52.2016.89

Diritti politici. Uso di beni amministrativi per la raccolta delle firme. Ecocentri comunali

16 agosto 2016Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Con scritto 14

settembre 2015, RI 1, membro del comitato promotore dell'iniziativa popolare federale

contro la dissimulazione del volto in pubblico, ha informato il CO 1 di voler

organizzare delle raccolte di firme a sostegno della predetta iniziativa presso

vari luoghi della città, tra i quali gli spazi all'interno degli ecocentri cittadini.

Con decisione 24 settembre 2015, il municipio

ha preso atto di questa comunicazione, negando tuttavia a RI 1 unicamente

il permesso di raccogliere firme all'interno degli ecocentri cittadini, per

motivi di ordine pubblico.

B. Con decisione 3

febbraio 2016, il Consiglio di Stato ha respinto il gravame interposto da RI 1,

confermando la suddetta decisione municipale.

Il Governo cantonale ha

innanzitutto rilevato come l'art. 3 del regolamento comunale del 30 gennaio

1989 sui beni amministrativi del comune di __________ (nel seguito: RBA)

preveda una suddivisione tra beni amministrativi in senso stretto (edifici

amministrativi, scuole, acquedotti, canalizzazioni, etc.) e in senso ampio (cose

di uso comune quali strade, piazze, parchi, etc.). Dopo avere considerato gli ecocentri alla stregua di beni

amministrativi in senso stretto, esso ha precisato che il municipio - il quale

giusta l'art. 4 RBA ha la competenza per emanare norme di polizia volte

a disciplinare l'uso dei beni amministrativi - era da un lato legittimato a

emanare l'ordinanza municipale del 13 gennaio 2010 sugli ecocentri e dall'altro

a concedere l'utilizzo dei beni amministrativi in senso stretto in applicazione di criteri più severi rispetto a

quelli usualmente impiegati in caso d'uso di beni amministrativi in senso più ampio del termine. Il Consiglio di Stato

ha poi indicato come l'esecutivo comunale non avesse imposto agli

iniziativisti di raccogliere le firme all'esterno degli ecocentri, bensì di non

raccoglierne all'interno di dette strutture, fondando il suo diniego su quanto

prescritto all'art. 13 cpv. 1 lett. d dell'ordinanza. Contrariamente a quanto

ritenuto da RI 1, il municipio non avrebbe quindi impedito agli iniziativisti

di agire in modo efficace per la riuscita dell'iniziativa in parola, tenuto

conto come non vi sarebbe alcun ostacolo per la raccolta delle firme in altri

luoghi del comune. Inoltre, esso ha considerato che il principio sancito all'art.

121 cpv. 1 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998

(LEDP; RL 1.3.1.1) - giusta il quale il diritto alla raccolta delle firme è esercitato

liberamente - trova il suo limite laddove il municipio è chiamato ad applicare

delle norme a tutela dei propri beni amministrativi, della sicurezza e dell'ordine

pubblico. Qualora si permettesse la raccolta

delle firme negli ecocentri, sussisterebbe infatti il rischio concreto

di un sovraffollamento all'interno di dette strutture, ciò che comporterebbe anche

dei problemi di ordine viario e di sicurezza per i singoli utenti. La stessa

tessera d'accesso agli ecocentri, la quale non può essere né ceduta, né

duplicata, comproverebbe ulteriormente lo scopo a cui sono destinati tali

impianti, ovvero quello di consentire la raccolta e lo smaltimento dei rifiuti,

il che esclude il loro utilizzo per altri scopi, seppur ideali. Da ultimo, il

Consiglio di Stato ha indicato come la decisione municipale sia supportata da

una valida base legale, giustificata da preminenti interessi pubblici e rispettosa

del principio della proporzionalità. Per tale ragione l'ha tutelata, ritenendo la garanzia del corretto

funzionamento degli ecocentri e la sicurezza dei relativi utenti un interesse

preponderante per rapporto a quello degli iniziativisti alla raccolta delle firme.

C. Avverso quest'ultima

pronuncia, RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo,

chiedendone l'annullamento e postulando l'autorizzazione alla raccolta delle

firme all'interno degli ecocentri del comune.

