare la decisione del legislativo, rispettivamente

di esercitare il diritto di referendum.

Con giudizio 5 ottobre 2016 (n. 4352) il Consiglio di Stato ha respinto

il ricorso. Dopo essersi dilungato sul tema dell'accesso agli atti ufficiali da

parte dei cittadini e sul principio di trasparenza, il Governo ha ritenuto che

sulla base degli atti non era possibile sapere se i consiglieri comunali ignorassero

il contenuto del rapporto in questione e, in ogni caso che: "il libero

convincimento dei consiglieri comunali è una loro prerogativa soggettiva. In ossequio

alla loro carica, si presume ch'essi siano in

grado di determinarsi coscienziosamente e diligentemente sui temi da votare,

senza che terzi possano censurarne la libertà e la consapevolezza del voto"

(pag. 4).

D. Avverso

quest'ultima decisione RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, formulando la medesima richiesta disattesa dal Governo. Dei

motivi si dirà - ove necessario - in seguito.

E. Il municipio

resiste al ricorso, con argomenti che verranno discussi in appresso. Il

presidente del legislativo comunale è rimasto silente. Il Consiglio di Stato si

limita a postulare la reiezione del gravame.

F. Nelle more del

procedimento, il __________ 2017 il ricorrente è deceduto.

Considerato, in

diritto

1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 208 cpv. 1

della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Quanto alla

legittimazione attiva di RI 1, la corte considera quanto segue.

1.2. Come indicato in narrativa, lo scorso __________ il ricorrente è deceduto.

Essendo egli insorto in qualità di cittadino esercitando la cosiddetta actio

popularis, il procedimento andrebbe semplicemente stralciato dai ruoli, non

essendo tale tipo di legittimazione attiva trasmissibile per successione (STA

90.1994.241 del 15 luglio 2004 consid. 1). Permane, per contro, la legittimazione

degli eredi a contestare gli oneri processuali posti a carico del de cuius

dalla precedente autorità di giudizio.

1.3. RI 1, destinatario

della decisione impugnata e partecipante al procedimento dinanzi alla

precedente istanza, era di principio legittimato a insorgere davanti al

Tribunale (art. 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). Dev'essere

tuttavia precisato che la questione attinente all'applicazione della legge

sull'informazione e sulla trasparenza dello stato del 15 marzo 2011 (LIT; RL

1.6.3.1) esulava dalla procedura avviata dal ricorrente davanti al Governo, che

intendeva spuntare l'annullamento della risoluzione del consiglio comunale

poiché "scaturita da un procedimento decisionale carente di tutte le

informazioni". Malgrado le digressioni in merito contenute nella

risoluzione impugnata, la procedura deve dunque essere ricondotta alla verifica

del rispetto dei disposti della LOC, ovvero se questa impone l'inclusione nel

messaggio relativo al consuntivo del citato documento.

1.4. Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), può essere

evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

Considerandi

2.

2.1

Secondo l'art. 151 cpv.

1.

LOC la gestione finanziaria è retta dai principi della legalità,

dall'equilibrio finanziario, dalla parsimonia, dall'economicità, dalla causalità

e dalla compensazione dei vantaggi, nonché dal divieto del vincolo delle imposte.

La contabilità - prosegue la norma

(cpv. 2) - deve permettere una visione chiara, completa e veridica della gestione

finanziaria, del patrimonio e dei debiti del comune. Il municipio presenta ogni

anno all'assemblea o al consiglio comunale il preventivo e il consuntivo del

comune e delle aziende municipalizzate (art. 152 cpv. 1 LOC); essi si estendono

alla gestione dal 1° gennaio al 31 dicembre (cpv. 2). Per l'art. 165 cpv. 1 LOC

il consuntivo contiene il conto amministrativo

(lett. a) e il bilancio patrimoniale (lett. b). In quest'ultimo figurano tutte

le attività e passività del comune, compresi i crediti verso i debitori e i

debiti verso i creditori (cpv. 2).

2.2

2.2.1

L'art. 171a cpv.

1.

