Iniziativa popolare comunale - regolarità e ricevibilità

Incarto n.

52.2017.12

Lugano

1° dicembre 2017

In nome

della Repubblica e Cantone

Ticino

Il Tribunale cantonale amministrativo

composto dei giudici:

Flavia

Verzasconi, presidente,

Matteo

Cassina, Marco Lucchini

vicecancelliere:

Fulvio

Campello

statuendo

sul ricorso 10 gennaio 2017 di

RI

1

contro

la

decisione 30 novembre 2016 (n. 5360) del Consiglio di Stato che respinge

l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso la risoluzione 18 gennaio (n.

45) 2016 con cui il municipio del comune di CO 1 ha dichiarato irregolare e irricevibile

l'iniziativa popolare "Per la sistemazione della piazza a __________ e

di un camminamento fino a __________";

ritenuto, in

fatto

A. a. Il 9 dicembre 2015 RI

1, PI 1 e PI 2, cittadini di CO 1, hanno depositato presso la cancelleria

comunale un'iniziativa popolare "per la sistemazione della piazza a __________

e di un camminamento fino a __________". L'11 dicembre la cancelleria ne

ha disposto la pubblicazione all'albo comunale.

b. Il 28 dicembre RI 1

ha consegnato alla cancelleria comunale i formulari con le firme di 315

cittadini.

B. Con risoluzione 18

gennaio 2016 (n. 54), pubblicata all'albo il 22 gennaio successivo, il

municipio ha dichiarato irregolare e irricevibile l'iniziativa. Secondo l'esecutivo

comunale, l'irregolarità derivava innanzitutto dal fatto che sui formulari era

stato omesso di riportare le modalità di

apposizione della firma. Inoltre, non era stato designato un rappresentante

autorizzato a ricevere le comunicazioni

ufficiali come pure a ritirare l'iniziativa. Quanto all'irricevibilità,

da una verifica operata da uno studio d'ingegneria specializzato nella gestione del traffico era emerso

che l'intervento principale - consistente nello spostamento del passaggio

pedonale situato ai margini della piazza in località __________ - non era conforme

alle normative vigenti. Anche la creazione di un ulteriore passaggio sopraelevato nei pressi della stazione di

servizio contrastava con il diritto.

In ogni caso, il complesso degli interventi risultava di difficile

realizzazione e onerosa dal profilo finanziario.

C. Con decisione 30

novembre 2016 (n. 5360) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso con cui RI

1 ha chiesto l'annullamento della risoluzione municipale appena descritta. Esso

ha condiviso i motivi dell'esecutivo comunale, fatto salvo per quanto riguarda la designazione del rappresentante degli iniziativisti,

giacché dagli atti emergeva come l'autorità comunale avesse sempre considerato

il ricorrente quale referente.

D.

Contro il predetto giudizio, RI

1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone la riforma

nel senso che l'iniziativa sia dichiarata regolare e ricevibile. Esso

rimprovera alla cancelleria comunale di non aver rilevato le carenze formali al

momento del deposito del testo dell'iniziativa, invocando quindi la buona fede.

Quanto al merito, l'insorgente si limita a sostenere che l'esame effettuato dal

Consiglio di Stato sia stato eccessivamente approfondito per rapporto alla

procedura in essere, trattandosi per lo più di aspetti tecnici e giuridici che

potrebbero comunque essere dibattuti in sede di consiglio comunale e relative

commissioni. Il ricorrente invoca quindi il principio secondo cui in caso di

dubbio dev'essere data la parola al popolo.