Rimprovera in sostanza al

Governo di non aver tenuto conto che la raccolta delle firme non è soggetta ad

autorizzazione poiché non crea un uso accresciuto del suolo pubblico. Contesta

che la raccolta di firme all'interno degli ecocentri possa in qualche modo

ostacolare l'attività svolta all'interno dei medesimi.

D. All'accoglimento dell'impugnativa

si oppone il Consiglio di Sato, senza formulare particolari osservazioni.

A identica conclusione

perviene il municipio, con argomenti dettagliati di cui si dirà, per quanto

necessario, in appresso.

E. Con la replica il

ricorrente ribadisce e sviluppa le censure ricorsuali. In duplica, il municipio

si riconferma nelle proprie posizioni.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1

della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Il ricorrente,

direttamente toccato dalla decisione impugnata, nonché parte del procedimento

di prima istanza, è legittimato ad agire in giudizio (art. 209 lett. b LOC). Il

termine d'inizio per la raccolta delle firme per l'iniziativa popolare federale

in parola è il 15 marzo 2016 e viene a scadere il 15 settembre 2017, motivo per

cui l'attualità della lite è certa (FF 2016 1383). Il ricorso, tempestivo (art.

213 cpv. 2 LOC), è dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può

essere emanato sulla base degli atti acquisiti all'incarto, senza procedere ad

accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 della legge sulla procedura

amministrativa del 24 settembre 2013 [LPAmm; RL 3.3.1.1]). L'oggetto della controversia

emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali. Del resto, nemmeno le

parti chiedono l'assunzione di particolari prove.

Considerandi

2.

2.1. Giusta

l'art. 34 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18

aprile 1999 (Cost.; RS 101), i diritti politici sono garantiti (cpv. 1), e la

loro garanzia protegge la libera formazione della volontà e l'espressione

fedele del voto (cpv. 2). In questo senso, in base all'art. 121 cpv. 1 LEDP, la

raccolta delle firme è esercitata liberamente. L'art. 121 cpv. 4 LEDP prevede che

l'uso del suolo pubblico per la raccolta organizzata delle firme, in specie in

occasione di votazioni o elezioni, richiede l'autorizzazione preventiva del municipio,

che stabilisce le condizioni di tempo e di luogo per la raccolta.

2.2

Secondo costante

giurisprudenza, il privato che chiede di utilizzare il suolo pubblico per poter

esercitare i diritti fondamentali che gli sono garantiti dalla Costituzione,

dispone di un diritto 'condizionale' all'ottenimento di una simile autorizzazione. In applicazione dell'art. 36 Cost., un

eventuale diniego può essergli opposto

soltanto se fondato su di una valida base legale, se sussistono interessi pubblici o privati preminenti

e se il provvedimento rispetta il principio della proporzionalità (DTF 138 I

274.

consid. 2.2.2; 135 I 302

consid. 3.2; 132 I 256 consid. 3; STF 1P.336/2005 del 20 novembre 2005 consid. 5;

Ulrich Häfelin/

Walter Haller/Helen Keller, Schweizerisches Bundesstaats-recht,

8a ed., Zurigo 2012, § 15 n. 496; Andreas Kley/Esther Tophinke, in: Bernhard

Ehrenzeller/Benjamin Schindler/Rainer J. Schweizer/Klaus A. Vallender,

Die schweizerische Bundesverfassung, 3a ed., San Gallo 2014, pag.

421). L'autorità preposta all'amministrazione e alla messa a

disposizione del suolo pubblico potrà in primo luogo prendere in considerazione

interessi che eventualmente si oppongono al rilascio di una simile autorizzazione.

In particolare, quelli legati alla viabilità (traffico pubblico e privato) e quelli tendenti ad evitare immissioni

eccessive, assembramenti ed altre turbative dell'ordine pubblico e della

sicurezza in generale (DTF 127 I 164 consid. 3a/b; STA 52.2004.150 del 4

ottobre 2004 consid. 2.2; 52.2004.275 del 18 dicembre 2006 consid. 2.2).

2.3

Per quanto attiene

all'utilizzo di beni amministrativi da parte del pubblico, va anzitutto

rilevato che esso è strettamente correlato con la loro destinazione. Di

principio, infatti, i beni amministrativi non sono destinati all'uso comune.