LOC affida alla commissione della gestione il compito di controllare la

gestione finanziaria e la tenuta dei conti; essa esperisce verifiche secondo le

modalità previste dal regolamento sulla gestione finanziaria e contabilità dei

comuni e da direttive dell'autorità superiore. Per il controllo dell'esattezza

formale e materiale dei conti, il secondo capoverso di questa norma impone al

comune di affidare un mandato a un organo di controllo esterno, che redige un

rapporto all'indirizzo del municipio e i cui contenuti minimi sono definiti da

direttive emanate dal Dipartimento. Nell'esercizio delle sue competenze, la

commissione della gestione prende visione del rapporto dell'organo di controllo

esterno e ha diritto di chiedere informazioni e verifiche supplementari. Tale formulazione

è scaturita dalla Commissione della legislazione, che ha modificato la proposta

contenuta nel messaggio che prevedeva che il rapporto dell'organo di controllo

esterno fosse redatto all'indirizzo del municipio e della commissione della gestione; quest'ultima riceve comunque il

documento ma non ne è destinataria (Rapporto della Commissione della

legislazione [n. 5897 R] sul messaggio 6 marzo 2007 concernente la revisione parziale della LOC, in:

RVGC 2008-2009, vol. 1, pag. 436 segg., pag. 483-485).

2.2.2

L'art. 172 cpv.

1.

LOC ribadisce che l'esame della gestione è affidato all'omonima commissione,

riservato l'art. 171 cpv. 2 LOC. A tale scopo la legge (art. 172 cpv. 2 LOC)

conferisce ai commissari della gestione la facoltà di esame degli atti dell'amministrazione

comunale, nel rispetto della discrezione e riserbo imposti dall'art. 104 LOC.

La commissione della gestione si pronuncia - tra l'altro - sul consuntivo (cpv.

3). Essa allestisce quindi un rapporto scritto con le relative proposte e lo

deposita presso la cancelleria almeno sette giorni prima della seduta dell'assemblea,

rispettivamente del consiglio comunale; il documento è inoltre trasmesso

immediatamente al municipio e ai singoli consiglieri comunali (art. 71 cpv. 1 e

2.

LOC; art. 175 cpv. 1 LOC). Infine, l'art. 30 lett. a del regolamento sulla

gestione finanziaria e sulla contabilità dei

comuni del 30 giugno 1987 (RGFCC; RL 2.1.2.1) stabilisce, in particolare, che

la commissione della gestione prende visione del rapporto dell'organo di

controllo esterno e adotta le misure

del caso, affinché siano corrette eventuali mancanze o errori nella gestione

comunale; essa può procedere a ulteriori controlli oppure richiedere all'organo

di controllo esterno informazioni o verifiche supplementari.

2.2.3

Attraverso

l'introduzione di un organo di controllo esterno obbligatorio il legislatore cantonale ha inteso demandare la verifica

della correttezza dei conti per tutti i comuni a specialisti esterni, in modo da

permettere al consigliere comunale di concentrarsi sugli aspetti più

politici della gestione finanziaria del comune, essendo la correttezza formale

dei conti già certificata attraverso il citato organo esterno (Messaggio 16

marzo 2007 [n. 5897] sulla revisione parziale della LOC del 10 marzo 1987, in:

RVGC cit., pag. 300 segg., pag. 345).

2.2.4

Il regolamento

comunale di COMUNE 1, adottato dal legislativo il 27 novembre 2000, non prevede

nulla di particolare in merito.

3.

Le decisioni del consiglio comunale non sono

annullabili solo quando risultano

sostanzialmente contrarie a norme della Costituzione, di legge o di regolamenti

(art. 212 lett. a LOC), ma anche quando scaturiscono da processi decisionali carenti,

che non garantiscono una libera e consapevole espressione del voto (art. 212

lett. b-e LOC). Presupposto irrinunciabile di una libera e consapevole

espressione del voto è un'oggettiva ed esauriente informazione sul tema

della deliberazione; un'adeguata conoscenza dell'oggetto in discussione è

garanzia di correttezza della decisione adottata (RDAT I-1999, n. 2). Il

compito principale di informare l'organo legislativo comunale incombe al

municipio, che vi provvede attraverso la presentazione di messaggi illustranti convenientemente le proposte di deliberazione

(art. 33, rispettivamente 56 LOC; RDAT I-1996 n. 2 consid. 3.2. con rinvii). Spetta in seguito alle commissioni il compito di sottoporre tali

proposte a una verifica critica, volta ad approfondire la conoscenza

dell'oggetto (art. 33 cpv. 2 e 56 cpv. 2 LOC). L'ultimo approccio di tipo cognitivo

è lasciato alla discussione che precede la deliberazione vera e propria da

parte del consesso. Anche il sindaco e i municipali possono parteciparvi, allo

scopo di chiarire e completare le motivazioni alla base delle proposte di

deliberazione sottoposte al legislativo (art. 28 cpv. 3 e 55 cpv. 3 LOC). Il

controllo giudiziale della congruenza, dell'adeguatezza e dell'oggettività

dell'informazione dispensata dal municipio nell'ambito dei messaggi e dalle

commissioni attraverso i relativi rapporti, è in ogni caso limitato.