E. Il Consiglio di Stato

postula la reiezione del gravame, senza formulare osservazioni, mentre la

Sezione degli enti locali si limita a rinviare alla risposta insinuata davanti

al Governo. Anche il municipio chiede che il ricorso sia respinto, con argomenti

che - ove necessario - saranno discussi in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1

della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL

2.1.1.2). Certa è la legittimazione attiva di RI 1, già validamente insorto

davanti al Consiglio di Stato (art. 209 lett. a LOC) e destinatario della

decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 legge

sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm, RL 3.3.1.1). Insinuato nel termine previsto (art. 46

LPAmm), il ricorso è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli

atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

2. 2.1. Nei comuni

ove è stato istituito il consiglio comunale il 15% dei cittadini, ritenuto un

massimo di 3000, può presentare sotto forma

d'iniziativa popolare proposte su taluni oggetti di competenza del legislativo:

più precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a, d, e,

g, h ed i LOC e inoltre nei casi stabiliti da leggi speciali (art. 76 cpv. 1, 3

e 4 LOC).

2.2. Entro un mese

dalla presentazione il municipio esamina se la domanda d'iniziativa popolare è

regolare e ricevibile, dopo di che esso pubblica all'albo la sua decisione

(art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa s'intenda con regolarità e

ricevibilità (sino al 31 dicembre 1999 la legge parlava, a quest'ultimo riguardo,

di proponibilità) di un'iniziativa popolare. Essa deve tuttavia essere

considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita: segnatamente la sottoscrizione da parte

di almeno il 15% dei cittadini, ritenuto un massimo di 3000, nel termine di 90 giorni dal suo deposito (art. 76

cpv. 3). La giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha invece già avuto

modo di stabilire che un'iniziativa popolare deve essere considerata ricevibile

quando, oltre a concernere un oggetto definito all'art. 76 cpv. 1 LOC, è

formulata con chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e della

forma, è compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale

e si presta infine a realizzazione (cfr. RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.2., con

rinvii).

3. Nel caso

concreto, benché sottoscritta da un numero sufficiente di cittadini, l'iniziativa

in rassegna è stata ritenuta irregolare poiché il formulario utilizzato per la

raccolta delle firme non riporta il contenuto dell'art. 120 della legge sull'esercizio

dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (LEDP; RL 1.3.1) applicabile per

analogia secondo l'art. 79 LOC. Inoltre, non sarebbe stato designato un rappresentante

autorizzato a ricevere le comunicazioni ufficiali come pure a ritirare

l'iniziativa, come previsto dall'art. 76 cpv. 2 LOC.

3.1. L'art. 79 LOC

stabilisce che per la presentazione delle domande di iniziativa e di

referendum, la raccolta, il deposito e il controllo delle firme, come pure per

le votazioni sono applicabili le norme della LEDP. Questa disposizione è stata

introdotta in occasione dell'adozione di quest'ultima legge ai fini di rendere uniformi

ai due livelli istituzionali - cantone e comuni - tali procedure, facilitando e

semplificano in questo modo il compito dei cittadini e delle autorità preposte

(messaggio 26 maggio 1998 [n. 4754] concernente il disegno di legge sull'esercizio

dei diritti politici, in: RVGC anno

parlamentare 1998-1999, vol. 2, pag. 1215 segg., 1241). Ne discende che l'esame dei requisiti della lista delle

firme e quello delle conseguenze di eventuali carenze dev'essere svolto alla

luce dell'art. 118 cpv. 1 LEDP.

3.2. Secondo l'art.

118 cpv 1 LEDP la lista delle firme deve contenere - tra l'altro - una clausola

di ritiro incondizionato (lett. d), i nomi dei promotori autorizzati a fare la

dichiarazione di ritiro (lett. e) e il testo dell'art. 120 (lett. f).

L'inosservanza di una qualunque di queste formalità - prosegue la norma (cpv.

2) - è motivo di nullità della lista. Il Legislatore ha inteso dunque conferire

importanza al rispetto dei predetti requisiti formali. È quanto conferma la

genesi di questa disposizione, che deriva dall'art. 4 dell'abrogata legge sull'iniziativa

popolare, sul referendum e sulla revoca del Consiglio di Stato del 22 febbraio

1954 (LIR; BU 1954, 139). Infatti, dopo che nel messaggio 19 gennaio 1994 (n.

