Licenza edilizia per il riattamento di due edifici

Incarto n.

52.2016.63

Lugano

25 luglio 2017

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matea

Pessina, Sarah Socchi

vicecancelliera:

Barbara

Maspoli

statuendo

sul ricorso 3 febbraio 2016 della

RI

1

patrocinata

da: PA 1

contro

la

decisione 23 dicembre 2015 (n. 5910) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa

presentata da CO 1 e CO 2 avverso la risoluzione 16 luglio 2015 con cui il

municipio di Mezzovico-Vira ha rilasciato alla ricorrente la licenza edilizia

a posteriori per la riattazione di due edifici esistenti (part. __________

e __________);

ritenuto, in

fatto

A. La RI 1, qui ricorrente, è

proprietaria dal gennaio 2015 di un terreno, formato da due fondi (part. __________

e __________), situato a Mezzovico, a cavallo tra la zona nucleo (part. __________)

e la zona di tamponamento (part. __________). Sul terreno vi sono

un edificio disabitato (part__________

sub A e B) e una vecchia stalla (part. __________ sub A).

A. a. Con decisione

22 marzo 2007 - successiva a un permesso preliminare - il municipio ha

rilasciato a __________ e __________, precedenti proprietari del terreno, la

licenza edilizia per riattare e ampliare i due stabili esistenti, ricavando due

abitazioni unifamiliari di tre piani (PT, 1P e 2P). Il progetto prevedeva in

particolare di innalzare fino a poco più di 1 m l'edificio disabitato nel

nucleo (part. __________) e di raddoppiare il volume della stalla (part. __________),

sia sul piano verticale, sia orizzontale, dopo aver demolito un piccolo garage

addossato alla facciata sud. Tra i due edifici era inserito un nuovo corpo,

alto poco meno degli stessi, destinato all'atrio d'ingresso comune e a delle verande.

b. Tale permesso - previo avviso favorevole dei Servizi generali del

Dipartimento del territorio - è stato rinnovato a due riprese, con licenze

edilizie 8 luglio 2009 e 2 settembre 2011, rilasciate senza particolari forme

di pubblicità.

B. Con notifica 22

maggio 2013, __________ e __________ hanno domandato al municipio una licenza

edilizia in variante, limitatamente allo spostamento di un posteggio (part. __________).

Il 13 novembre 2013 il municipio ha rilasciato l'autorizzazione richiesta,

respingendo l'opposizione pervenuta da CO 1 e CO 2, proprietari del fondo

confinante (part. __________).

C. a. Nel

frattempo, nel luglio 2013 gli stessi istanti in licenza hanno inoltrato una

domanda d'inizio dei lavori, procedendo il 18 di quel mese alla demolizione del

garage addossato alla stalla, di muri esterni e di una fontana, evacuando il

materiale di risulta. In seguito non sono stati intrapresi altri interventi.

b. Dopo un anno e mezzo, il 21 gennaio 2015, la RI 1 ha comunicato al municipio

che opererà per opere edili sui mappali __________ e __________, di cui

era frattanto divenuta proprietaria.

c. Constatato che, difformemente dal progetto approvato, era in corso la

demolizione degli edifici esistenti, con decisione 5 marzo 2015 il municipio ha

ordinato alla ricorrente l'immediata sospensione dei lavori e l'inoltro di una

domanda di costruzione a posteriori, avviando nel contempo una procedura di

contravvenzione.

D. a. Il 18/20

marzo 2015, la RI 1 ha chiesto al municipio la licenza edilizia a posteriori e

in variante per il riattamento dei due edifici esistenti. In particolare,

secondo i piani e la relazione tecnica - che richiama le pregresse licenze - il

progetto riconferma le volumetrie e destinazioni del progetto approvato,

aumentando però le unità abitative (da 1 a 3) dello stabile più a nord (part. __________)

e inserendo le scale d'accesso nel nuovo corpo centrale. Prevede inoltre la

demolizione e ricostruzione di gran parte dei muri perimetrali (carenti dal

profilo strutturale) e di pareti interne (con conseguente riorganizzazione

degli spazi), come pure altre modifiche rispetto al precedente progetto

(modifica di aperture, camini, ecc.).

b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dei

vicini CO 1 e CO 2.

c. A seguito di un ulteriore scambio di corrispondenza e di un complemento

atti, preso atto dell'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento

del territorio (n. 92620), il 16 luglio 2015 il municipio ha rilasciato alla

ricorrente la licenza edilizia a posteriori, respingendo l'opposizione dei

vicini con argomenti di cui si dirà più avanti.