Informazioni carenti o errate contenute nei messaggi che il municipio sottopone

al legislativo comunale possono determinare l'annullamento della decisione che

ne è scaturita soltanto se il difetto è di natura tale da giustificare la conclusione

che l'organo deliberante ne è stato fuorviato o non ha potuto determinarsi con

la necessaria cognizione di causa (RDAT I-1999, n. 2 consid. 3.1. con rinvii;

STA 52.2009.321-351 del 15 dicembre 2009 consid. 2 e rinvii).

4.

Controverso

è il quesito di sapere se il rapporto dell'organo di controllo esterno andasse

allegato al messaggio sul consuntivo 2015, così come ritiene il ricorrente.

4.1

In sede di risposta davanti al Consiglio di Stato, il municipio ha spiegato

che, per prassi, pubblica nei messaggi sui consuntivi copia del rapporto riassuntivo

del controllo esterno, contenente la "raccomandazione" in merito

all'approvazione dei conti esaminati sulla base dell'esito e degli accertamenti

effettuati; il rapporto completo è invece messo a disposizione della

commissione della gestione. Ciò risulta effettivamente dagli atti prodotti

(cfr. pag. 13, rispettivamente 47 del fascicolo contenente i messaggi 353 e 354).

In vero, tale riassunto si limita a spiegare il compito svolto e a affermare

che a giudizio degli estensori "la contabilità ed il conto consuntivo

sono conformi alle disposizioni legali". Informazione alquanto

succinta, ma sufficiente secondo i disposti della LOC. Infatti, la legge non

prevede che l'intero documento sia trasmesso a ogni singolo consigliere

comunale. Né questo è lo scopo del rapporto in parola. Come visto in

precedenza, esso è stato introdotto proprio ai fini di alleggerire il compito

dei consiglieri comunali, sollevandoli dall'esperire di persona complesse verifiche

contabili, di cui spesso nemmeno posseggono le competenze specifiche, in modo

da lasciar loro il compito di concentrarsi sugli aspetti strategici della

conduzione politica e finanziaria del comune. Ciò permette anche di ritenere

sufficiente l'informazione fornita ai membri del legislativo, che hanno potuto fondare

il loro convincimento anche sulla base del messaggio allestito dal municipio e

del rapporto della commissione della gestione, che contengono le informazioni

necessarie. Del resto, a ben vedere, nemmeno il ricorrente censura carenze o

errori nella loro redazione. Non pretende che il loro contenuto sia fuorviante

o incompleto. Egli si limita a sostenere che i membri del legislativo avrebbero

dovuto disporre dell'intero rapporto dell'organo di controllo esterno, ciò che

- come visto - non è invece necessario.

4.2

In conclusione, seppur per altri motivi da quelli addotti dal Governo, che

ha semplicemente ritenuto che i terzi non potrebbero censurare un carente

approccio cognitivo dei consiglieri comunali dovuto all'assenza d'informazioni

- e ciò contrariamente alla giurisprudenza -, nell'esito la decisione non

presta fianco a critiche.

5.

Il ricorso

deve dunque essere respinto. Il Tribunale rinuncia eccezionalmente a percepire

una tassa di giustizia in relazione alla soccombenza del ricorrente (art. 47

cpv. 1 LPAmm). Egli, infatti, è stato costretto ad adire il Tribunale a causa

di una decisione del Governo che, in sostanza, ha omesso di affrontare il

merito della sua impugnativa. In quest'ottica, è pure corretto annullare la

tassa di giustizia emessa in prima istanza.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

In quanto

ricevibile, il ricorso è evaso nel senso dei considerandi.

§. Di

conseguenza, la decisione impugnata è annullata nella misura in cui pone la

tassa di giustizia a carico di RI 1.

2.

Non si

preleva la tassa di giustizia. All'insorgente dev'essere retrocesso l'importo

di fr. 800.- versato a titolo d'anticipo spese.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

vicepresidente Il vicecancelliere