4201) relativo all'originaria LEDP (caduta in votazione popolare il 25 gennaio

1995) il Governo aveva omesso d'includere la conseguenza della nullità nel

progetto di legge, la commissione speciale dei diritti politici ha proposto di

reintrodurla (cfr. il rapporto 16 settembre 1994, in: RVGC Sessione ordinaria

primaverile, pag. 2641 segg., 2656 ad art. 155), ciò che il plenum del Legislativo

ha condiviso. Proposta che è poi confluita nel successivo messaggio 26 maggio

1998, citato in precedenza (cfr. RVGC 1998-1999 cit., pag. 1298) e nuovamente

fatta propria dal Gran Consiglio.

3.3. Ora, il formulario depositato presso la cancelleria non adempie a

ben tre dei requisiti di cui all'art. 118 cpv. 1 LEDP, segnatamente fanno

difetto la clausola relativa al ritiro incondizionato (lett. d), i nomi dei

promotori autorizzati a fare la dichiarazione di ritiro (lett. e) e il testo

dell'art. 120 LEDP (lett. f). Ne discende che le liste in parola sono nulle. Priva

di pertinenza al riguardo la tesi avanzata dal ricorrente, secondo cui tale

rigidità formale non sarebbe applicabile alle realtà periferiche, com'è il caso

per CO 1. Non è dato infatti modo di vedere il motivo per il quale il loro ossequio

dovrebbe essere calibrato in funzione del luogo in cui le firme devono essere

raccolte. Il ricorrente sembra misconoscere che il rispetto dei requisiti

formali nell'ambito dell'esercizio dei diritti politici svolge un ruolo importante

per l'accettazione del risultato di una votazione e, dunque, per il funzionamento

dei principi democratici che informano il nostro Stato. Stabilendo la necessità

di riprendere il testo dell'art. 120 LEDP nelle liste (norma che stabilisce le

modalità di apposizione della firma), il legislatore ha infatti inteso

garantire il più possibile una corretta e libera manifestazione della volontà

popolare, richiamando l'attenzione dei cittadini anche sulle conseguenze di una

sottoscrizione superficiale o se del caso fraudolenta di una domanda d'iniziativa,

che possono essere anche amministrative e penali, come il cpv. 3 di questo disposto

rammenta. Il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che il fatto

di pretendere il rispetto di una disposizione simile non costituisce un

formalismo eccesivo, così come il conseguente annullamento delle liste non è

una sanzione sproporzionata in rapporto allo scopo perseguito (STF 1C_2018/2007

del 16 ottobre 2007 consid. 5.3). Quanto alla necessità di una clausola di

ritiro incondizionato così come quella della designazione dei promotori

autorizzati a formulare la relativa dichiarazione, a torto il ricorrente ritiene

che queste formalità possano essere disattese per precisa volontà degli iniziativisti.

La legge non lo permette. Anche in questo caso l'insorgente non tiene conto

delle ragioni che hanno condotto il Gran Consiglio ad adottare questa

soluzione. Premesso che l'obbligo di prevedere la clausola di ritiro

incondizionato nei testi delle iniziative popolari è stato inizialmente

introdotto all'art. 76 cpv. 2 LOC con l'accettazione di un'iniziativa parlamentare

tesa a regolamentare il tempo di raccolta delle firme, invero senza particolari

motivazioni (cfr. RVGC Sessione ordinaria primaverile 1994, pag. 240 segg.),

esso è assunto a condizione di validità tramite la successiva integrazione del

medesimo requisito nell'art. 118 cpv. 1 lett. d e lett. e LEDP, pure in seguito

all'accettazione di un'iniziativa parlamentare. Dai materiali si può dunque

evincere che attraverso questa disposizione il legislatore ha inteso evitare di

dover inutilmente chiamare alle urne gli elettori, specie in presenza di

un'iniziativa generica accettata dal legislativo, evitando insicurezze

giuridiche derivanti da possibili impugnative avverso la mancata esecuzione

dello scrutinio ritenuto superfluo (cfr. in merito, il rapporto 9 giugno 1997

della commissione speciale Costituzione e diritti politici in: RVGC sessione

ordinaria primaverile 1997, vol. 1.2, pag. 1474 seg.). Ciò che, tuttavia,

appare pertinente anche in presenza di un'iniziativa elaborata che dovesse nel

suo complesso essere condivisa dal legislativo e respinta unicamente su di un

punto assolutamente marginale. Anche per questo motivo pretendere il rispetto di

questo requisito - peraltro previsto dalle due leggi applicabili (art. 118 cpv.