E. Con giudizio 23

dicembre 2015, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dai

vicini opponenti avverso la predetta licenza, che ha annullato rinviando gli

atti al municipio affinché proceda secondo quanto indicato nei considerandi

3.1 e 4.1 (cfr. dispositivo n. 1.2).

Il Governo ha anzitutto ritenuto che gli atti dovessero essere retrocessi

perché il municipio si sarebbe pronunciato sul riattamento con ampliamento, ma

non sulla demolizione prevista dalla domanda a posteriori (consid. 3.1).

In seguito, dopo aver indicato che con le domande del 2013 e 2015 erano state

chieste unicamente le approvazioni per delle modifiche (varianti),

senza sollecitare il rinnovo del permesso 22 marzo 2007 - scaduto il 22 marzo

2013 (ovvero ben prima dell'inizio dei lavori del gennaio 2015) -, l'Esecutivo

cantonale ha osservato che le licenze su variante del 2013 e del 2015 non

avrebbero potuto essere rilasciate, essendo venuta meno la base (permesso

originario) su cui poggiavano. Ha pertanto concluso che i lavori di riattazione

sono iniziati senza licenza e che le varianti 13 novembre 2013 e 16 luglio 2015

sono prive di oggetto, auspicando l'inoltro di una nuova domanda da

parte della RI 1 (consid. 4.1).

F. Avverso quest'ultima

pronuncia, la RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale

amministrativo, chiedendo che sia annullata e che sia ripristinata la licenza a

posteriori rilasciatale dal municipio.

Ripercorsi i fatti salienti, la ricorrente contesta in particolare che la

licenza edilizia originaria sia decaduta, visto che sarebbe stata rinnovata

fino al 18 settembre 2013 e che i lavori sarebbero iniziati già nel luglio

2013. La controversa domanda, afferma, sarebbe chiaramente una variante che non

modifica le caratteristiche principali del precedente progetto (dimensioni,

aspetto esteriore, ecc.), ma aspetti puntuali (spazi interni, un'apertura,

ecc.). I vicini sarebbero pertanto legittimati unicamente a contestare tali

punti; il municipio avrebbe comunque esaminato la domanda come nuova. Quest'ultima

circostanza renderebbe ad ogni modo superfluo l'inoltro di una nuova domanda

con avvio di una nuova procedura. Il progetto, prosegue, sarebbe perfettamente

conforme alle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), in particolare

per quanto attiene ai posteggi e alla sistemazione esterna, che emergerebbe

sufficientemente dai piani già approvati.

G. All'accoglimento del

ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari

osservazioni.

Il municipio si rimette alla decisione di questa Corte, mentre CO 1 e CO 2

sollecitano il rigetto dell'impugnativa, con argomenti di cui si dirà, per

quanto occorre, in appresso.

L'Ufficio delle domande di costruzione è invece rimasto silente.

H. Con la replica e

la duplica, la ricorrente rispettivamente i vicini opponenti si sono

riconfermati nelle proprie conclusioni e domande di giudizio, sviluppando

ulteriormente le proprie tesi.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La competenza

del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge

edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la

legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza e proprietaria dei

fondi dedotti in edificazione, personalmente e direttamente toccata dal

giudizio impugnato (art. 21 cpv. 2 LE e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa

del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1).

L'impugnativa è inoltre tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta da verificare se

la decisione censurata sia impugnabile in quanto tale.

1.2.

1.2.1. Una decisione è finale se pone termine alla lite, poco importa che la

decisione sia fondata su ragioni di merito oppure su motivi procedurali. Sono

per contro incidentali le decisioni che riguardano soltanto una fase del

procedimento, assumendo una funzione strumentale rispetto alla pronuncia

destinata a concludere la vertenza (cfr. DTF 133 V 477 consid. 4.1.1).

La decisione che rinvia la causa per nuova

decisione all'istanza inferiore è in linea di principio una decisione

incidentale; ciò vale anche quando il giudizio impugnato statuisce su una questione di

fondo parziale; resta riservato il caso in cui all'istanza inferiore a

cui vengono retrocessi gli atti non resta

più alcun margine decisionale, dovendosi limitare ad eseguire quanto disposto dall'autorità superiore (cfr. DTF

138 I 143 consid. 1.2; 135 V 141 consid. 1.1; STA 52.2014.238 del 25

giugno 2015 e rimandi).