Tuttavia, in quanto non siano strettamente necessari per l'utilizzazione

secondo la loro destinazione, possono anche essere messi a disposizione del

pubblico per usi temporanei diversi (Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, Bellinzona/Cadenazzo

1993, n. 547). A determinate condizioni vige un diritto all'uso di patrimonio

amministrativo da parte del pubblico, nel caso in cui sia necessario per

l'esercizio di diritti fondamentali da parte dei cittadini, come ad esempio l'utilizzo di una sala comunale per

lo svolgimento di una manifestazione da parte di un'organizzazione politica

(STF 1P.304/1990 del 18 febbraio 1991 consid. 3, in: ZBl 1992, pag. 40 e segg.;

STF P.170/1978 del 19 marzo 1980 consid. 3; Tobias Jaag, Gemeingebrauch und

Sondernutzung öffentlicher Sachen, in: ZBl

93/1992, pag. 164; André Werner Moser, Der

öffentliche Grund und seine Benützung, tesi Berna 2011, pag. 202 e segg.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4a

ed., Berna 2014, pag. 476). In particolare, il patrimonio amministrativo

impiegato deve risultare a ciò idoneo. Inoltre, l'obbligo da parte

dell'autorità di concederne l'utilizzo per

l'esercizio di diritti costituzionalmente garantiti è condizionato all'impossibilità

di reperire altri luoghi altrettanto confacenti (DTF 127 I 84 consid. 4b; Moser,

op. cit., pag. 203; Tschan-nen/Zimmerli/Müller,

op. cit., pag. 477). Questo tipo di utilizzazioni è equiparabile all'uso

speciale di beni di uso comune (DTF 127 I 164 consid. 3b; STF 1P.304/1990 del

18.

febbraio 1991 consid. 3; Jaag, op.

cit., pag. 164; Scolari, op. cit.,

n. 547).

2.4

Giusta l'art. 179

cpv. 1 LOC, la conservazione e l'amministrazione dei beni comunali compete al

municipio, in modo che gli stessi siano messi a beneficio della collettività

senza pregiudicarne la consistenza. Secondo l'art. 107 cpv. 2 lett. c e cpv. 4

LOC, il municipio ne regola inoltre l'uso accresciuto o esclusivo. L'esecutivo

comunale dispone in questo ambito di un ampio potere discrezionale, che è

tenuto ad esercitare nel rispetto dei principi generali del diritto e dei

diritti fondamentali dei cittadini, che non comprendono soltanto il divieto d'arbitrio

e la parità di trattamento, ma anche le libertà ideali garantite dalla

Costituzione (DTF 138 I 274 consid. 2.2.2; 127 I 164 consid. 3b; 124 I 267

consid. 3a; 107 Ia 63 consid. 2a; STA 52.2004.150 del 4 ottobre 2004 consid. 2.3).

Sebbene la prassi non gli riconosca il diritto di utilizzare una ben precisa

porzione di suolo pubblico per esercitare le libertà fondamentali (DTF 132 I

256.

consid. 3; 127 I 164 consid. 3c; 124 I 267 consid. 3d), il cittadino può

comunque esigere, nel limite del possibile, che l'ente pubblico gli metta a disposizione

degli spazi adeguati alle circostanze. In caso contrario l'esercizio di tali

libertà potrebbe risultare soltanto apparente (STA 52.2004.275 del 18 dicembre

2006.

consid. 2.3).

2.5

In quanto procedenti da apprezzamento e riconducibili all'autonomia

comunale, le decisioni del municipio sulle domande di messa a disposizione di

spazi adeguati alla raccolta di firme sono sindacabili da parte delle istanze

di ricorso soltanto nella misura in cui violano il diritto, segnatamente sotto

il profilo di un esercizio abusivo del potere discrezionale che la legge

riserva all'autorità comunale. Sono censurabili soltanto le decisioni che

violano il diritto. Censurabili sono, in particolare, quelle che si fondano su

considerazioni estranee alla materia o che scaturiscono

da una ponderazione insostenibile degli interessi contrapposti. Le istanze di

ricorso devono limitarsi a rilevare eventuali violazioni del diritto. Non possono semplicemente sostituire il loro apprezzamento a quello dell'autorità comunale

(STA 52.2004.275 del 18 dicembre 2006 consid. 2.3).

3.