1 lett. d e lett. e LEDP; art. 76 cpv. 2 LOC), dunque ritenuto importante dal

Legislatore - non può essere per nulla considerato come un eccesso di

formalismo.

3.4. Il ragionamento dell'insorgente non può

essere seguito nemmeno laddove pretende di spuntare la regolarità

dell'iniziativa in ragione del principio della buona fede, attribuendo

alla cancelleria comunale la colpa per le carenze contenute nel formulario per

la raccolta delle firme. Intanto, il rinvio di cui all'art. 79 LOC sembra essere circoscritto alle tematiche ivi

elencate, ciò che non comprende l'esame preliminare del rispetto delle esigenze

formali previsto invece e dettagliatamente per le iniziative cantonali

dall'art. 117 LEDP. Lo confermerebbe anche l'art. 76 cpv. 2 LOC che impone alla cancelleria comunale di procedere (unicamente)

all'immediata pubblicazione all'albo del testo dell'iniziativa. Ma anche volendo ammettere il contrario, ciò non permetterebbe

comunque di giungere a una conclusione più favorevole al ricorrente. Per due

motivi. Il primo è che, notoriamente, il principio della buona fede presume innanzitutto che chi intende prevalersene

abbia ottenuto precise rassicurazioni dall'autorità competente e che

l'inesattezza delle stesse non fosse immediatamente riconoscibile da parte del

cittadino (DTF 131 II 627 consid. 6.1). Ora, dagli atti non risulta - e a ben

vedere, nemmeno il ricorrente

pretende - che la cancelleria comunale abbia fornito rassicurazioni in merito

al rispetto dei requisiti formali. A essa viene unicamente imputata - semmai -

una negligenza. Inoltre, stante il chiaro testo della legge, il difetto avrebbe potuto e dovuto comunque essere agevolmente rilevato dal cittadino diligente. Il

secondo motivo discende direttamente dal fatto che lo scopo dei requisiti di

forma disattesi è quello di garantire gli interessi pubblici precedentemente rammentati, comuni a tutti i

cittadini, non solo di quelli del ricorrente, dei promotori o di coloro che

hanno sottoscritto l'iniziativa. L'invocato

principio della buona fede non può dunque sopperire in concreto alle

lacune riscontrate.

3.5.

Ne discende che le liste in parola devono essere considerate nulle. Difettando delle

firme necessarie per la sua presentazione, è a ragione che il comune ha

concluso per l'irregolarità dell'iniziativa.

4. Sia soggiunto

per completezza che l'iniziativa in rassegna pone dei problemi anche del

profilo della ricevibilità.

4.1. L'iniziativa

prevede la sistemazione della piazza in località __________ a __________ e del

camminamento da questa fino alla frazione di __________, posta più a sud, sulla

base di un piano ad essa allegata e definendo i seguenti punti principali:

1. i massi presenti nella piazza siano

eliminati

2. i posteggi siano spostati in modo da poter avere

un migliore spazio di manovra tra le 2 file e sia aggiunto il numero massimo

possibile di posteggi

3. nella curva davanti alla chiesa di __________ il

campo stradale sia allargato il più possibile

4. il passaggio pedonale esistente sia rimosso e

spostato come da piano allegato

5. sia creata un'isola per i pedoni nella zona dove

vi era il castagno d'india

6. sia creato un passaggio pedonale con

sopraelevazione in zona stazione di benzina

7. il passaggio dei pedoni che parte dalla piazza

verso __________ sul lato ovest sia rimosso fino al passaggio pedonale della

stazione di benzina

8. sia creato un passaggio dei pedoni sicuro sotto

forma di marciapiede rialzato come da sezione contenuta nel piano fino alla

stazione di benzina

9 Sia continuato il camminamento a est fino a __________

limitando al massimo la spesa (intervento provvisorio in vista della

canalizzazione) vale a dire con demarcazione di una striscia colorata e paletti

4.2. Il municipio, fondandosi sulla valutazione delle

proposte dell'iniziativa commissionata allo studio d'ingegneria __________, ha

ritenuto che essa fosse irricevibile, poiché l'intervento principale - ovvero

lo spostamento del passaggio pedonale esistente dal lato sud del posteggio a

quello est, davanti al ristorante __________ - non sarebbe conforme alla

legislazione vigente, siccome non perpendicolare alla carreggiata e privo di zone di attesa adeguate. Inoltre esso convoglierebbe

Fatti

i pedoni verso un nodo già problematico, allo sbocco della strada proveniente

dalla località __________. La soluzione proposta renderebbe inoltre necessaria

la realizzazione di un secondo passaggio pedonale nei pressi della stazione di

servizio, senza che ne siano date le condizioni di utilizzo minimo di 50

attraversamenti all'ora. Per il rimanente, la situazione attuale ossequierebbe

le norme VSS, mentre quella auspicata con l'iniziativa comporterebbe difficoltà

realizzative e costi importanti. Queste tesi sono state condivise dal Consiglio

di Stato.

4.3. Ora, né il municipio

né il Consiglio di Stato si sono tuttavia chinati

sul quesito preliminare di sapere se l'oggetto dell'iniziativa rientra

in quelli stabiliti dall'art. 76 cpv. 1 LOC. In concreto, sono previsti diversi

interventi che concernono l'area stradale. In un precedente giudizio che

concerne proprio il ricorrente e la sistemazione della piazza in località __________

nella frazione di __________, il Tribunale aveva già avuto modo di rammentare

brevemente il quadro procedurale e giuridico in cui questo tipo di interventi

si iscrivono. Nei seguenti termini.

4.3.1. Secondo l'art. 3 cpv. 2 primo periodo della

legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01) i cantoni possono vietare, limitare o disciplinare la circolazione

su determinate strade. I capoversi 3 e 4 del medesimo disposto stabiliscono entro quali limiti i cantoni possono

adottare tali misure. Le prescrizioni locali concernenti il traffico, ovvero la

collocazione o l'eliminazione di segnali di prescrizione o di precedenza o

altri segnali con carattere di prescrizioni, devono essere decise e pubblicate

secondo la procedura esatta dall'art. 107 dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del

5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.01), nella versione in vigore dal 15 marzo 1992

(RU 1992 514). Nel Cantone Ticino il compito di pubblicare le prescrizioni

locali sul Foglio ufficiale è affidato all'Area del supporto e del

coordinamento del Dipartimento del territorio (ASCo), salvo sia stato delegato da

questo Dipartimento (art. 1 cpv. 2

regolamento della legge cantonale di applicazione alla legislazione federale

sulla circolazione stradale del 2 marzo 1999; RLACS; RL 7.4.2.1.1) al singolo municipio in virtù dell'art. 5 cpv. 4

della legge di applicazione alla

legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa sul traffico

pesante del 24 settembre 1985 (LALCStr; RL 7.4.2.1.), ciò che non è il

caso per il comune di __________.

4.3.2. Le demarcazioni,

invece, non necessitano di decisione e pubblicazione, essendo sufficiente che

ne venga ordinata l'apposizione, rispettivamente la cancellazione, da parte

dell'autorità (cfr. GAAC 1990 n. 9 pag. 44; André

Bussy/Baptiste Rusconi/

Yvan Jeanneret/Andrè Kuhn/Cédric Mizel/Christoph Müller, Code suisse de

la circulation routière commenté, IV ed., Basilea 2015, n. 1.2 ad art. 107 OSR).