In base all'art. 66 cpv. 2 LPAmm, le decisioni pregiudiziali o incidentali

possono però essere impugnate se possono provocare al ricorrente un pregiudizio

irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe

immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura

probatoria defatigante e dispendiosa (lett. b; cfr. al riguardo: STA

52.2014.238 citata).

1.2.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha rinviato gli atti al municipio,

anzitutto, per pronunciarsi sulla domanda di demolizione a posteriori che

sarebbe ancora pendente (consid. 3.1). Da questo profilo, il giudizio

costituisce a prima vista una decisione di rinvio incidentale. Sennonché

davanti all'esecutivo comunale non è affatto pendente una simile domanda, come

ha invece ritenuto a torto il Governo, che ha all'evidenza travisato il testo

della decisione municipale. Il municipio si è già pronunciato sull'(unica)

domanda in variante e a posteriori presentata dalla RI 1 il 18/20 marzo 2015,

che include anche la demolizione degli edifici, rilasciando la licenza

edilizia a posteriori. Il punto 9.2 della sua decisione sta unicamente a

indicare che la domanda in esame - ovvero "in oggetto" - è

quella che il municipio aveva richiesto per sanare a posteriori gli interventi

di demolizione intrapresi senza permesso. Non che era pendente un'altra domanda

che l'esecutivo stava ancora "esaminando". Ancorché non

particolarmente contestato dalla ricorrente, non si può fare a meno di rilevare

come su questo punto il giudizio impugnato sia privo di senso. Anche se fosse

una pronuncia incidentale, considerato che il Tribunale può rendere

immediatamente una decisione finale al riguardo, su questo punto il ricorso dev'essere

considerato non solo ricevibile (art. 66 cpv. 2 LPAmm), ma anche parzialmente

accolto, con conseguente annullamento del dispositivo n. 1.2 della risoluzione

governativa che rimanda al consid. 3.1.

1.2.3. La precedente istanza ha inoltre annullato la licenza edilizia 16 luglio

2015, prospettando alla ricorrente l'inoltro di una nuova domanda di

costruzione. Ha in particolare stabilito che il permesso originario era

decaduto e che non poteva essere rilasciata alcuna licenza edilizia sulla base

della controversa domanda in variante e a posteriori. Da questo profilo il

giudizio può essere considerato finale. La risoluzione governativa non lascia infatti

alcun margine decisionale al municipio, che non può più chinarsi sulla domanda

alla base della presente procedura.

Anche da questo profilo il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere

evaso sulla base degli atti, integrati dall'incarto dipartimentale (inc. 56752

e 75987) relativo al primo progetto approvato con licenza edilizia 22 marzo

2007, rinnovata l'8 luglio 2009 e il 2 settembre 2011, così come noto alle

parti.

2. 2.1. La

licenza edilizia è un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta

che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori

previsti dalla domanda di costruzione (art. 1 cpv. 1 regolamento di applicazione

della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1). Essa abilita il

richiedente a realizzare l'opera edilizia prevista dal progetto approvato e ad

utilizzarla conformemente alla destinazione indicata (Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art.

1 LE n. 627). Per evitare che a distanza di tempo dal rilascio dell'autorizzazione

vengano realizzate opere edilizie non più conformi al diritto materiale vigente

a quel momento, l'accertamento sotteso alla licenza edilizia ha una validità

limitata nel tempo. La licenza decade se i lavori non vengono iniziati entro

due anni dalla sua crescita in giudicato (art. 14 cpv. 1 LE). Scopo della limitazione

temporale è quello di obbligare il beneficiario di una licenza rimasta

inutilizzata per oltre due anni a sottoporre nuovamente il progetto

all'autorità al fine di verificare se l'accertamento di conformità espresso in

precedenza sia ancora valido o debba essere aggiornato in funzione di eventuali

modifiche del diritto applicabile intervenute nel frattempo (Scolari, op. cit, ad art. 14 LE, n.

859). La licenza decaduta ope temporis per mancato avvio dei lavori nel termine

di validità - perentorio in quanto fissato dalla legge - diventa per principio

inutilizzabile. Perde qualsiasi efficacia. Le opere autorizzate non possono più

essere messe in cantiere senza aver prima conseguito un nuovo permesso (STA

52.2011.225 del 15 ottobre 2012 consid. 2).