3.1. L'insorgente

contesta la decisione governativa, nella misura in cui non terrebbe conto del

fatto che la raccolta delle firme svolta soltanto da una singola persona su

suolo pubblico non costituisce un intralcio alla viabilità tale da generare un

uso accresciuto del suolo pubblico. Segnala altresì che anche in base all'art. 121 cpv. 1 e 4 LEDP, la raccolta di firme è, di

principio, libera, e necessita di un'autorizzazione soltanto se l'utilizzo del

suolo pubblico avviene in forma accresciuta. A suo dire, l'ordinanza

municipale sugli ecocentri non andrebbe applicata al caso di specie, non

essendo per l'appunto la raccolta di firme soggetta ad autorizzazione e non

creando simile attività un uso accresciuto del suolo pubblico. L'argomento del

Governo riguardo alla necessità di garantire la sicurezza presso gli ecocentri

sarebbe inoltre infondato, in quanto la raccolta delle firme avverrebbe

soltanto in presenza di al massimo una persona, il che escluderebbe il generarsi

di assembramenti. Ad ogni modo, quand'anche si fosse in presenza di un uso

accresciuto del suolo pubblico, il municipio non sarebbe comunque legittimato a

negare l'autorizzazione alla raccolta delle firme, ritenuto come anche il

patrimonio amministrativo del comune, e non soltanto quello finanziario, sottostarebbe

alla tutela costituzionale relativa all'esercizio dei diritti politici. L'insorgente

sostiene che il cambiamento delle abitudini dei votanti in seguito all'introduzione

del voto per corrispondenza ha reso maggiormente difficoltosa la raccolta delle

firme presso i seggi elettorali, obbligando

quindi gli iniziativisti a cercare nuovi luoghi frequentati da cittadini aventi

diritto di voto per poter raccogliere le firme necessarie. A differenza della fattispecie

di cui alla sentenza del Tribunale cantonale amministrativo n. 52.2004.275

del 18 dicembre 2006 - nella quale era stato rilevato il carattere poco

dignitoso di un piazzale di deposito dei rifiuti per la raccolta delle firme -

nel caso di specie gli ecocentri di __________ si presterebbero allo

svolgimento di una simile attività, in quanto dotati di ampi spazi e luoghi per

il parcheggio dei veicoli. Inoltre, la raccolta delle firme da parte degli

iniziativisti avverrebbe senza l'utilizzo di bancarelle. Per quanto attiene

alla classificazione degli ecocentri in beni amministrativi in senso stretto, l'insorgente

contesta che ciò escluderebbe aprioristicamente la raccolta delle firme all'interno

di dette strutture. Neppure l'esistenza di tessere d'accesso sarebbe motivo

sufficiente per negare l'autorizzazione; al contrario, essendo queste

rilasciate esclusivamente ai residenti di __________, la possibilità di

imbattersi in cittadini aventi diritto al voto sarebbe accresciuta. Infine, l'insorgente

contesta l'efficacia di un'eventuale raccolta di firme all'esterno degli ecocentri:

ciò obbligherebbe infatti gli iniziativisti a dover fermare i veicoli in

transito, ostacolando il normale flusso degli utenti motorizzati.

3.2

Atteso come le

restrizioni dei diritti fondamentali, così come indicato in narrativa, devono

reggere alla verifica costituzionale di cui all'art. 36 Cost., va anzitutto rilevato

che, nel caso di specie, l'autorità comunale ha vietato la raccolta di firme

negli spazi all'interno degli ecocentri comunali, fondandosi sui combinati art.

4.

e 7 RBA e art. 13 cpv. 1 lett. d dell'ordinanza sugli ecocentri. L'art. 4 RBA

stabilisce infatti che l'amministrazione dei beni amministrativi compete al

municipio, il quale emana norme di polizia per disciplinarne l'uso e la

protezione, limitando o vietando usi incompatibili con l'interesse generale.