4.3.3. Misure

costruttive, quali la posa di elementi fissi o mobili sulle strade, devono

invece seguire la procedura prevista dalla legge sulle strade del 23 marzo 1983

(Lstr; RL 7.2.1.2), atteso che nel campo di applicazione di questa legge non

ricade solo il permesso per la costruzione delle strade vere e proprie, ma anche

la realizzazione di tutte le strutture che insistono sul campo stradale e

interferiscono con la circolazione dei veicoli e dei pedoni (art. 3 Lstr; RDAT

I-2003 n. 42 consid. 2, II-1993 n. 39). Si tratta dunque della procedura di

progetto stradale, che può riguardare strade cantonali (la cui approvazione

spetta al Consiglio di Stato, art. 23 cpv. 1 Lstr) o comunali (in questo caso

l'incombenza è del municipio, art. 34 Lstr).

4.3.4. In concreto,

alla luce del quadro giuridico appena rammentato, così come formulato l'oggetto

dell'iniziativa esula da quelli previsti dall'art. 76 cpv. 1 LOC. Infatti, né

la posa di segnaletica né il tracciamento di

demarcazioni né, infine, l'adozione di un progetto stradale spettano al

consiglio comunale. L'iniziativa, benché formulata con chiarezza e a prima

vista rispettosa dei principi di unità della forma e della materia

andrebbe dunque dichiarata irricevibile. Tuttalpiù, procedendo da una sua interpretazione

il più possibile favorevole agli iniziativisti (principio in dubio pro

populo,) la creazione del marciapiede rialzato potrebbe essere considerato alla

stregua della realizzazione di un'opera pubblica secondo l'art. 13 cpv. 1 lett.

g LOC e dunque oggetto d'iniziativa, a condizione - beninteso - che la sua

realizzazione non sia contraria a quanto previsto dal piano regolatore.

Andrebbe poi ancora verificato se l'iniziativa sarebbe stata sottoscritta anche

solo in relazione a questo punto, ciò che, alla luce delle numerose proposte

formulate, appare tutt'altro che scontato. Infine, pur non essendo escluso che gli

interventi postulati possano trovare - almeno in parte - posto in una base

pianificatoria, la formulazione

dell'iniziativa non permette in ogni caso di concludere che l'intenzione degli

iniziativisti potesse essere stata quella di mettere mano al piano regolatore comunale (cfr. art. 13

cpv. 1 lett. d LOC), per cui è pure

ammesso di formulare proposte per iniziativa popolare (art. 76 cpv. 1

LOC).

4.4. Infine, per quanto concerne la conformità dell'iniziativa con il

diritto di rango superiore, il Tribunale non può fare a meno di rilevare come

sia la decisione del municipio sia quella del Governo si limitino a rinviare

alle osservazioni stilate nel citato rapporto dell'ing. __________, senza

indicare però in concreto quali disposizioni di legge imperativamente

applicabili sarebbero contrarie agli interventi proposti. Norme che nemmeno il

citato referto dettaglia. Non è qui necessario approfondire oltre la tematica,

giacché comunque l'iniziativa è irricevibile in virtù delle ragioni appena

illustrate. È sufficiente richiamare l'attenzione delle precedenti istanze sul

fatto che la motivazione in merito a questo punto è alquanto lacunosa.

5.

In definitiva, seppure con

motivazioni in parte divergenti da quelle del giudizio impugnato, la decisione

del Governo merita tutela quantomeno nell'esito. Il ricorso deve quindi essere

respinto. Il Tribunale rinuncia, secondo prassi, a prelevare una tassa di giustizia

quando i ricorrenti soccombenti sono insorti a tutela dei diritti politici

(art. 47 cpv. 1 LPAmm). L'importo anticipato dall'insorgente a garanzia del suo

pagamento deve dunque essergli restituito.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1. Il ricorso è

respinto.

Considerandi

2.

Non si

preleva la tassa di giustizia. A RI 1 dev'essere retrocesso l'importo fr. 1'200.-,

anticipato a sua garanzia.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

a:

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

Il

presidente Il

vicecancelliere