2.2. Secondo l'art. 23 cpv. 3 RLE, i lavori sono considerati iniziati quando:

a) sono

in corso d'esecuzione i lavori di demolizione necessari; oppure

b) sono

state poste in cantiere le installazioni necessarie all'esecuzione dell'opera;

oppure

c) è

accertato che furono fatte spese ingenti per garantire la protezione del

cantiere e di opere vicine; oppure

d) sono

state gettate le fondamenta dell'edificio o impianto.

L'inizio dei lavori si

identifica, di regola, con l'apertura del cantiere, ovvero con l'esecuzione,

sul terreno dedotto in edificazione, dei lavori preparatori necessari per la

realizzazione della costruzione autorizzata. Deve cioè trattarsi dell'effettiva

messa in cantiere dell'opera e non di un semplice espediente per aggirare le

disposizioni di legge sulla validità temporale del permesso (cfr. STA

52.2011.26 del 15 febbraio 2011 consid. 2.2; 52.2008.179 del 16 luglio 2008

consid. 2.2; RDAT I-1998 n. 43; Scolari,

op. cit., ad art. 14 LE, n. 869). Non basta dunque riferirsi esclusivamente ai

criteri oggettivi di cui all'art. 23 cpv. 3 RLE. Importanza rivestono anche le

circostanze soggettive del singolo caso: l'effettiva volontà del proprietario d'iniziare

Fatti

i lavori approvati va tenuta in debita considerazione (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 14 LE, n.

870).

2.3. Nel caso concreto, la domanda di variante e a posteriori alla base della

presente procedura, così come concepita, s'innesta sulla licenza edilizia per

il riattamento con ampliamento del 22 marzo 2007, rinnovata l'ultima volta il 2

settembre 2011. Nessuno pretende del resto - a ragione - che sia stata

rinnovata con l'inoltro o l'approvazione della variante del 2013 relativa allo

spostamento di un posteggio (cfr. al riguardo: Scolari,

op. cit., n. 861). Sennonché la citata autorizzazione rinnovata non è più valida,

ma decaduta per mancato utilizzo nel termine biennale di validità. Non tanto

perché, come osservato dal Governo, tale termine sarebbe spirato il 22 marzo

2013 - i due anni hanno in effetti iniziato a decorrere dalla crescita in

giudicato della decisione di rinnovo 2 settembre 2011 (cfr. dispositivo n. 5) -

ma perché quando l'insorgente ha intrapreso i lavori sulle part. __________ e __________,

nel gennaio 2015, la licenza per riattare e ampliare i due stabili esistenti

non era comunque più valida. Dagli atti risulta infatti che sui fondi, fatta

astrazione dalla demolizione del piccolo garage esistente (volumetria

estranea nel nucleo, cfr. relazione tecnica 26 gennaio 2007) e di qualche

muretto esterno avvenuta il 18 luglio 2013 - che è stata ben immortalata dai

precedenti proprietari (cfr. foto di cui al doc. U) -, non è stato intrapreso

alcunché per attuare concretamente l'edificazione autorizzata. Neppure la

ricorrente afferma che sono state eseguite altre opere prima del 2015. Rimossi

gli attrezzi da cantiere e il materiale derivante dall'eliminazione dei citati

manufatti di secondaria importanza (garage e muri), tra il 2013 e il 2015 lo

stato degli edifici esistenti (casa e stalla) e del terreno è in sostanza

rimasto invariato per un ulteriore anno e mezzo (cfr. peraltro anche le viste

su street view, sub www.google.ch/maps, stato novembre 2014; cfr. al riguardo

STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid.

6.5 e rinvii), fino alla vendita dei fondi alla ricorrente. Più che un

approntamento per l'esecuzione degli interventi approvati e un'effettiva

volontà di effettuarli, la demolizione puntuale del 18 luglio 2013 si rivela

pertanto solo un semplice espediente per eludere il termine biennale di validità

del permesso. Non giova ai ricorrenti richiamarsi all'art. 23 cpv. 3 RLE, determinanti

essendo anche le reali intenzioni del proprietario (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 14 LE, n.

870). Né potrebbe portare ad altra conclusione l'accordo tra le parti del 29

luglio 2013 o la modifica di servitù del 12 dicembre 2013: tant'è che neppure

dopo aver sottoscritto questi documenti i precedenti proprietari hanno

intrapreso i lavori.

3. Oltre a

ciò va pure osservato che, contrariamente a quanto pretende la ricorrente, la

Considerandi

domanda in oggetto non può in ogni caso essere assimilata ad una variante del

progetto precedentemente autorizzato - contro la quale, in generale, sono

proponibili solo contestazioni che riguardano le parti che hanno subito una modifica

(cfr. STA 52.2012.172 dell'11 dicembre 2012 consid. 2; Scolari, op. cit., ad art. 16 LE, n. 902). La domanda altera

infatti sensibilmente quella precedente, in particolare dal profilo qualitativo

(cfr. anche Scolari, op. cit., ad

art. 16 LE, n. 895). Diversa è segnatamente la natura e tipologia d'intervento,

non più riconducibile a un risanamento e/o ampliamento di uno stabile esistente

(cfr. anche art. 5 n. 8 e 11 NAPR), ma a una vera e propria demolizione dei due

edifici esistenti (casa e stalla), di cui sono abbattuti pressoché

integralmente i muri perimetrali, oltre che quelli interni (cfr. il raffronto

tra i piani del 2015 e quelli del 2007), con conseguente nuova costruzione. Intervento,

questo, che richiama oltretutto anche altre norme (cfr. art. 30 e 31 NAPR, che

operano distinzioni tra riattamento, demolizione, ricostruzione, ampliamento e

nuove costruzioni). Anche da questo profilo, nulla può dunque dedurre la ricorrente

dal precedente permesso che, dopo l'abbattimento di diverse facciate, è

diventato inutilizzabile; la ricorrente non vi si potrebbe più attenere,

neppure se ne avesse postulato o ne postulasse il rinnovo. Ipotesi, quest'ultima,

sia detto per completezza, che - al di là del fatto che è di regola esclusa

quando è sopraggiunta una modifica sostanziale del diritto - non pone peraltro

al riparo l'istante in licenza da possibili contestazioni contro il progetto

precedentemente approvato (cfr. Scolari,

op. cit., ad art. 14 LE n. 878 e 882). E ciò a prescindere dall'esistenza di

contratti sottoscritti tra le parti concernenti l'esercizio del diritto di

opposizione, che hanno solo una portata di natura privata.

4.

Ferme

queste premesse, considerato che la domanda in discussione, così come

impostata, parte da questo assunto errato (variante di un progetto diverso,

anziché nuova domanda), senza distinguere in particolare lo stato esistente, le

demolizioni e le parti nuove degli stabili (cfr. piani di costruzione del 2015,

che confondono lo stato esistente con quello approvato), e non permette

pertanto neppure di valutare la sua conformità con le norme concretamente

applicabili (cfr. tra l'altro gli art. 30 lett. b e 31 NAPR, su cui neppure il

municipio si è del resto concretamente chinato, nonostante le obiezioni sollevate

dai vicini in prima istanza e nel corso della procedura ricorsuale), ben si

giustifica in concreto esigere dall'insorgente l'inoltro di una nuova domanda

di costruzione (corredata da nuovi piani e da tutta la documentazione aggiornata,

cfr. art. 9 e 12 RLE), che chiarisca gli estremi degli interventi eseguiti e da

realizzare, avviando una nuova procedura, così come in definitiva sollecitato

dal Governo. Su questo punto il giudizio impugnato, nell'esito, non risulta lesivo

del diritto e va pertanto confermato.

5.

5.1. Sulla base di tutte le

considerazioni che precedono, il ricorso deve di conseguenza essere

parzialmente accolto, limitatamente all'annullamento del dispositivo n. 1.2

della decisione governativa che rinvia al consid. 3.1. Per il resto la

decisione impugnata è invece confermata.

5.2

Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è suddivisa tra

la ricorrente e i vicini __________, proporzionalmente al rispettivo grado di

soccombenza. Nella misura in cui non sono compensate, la ricorrente è inoltre

tenuta a rifondere ai resistenti un'adeguata indennità a titolo di ripetibili

(art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Dispositivo

Per questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è parzialmente accolto.

§. Di conseguenza,

la decisione 23 dicembre 2015 (n. 5910) del Consiglio di Stato è annullata

limitatamente al dispositivo n. 1.2, nella misura in cui rinvia al consid. 3.1.

Per il resto è invece confermata.

2. La tassa di

giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico

in ragione di fr. 1'200.-. Per la rimanenza (fr. 300.-) è invece posta a carico

di CO 1 e CO 2, in solido. Alla RI 1 va restituito l'importo di fr. 300.-

versato in eccesso a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.

3. La ricorrente è tenuta a versare a CO 1 e CO 2 fr.

1'000.- a titolo di ripetibili.

4. Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

5. Intimazione a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente La vicecancelliera