L'art. 7 prevede inoltre che è soggetto ad

autorizzazione l'uso di poca intensità dei beni amministrativi (cpv. 1),

e che è tale, in particolare, la raccolta di firme per petizioni, iniziative e

referendum (cpv. 2). Dal canto suo, l'art. 13 cpv. 1 lett. d dell'ordinanza sugli

ecocentri, che al contrario di quanto sostenuto dal ricorrente è chiaramente

applicabile alla presente fattispecie, dispone che è vietata la sosta

all'interno degli ecocentri oltre il tempo

necessario per lo scarico di merci. Il querelato provvedimento municipale, sorretto

dalle precitate norme comunali, poggia pertanto su di una valida base

legale. Esso appare inoltre giustificato da un preminente interesse pubblico, essendo

inteso a garantire il corretto funzionamento degli ecocentri e la sicurezza

degli utenti. Lo stesso mira in effetti ad evitare il pericolo di generare

degli ostacoli alla normale e ordinata attività di deposito dei rifiuti, a causa di sovraffollamenti o assembramenti

di persone. Contrariamente a quanto sostenuto nel ricorso, il rischio di

intralcio della normale attività svolta all'interno degli ecocentri non è per nulla

astratto, ritenuto come l'oggetto dell'iniziativa non sia di immediata comprensione,

richieda una seppur succinta spiegazione ai cittadini e possa anche dare adito

a discussioni, favorendo in questo modo la prolungata presenza di persone e

veicoli all'interno degli ecocentri, oltre il termine delle operazioni di deposito

dei rifiuti che notoriamente devono essere condotte in modo piuttosto celere,

onde evitare inutili ingorghi.

Nella ponderazione dei contrapposti interessi, il municipio ha ritenuto

preponderante l'irreprensibile funzionamento degli ecocentri comunali e

la tutela dell'integrità fisica degli utenti, rispetto all'interesse degli iniziativisti costituzionalmente garantito di poter

raccogliere delle firme all'interno di dette strutture. A giusta ragione. La

decisione municipale risulta infatti idonea e adeguata a realizzare tale scopo,

nella misura in cui, tra i vari provvedimenti immaginabili,

il divieto imposto all'insorgente è l'unico in grado di garantire in maniera effettiva

e compiuta il corretto e regolare funzionamento degli ecocentri

cittadini conformemente alla loro destinazione. A tal proposito occorre rilevare

che la DTF 135 I 302, a cui si richiama l'insorgente per sostenere le proprie

tesi ricorsuali, concerneva una fattispecie del tutto diversa da quella qui sub judice. In quel caso, infatti, la

nostra massima istanza era stata chiamata a decidere in merito all'obbligo di

richiedere un'autorizzazione per la raccolta di firme in particolare

presso alcune vie pedonali del centro storico di San Gallo, negando tale necessità

visto che detta attività era svolta soltanto da due o al massimo tre persone. A

differenza di quest'ultima fattispecie, invece, nella presente vertenza i beni

amministrativi individuati dall'insorgente per la raccolta delle firme non

appaiono idonei a questo scopo, trattandosi di impianti concepiti non quali

semplici spazi pubblici di transito e di incontro,

ma per lo svolgimento di una specifica attività quale è quella relativa alla

raccolta e allo smaltimento di rifiuti. Peraltro, il municipio non ha -

a giusta ragione - avuto nulla da eccepire in merito all'annunciata raccolta di

firme presso altri luoghi pubblici della città, quali gli spazi esterni ai

seggi elettorali, le zone prospicenti alla pista di ghiaccio e allo stadio

comunale, così come gli spazi all'esterno degli ecocentri comunali, procedendo

conseguentemente in modo del tutto proporzionato e senza incorrere in una

violazione dei diritti politici degli iniziativisti.

Inconsistenti sono infine i richiami al

cambio di abitudini nelle operazioni di voto da parte dei cittadini in

seguito all'introduzione del voto per corrispondenza, non modificando tale

circostanza i presupposti per l'utilizzo degli spazi all'interno degli

ecocentri cittadini.

Ne discende il corretto agire da parte del

municipio, il quale è stato giustamente tutelato dal Consiglio di Stato

nel suo giudizio.

4.

4.1. In esito alle

considerazioni che precedono, il ricorso va pertanto respinto e la risoluzione

governativa impugnata confermata.

4.2

Ritenuto che il ricorrente ha agito per motivi ideali a

tutela dei suoi diritti politici, si prescinde dal prelievo di una tassa di

giudizio in questa sede (art. 47 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è

respinto.

2.

Non si

prelevano né tasse, né spese. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la presente

decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a

Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della

legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 [LTF; RS 173.110]).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere