52.2017.120

Ricevibilità di un'iniziativa popolare comunale volta alla modifica del piano regolatore

11 giugno 2018Italiano31 min

Source ti.ch

Fatti

i monumenti e le zone verdi", dal seguente tenore:

Al piano regolatore e alle relative norme di attuazione

si applicano le seguenti modifiche:

Gli edifici che figurano

nell'Inventario federale degli insediamenti svizzeri da proteggere d'importanza

nazionale (ISOS) non possono essere demoliti ma vanno salvaguardati e mantenuti

in buono stato.

I proprietari degli edifici di cui

al punto a) demoliti dopo l'entrata in vigore di queste norme pagheranno alla

Città una multa pari a una volta e mezzo il valore dell'immobile. Il proprietario

dovrà inoltre cedere alla Città l'intera parcella. Eventuali indennità di

espropriazione saranno coperte dalla multa.

I proprietari degli edifici di cui

al punto a) demoliti tra il giorno del lancio di questa iniziativa popolare (11

novembre 2013) e l'entrata in vigore di queste norme, pagheranno alla Città una

multa pari a due volte e mezzo il valore dell'immobile. Il proprietario dovrà

inoltre cedere alla Città l'intera parcella. Eventuali indennità di

espropriazione saranno coperte dalla multa.

Se l'edificio è danneggiato da un

evento imprevedibile (incendio, alluvione, …) il proprietario dovrà

ripristinarlo a sue spese. A tal proposito è tenuto a stipulare una polizza

assicurativa. Se non inizia i lavori entro un anno o non li conclude entro

quattro anni, si applica la regola di cui al punto b).

I proprietari che non hanno i mezzi

finanziari per ripristinare un edificio in cattivo stato di cui al punto a)

possono chiedere alla Città un prestito per al massimo 50 anni garantito da ipoteca

di primo grado. Il tasso di interesse è pari al tasso ipotecario di riferimento

per i contratti di locazione valido a livello federale.

Le zone non edificate comprese

tra il fiume Ticino e il perimetro edificato della città (Saleggi, via Tatti,

Pratocarasso, …) sono destinate allo svago, aperte al pubblico, restano di

proprietà pubblica o vengono acquistate dalla Città per esproprio al valore

agricolo. In queste aree saranno realizzati laghi sul modello del lago al

Boscone di Moleno, in parte aperti ai bagnanti e ai pescatori, in parte

destinati a biotopo naturale.

Il giorno stesso

l'iniziativa è stata pubblicata agli albi del comune.

b. Il 28 novembre 2013 e il 10 febbraio 2014 i promotori hanno consegnato alla

cancelleria 234 formulari con le firme dei cittadini.

B. Con risoluzione

7 maggio 2014 (n. 133), pubblicata agli albi il 12 maggio successivo, il

municipio ha dichiarato regolare ma irricevibile l'iniziativa. Secondo l'esecutivo

comunale, in vari punti essa non era compatibile con il diritto di rango superiore

o violava il principio dell'unità della materia. Infine, nemmeno erano date le

condizioni per riconoscere una ricevibilità parziale della stessa.

C. Il 25 gennaio 2017

(n. 286) il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso con cui Ricorrente ha

chiesto di dichiarare ricevibile l'iniziativa in parola. Il Governo ha in

sostanza condiviso le motivazioni del municipio.

D. Ricorrente

insorge con atto 27 febbraio 2017 davanti al Tribunale cantonale

amministrativo, formulando un articolato petitum con il quale chiede in

via principale che l'iniziativa sia dichiarata ricevibile. Esso propone, in via

subordinata, due possibili alternative "ridotte" del testo in esame,

rispettivamente la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato. Il ricorrente

postula la concessione dell'effetto sospensivo al gravame. A sostegno della sua

impugnativa egli ribadisce la conformità dell'iniziativa con il diritto di

rango superiore, che anzi tenderebbe ad attuare, e contesta il mancato rispetto

del principio dell'unità della materia. In ogni caso, il testo potrebbe essere

eventualmente corretto stralciando i punti non conformi all'ordinamento

giuridico, rispettando comunque la volontà degli iniziativisti. Egli invoca

inoltre la lesione del diritto di essere sentito e dell'autonomia comunale e ritiene

arbitraria la decisione, che impedirebbe a torto l'esercizio dei diritto

politici dei cittadini.

E. Il municipio di

Bellinzona, ribadendo le proprie motivazioni, così come il Consiglio di Stato,

che non formula osservazioni, resistono al ricorso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1

della legge organica comunale del 10 marzo

1987 (LOC; RL 2.1.1.2). Certa è la legittimazione attiva di Ricorrente, già

validamente insorto davanti al Consiglio di Stato (art. 209 lett. a LOC) e

destinatario della decisione impugnata (art. 65 cpv. 1 legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre 2013;

LPAmm; RL 3.3.1.1). Tempestivo (art. 68 LPAmm), il ricorso è ricevibile

in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza accertamenti

istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).

1.2. Il ricorso porta

in calce la dicitura "per accordo, il comitato d'iniziativa" seguita

dalle firme di Promotore 2, Promotrice 1 e Promotore 3. Già nell'ambito dello

scambio degli allegati, il giudice delegato non ha ritenuto che i promotori abbiano

inteso insorgere contro la decisione del Governo e ha notificato l'atto solamente

a Ricorrente, considerandolo unico ricorrente. Ciò viene ora condiviso

dall'intero Collegio giudicante. Intanto, l'intestazione riporta unicamente il

suo nominativo. In secondo luogo, non risulta che i promotori siano insorti in

prima istanza. Infine, Ricorrente nulla ha eccepito in seguito alle decisioni

processuali, rispettivamente dalle risposte notificategli che lo indicavano chiaramente

come unico ricorrente. In questi termini, tale sottoscrizione viene intesa dal

Tribunale come sostegno, ovvero certificazione di conformità con gli intenti

dell'iniziativa, da parte dei promotori.

Considerandi

2.

Data la

sua natura formale e la conseguente valenza dirimente (DTF 137 I 195 consid. 2),

dev'essere preliminarmente esaminata la

censura relativa al diritto di essere sentito, che il ricorrente ritiene essere

stato violato poiché il Consiglio di Stato non avrebbe sufficientemente

motivato la propria decisione. In particolare, egli rimprovera al Governo di

non essersi confrontato con tutte le argomentazioni

sollevate, omettendo inoltre di indicare puntualmente le norme giuridiche

pertinenti. La censura dev'essere respinta. Infatti, per prassi la

motivazione della decisione - obbligo previsto dall'art. 46 cpv. 1 LPAmm e componente del diritto di essere sentito

garantito dall'art. 29 della Costituzione federale della Confederazione

svizzera del 18 aprile 1999 (Cost. RS 101) - può essere ritenuta sufficiente

quanto l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere

in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella

situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità

d'impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2,

126.

I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c, 117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi

che compongono la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) o

da rinvii ad altri atti (cfr. STF 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003 consid. 2.2.2

e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2). Non occorre che la motivazione si esprima su tutti gli

argomenti di fatto o di diritto. L'autorità

può limitarsi ai punti essenziali (RDAT I-1999 n. 27 consid. 3b). Ora, se è

vero che le motivazioni addotte dal Consiglio di Stato sono a tratti succinte e

si esauriscono per lo più in una trascrizione delle tesi esposte dal municipio

nella risposta, esse adempiono ai requisiti testé enunciati. Tant'è che il

ricorrente è stato in misura di contestarle esercitando compiutamente il suo

diritto di difesa attraverso un atto di ricorso articolato e circostanziato. In

ogni caso, le censure sollevate dall'insorgente non tendono a contestare l'adeguatezza

della decisione, di modo che il potere cognitivo del Tribunale coincide nel

caso concreto con quello del Consiglio di Stato (art. 69 cpv.1 e 2 LPAmm). In

questi termini, anche se violazione del diritto di essere sentito vi fosse

stata, essa sarebbe sanata in questa sede. Sapere se i motivi della decisione

impugnata siano pertinenti e corretti è questione di merito, che viene esaminata

in appresso.

3.

3.1. Nei

comuni ove è stato istituito il consiglio comunale il 15% dei cittadini,

ritenuto un massimo di 3000, può presentare sotto forma d'iniziativa popolare

proposte su taluni oggetti di competenza del

legislativo: più precisamente su quelli contemplati all'art. 13 cpv. 1 lett. a,

lett. d, lett. e, lett. g, lett. h e lett. i LOC e inoltre nei casi stabiliti

da leggi speciali (art. 76 cpv. 1, 3 e 4 LOC).

3.2

Entro un mese

dalla presentazione il municipio esamina se la domanda d'iniziativa popolare è

regolare e ricevibile, dopo di che esso pubblica all'albo la sua decisione

(art. 76 cpv. 5 LOC). La LOC non precisa che cosa s'intenda con regolarità e

ricevibilità (sino al 31 dicembre 1999 la legge parlava, a quest'ultimo riguardo,

di proponibilità) di un'iniziativa popolare. Essa deve tuttavia essere

considerata regolare quando soddisfa i presupposti formali per la sua riuscita:

segnatamente la sottoscrizione da parte di almeno il 15% dei cittadini, ritenuto

un massimo di 3000, nel termine di 90 giorni dal suo deposito (art. 76 cpv. 3).

La giurisprudenza del Tribunale amministrativo ha invece già avuto modo di

stabilire che un'iniziativa popolare deve essere considerata ricevibile quando,

oltre a concernere un oggetto definito all'art. 76 cpv. 1 LOC, è formulata con

chiarezza, ossequia i principi dell'unità della materia e della forma, è

compatibile con l'ordinamento giuridico federale, cantonale e comunale e si presta

infine a realizzazione (cfr. RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.2., con rinvii).

4.

Nel caso concreto la regolarità dell'iniziativa è data.

Del resto nemmeno le parti pretendono altrimenti. Controversa, per contro,

è la sua ricevibilità. Posto che essa è volta a modificare il piano regolatore,

ciò che può effettivamente formare l'oggetto di una proposta popolare (art. 76

cpv. 1 combinato con l'art. 13 cpv. 1 lett. d LOC), resta da verificare

l'ossequio dei requisiti giurisprudenziali, enunciati in precedenza (consid.

3.

5.

Prima di

entrare nel merito delle contestazioni, il Tribunale riassume brevemente il

quadro normativo di riferimento dell'iniziativa in rassegna.

5.1

La protezione della natura e del paesaggio compete ai cantoni (art. 78

cpv. 1 Cost.). Nell'adempimento dei suoi compiti, la Confederazione prende in

considerazione gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. Ha

cura dei paesaggi, dei siti caratteristici, dei luoghi storici nonché dei monumenti

naturali e culturali; quando l'interesse pubblico lo richiede, li conserva integri

(art. 78 cpv. 2 Cost.; inoltre art. 3 cpv. 1 della legge federale sulla

protezione della natura e del paesaggio del 1° luglio 1966; LPN; RS 451).

Secondo l'art. 3 cpv. 1 LPN, la Confederazione, i suoi stabilimenti e le

aziende federali come pure i cantoni sono tenuti,

nell'adempimento dei compiti della Confederazione, a provvedere affinché le

caratteristiche del paesaggio, l'aspetto degli abitati, i luoghi

storici, le rarità naturali e i monumenti culturali siano rispettati e, ove

predomini in essi l'interesse generale, siano

conservati intatti. Il Consiglio federale, sentiti i cantoni, compila gli

inventari degli oggetti di importanza nazionale (art. 5 cpv. 1, prima frase,

LPN). Questi inventari hanno poi una rilevanza certa anche per i cantoni

nell'adempimento di compiti propri; essi devono tenerne conto nelle loro

pianificazioni direttrici (art. 6 cpv. 4 legge

federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979; LPT; RS 700) e

proteggere i relativi oggetti in maniera adeguata mediante la pianificazione

dell'utilizzazione (STA

90.2008.32

del 7 gennaio 2009 consid. 7 e relativi rinvii, confermata dal Tribunale

federale con sentenza 1C_75/2009 del 28 luglio 2009 consid. 3). È quanto si

avvera, nel nostro Cantone, per i comuni contemplati dall'inventario degli

insediamenti svizzeri da proteggere di importanza nazionale (ISOS, secondo la denominazione

in lingua tedesca, che si è imposta di fatto anche negli altri idiomi),

allestito a norma dell'art. 5 LPN e della relativa ordinanza del 9 settembre

1981.

(OISOS; RS 451.12; cfr. anche art. 4a

OISOS). La cifra 4.1. lett. f della scheda P10 del piano direttore incarica l'autorità cantonale di

vegliare affinché i comuni adeguino i loro piani regolatori conformemente agli

indirizzi dell'ISOS e degli altri inventari federali.

5.2

La protezione del paesaggio è anche uno degli scopi della LPT (art. 3 cpv.

2.

lett. a). I piani di utilizzazione (nel nostro Cantone denominati, a livello

comunale, piani regolatori, cfr. art. 18 segg. della legge sullo sviluppo

territoriale del 21 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1) disciplinano l'uso ammissibile

del suolo, delimitando in particolare le zone edificabili, agricole e protette

(art. 14 cpv. 1 e 2 LPT). Quest'ultime comprendono (art. 17 cpv. 1 LPT): i

ruscelli, i fiumi, i laghi e le loro rive (lett. a); i paesaggi particolarmente

belli e quelli con valore naturalistico o storico-culturale (lett. b); i siti caratteristici,

i luoghi storici, i monumenti naturali e culturali (lett. c); i biotopi per gli

animali e vegetali degni di protezione (lett. d). Il diritto cantonale può

prevedere, in vece delle zone protette, altre misure adatte (art. 17 cpv. 2

LPT). Il quadro normativo di riferimento della politica del paesaggio promossa

e attuata dal Cantone è oggi integrato nella LST. Oltre all'art. 20 cpv. 2 LST,

che annovera a sua volta la zona di protezione tra quelle che possono essere

delimitate dal piano delle zone (cfr. anche l'art. 27 n. IX del regolamento LST

del 20 dicembre 2011; RLst; RL 7.1.1.1.1), l'art. 105 LST prevede che i

paesaggi con contenuti e valori importanti sono tutelati e classificati in

oggetti d'importanza nazionale, cantonale o locale (cpv. 1 Lst). L'istituzione

della tutela avviene quindi con gli strumenti della pianificazione territoriale

(art. 106 LST).

5.3

Nel nostro Cantone

è in vigore anche la legge sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio

1997.

(LBC; RL 9.3.2.1), la quale stabilisce che sono suscettibili di protezione

sia i beni culturali mobili, sia quelli immobili (cfr. art. 2 LBC). Non solo

oggetti singoli possono essere tutelati; si deve però sempre trattare di

prodotto del lavoro dell'uomo: è pertanto il territorio costruito

(nuclei, giardini, vie storiche) che può essere protetto in applicazione di questa legge, anche per la sua importanza

paesaggistica. Il paesaggio non costruito può essere assoggettato a

limitazioni, nella misura in cui sia incluso nel perimetro di rispetto di un

bene culturale protetto secondo l'art. 22 cpv. 2 LBC (RtiD II-2013 n. 27

consid. 4.3.1.)

6.

6.1. Secondo

il municipio l'iniziativa vìola il principio dell'unità della materia,

poiché non sussisterebbe nessuna connessione tra la protezione degli edifici

che figurano come meritevoli nell'inventario ISOS e la destinazione ad area

pubblica di svago delle zone non edificate comprese tra il fiume Ticino e il

perimetro edificato della città (lett. a, lett. e, lett. f). Tesi condivisa dal

Governo nel giudizio impugnato, ma avversata dal ricorrente.

6.2

Il principio dell'unità della materia - direttamente applicabile anche a

livello cantonale e comunale (Andreas

Auer/Giorgio Malinverni/Michel Hottelier, Droit constitutionnel

suisse, vol. 1: L'État, Berna 2013, n. 848) - discende dall'art. 34 cpv.

1.

Cost., che garantisce i diritti politici. Tale garanzia protegge la libera

formazione della volontà e l'espressione fedele del voto (cpv. 2). Da ciò la

necessità che i quesiti posti in votazione popolare siano formulati in modo

semplice, chiaro e oggettivo, in modo da non indurre in errore il cittadino

votante o influenzarne la decisione: ogni elettore deve infatti potersi formare

un'opinione nel modo più libero possibile ed esprimere di conseguenza la

propria scelta. Il principio dell'unità della materia vieta dunque di mescolare

in un unico oggetto sottoposto allo scrutinio popolare più proposte di natura o

scopo differenti, che forzerebbero il cittadino a un'approvazione o opposizione

globale, allorquando potrebbe condividerne solo una parte. Tale massima

protegge dunque la libertà dell'elettore impedendo ai promotori di un'iniziativa

di riunire in un unico progetto elementi estranei tra loro ai fini di facilitare

la raccolta delle firme, aspetto cui la giurisprudenza conferisce una certa

importanza (Bénédicte Tornay, La démocratie directe saisie par le juge, Ginevra/Zurigo/Basilea

2008, pag. 210; Etienne Grisel, Initiative et référendum populaires, III ed., Berna 2004, n.

687). Secondo la terminologia dell'art. 75 cpv. 2 della legge federale sui

diritti politici del 17 dicembre 1976 (LDP; RS 161.1), per rispettare l'unità materiale

le singole parti dell'iniziativa devono essere intrinsecamente connesse. La domanda

deve, insomma, concernere un unico oggetto o

comunque oggetti strettamente

interdipendenti, accomunati da un legame reale e oggettivo, che perseguono i

medesimi obiettivi (per tutto quanto precede, cfr. DTF 137 I 200 consid.

2; Piermarco Zen-Ruffinen, L'expression

fidèle et sûre de la volonté du corps électoral, in: Daniel Thürer/Jean-François

Aubert/Jörg Paul Müller [curatori], Verfassungsrecht der Schweiz, Zurigo 2001,

pag. 349 segg., n. 11). Il principio dell'unità materiale è una nozione

relativa che dev'essere apprezzata alla luce delle circostanze concrete.

6.3

Nel caso in esame dal titolo stesso dell'iniziativa traspare che essa si

pone l'obiettivo di affrontare due temi, ovvero quello della tutela dei

monumenti (sviluppata alle lett. a-e), da un lato, e quello della salvaguardia

delle zone verdi (lett. f), dall'altro. Ciò, tuttavia, ancora non significa che

il principio dell'unità della materia sia violato. Determinante, piuttosto, è

il quesito di sapere se così come formulate le domande poste permettono di perseguire

uno scopo comune o, quantomeno, scopi intrinsecamente legati, come appena

spiegato. Ora, se come visto la tutela del patrimonio comprende non solo la

salvaguardia dei beni culturali ma anche del paesaggio - ovvero il contesto - in

cui essi sono inseriti, la conclusione cui sono addivenute le precedenti

istanze merita comunque di essere condivisa. Infatti, al chiaro tenore

letterale della proposta essa si prefigge innanzitutto di tutelare quegli edifici

che "figurano" nell'inventario ISOS. L'iniziativa non

specifica di quali edifici ripresi nell'inventario s'intenda; in particolare, potrebbe

trattarsi non solo di elementi di cui è auspicata la tutela, ma anche

perturbanti. Ora, a questo stadio non è comunque necessario dilungarsi su quest'aspetto, essendo sufficiente ritenere che il postulato di cui alla lett. a dell'iniziativa

si concentra sulla protezione del singolo bene che figura nell'inventario,

ritenuto d'importanza culturale. Il tema delle zone non edificate, introdotte

alla lett. f dei postulati, invece, si prefigge di "salvaguardare"

un'ampia (e non precisamente definita) porzione del territorio, per tutt'altri

fini, segnatamente di svago e messa a disposizione di aree verdi per la

popolazione. Non si pone, dunque, il quesito della tutela dello spazio

circostante i beni (culturali), né come singoli

oggetti, né come tutela della sostanza edificata storica nel suo complesso. Invano

il ricorrente pretende altrimenti. Nemmeno accessoriamente da tale

postulato, così come formulato, è desumibile

l'intenzione di salvaguardare il contesto dei beni immobili che s'intende

tutelare. Anzi: le strutture preconizzate dall'iniziativa (creazione di

laghi artificiali con funzione di svago e biotopo) non si pongono in stretta

relazione con un simile obiettivo, con il quale potrebbero addirittura risultare

in conflitto. In definitiva, si tratta di due temi del tutto distinti. Ancorché

entrambi siano afferenti alla pianificazione del territorio e attraverso questa

attuati, non sono in una connessione bastante per permettere di ritenere che la

libertà di scelta dei cittadini sia stata sufficientemente tutelata. In

particolare, l'avente diritto al voto potrebbe essere stato indotto a

sottoscrivere il formulario, rispettivamente potrebbe essere influenzato

nell'ambito della votazione, mosso dalla ferma volontà di conseguire uno solo

dei due obiettivi, pur non condividendo o addirittura avversando l'altro.

6.4

Il ricorrente chiede che, se costatata la violazione del principio

dell'unità materiale, venga mantenuto il postulato di cui alla lett. a. Egli

sostiene che esso abbia priorità poiché è il primo in ordine cronologico e il

tema degli edifici è trattato da cinque punti (lett. a-e) sui sei elencati.

L'intenzione degli iniziativisti sarebbe dunque chiara. Tale tesi non può

essere in alcun modo condivisa. Gli argomenti testé riassunti non permettono

affatto di concludere che coloro che hanno sottoscritto il testo l'avrebbero

fatto anche solo in presenza dell'ipotesi di cui alla lett. a. Quella proposta

dal ricorrente appare una forzatura insostenibile, frutto di libero arbitrio,

che non può trovare il suo fondamento nemmeno nel principio di proporzionalità.

Una validità parziale dell'iniziativa appare in concreto esclusa, già solo per

il fatto che amputata di una delle tematiche in oggetto essa non conterrebbe

più la volontà degli iniziativisti (DTF 139 I 292 consid. 7.2.3

con riferimento a Stéphane

Grodecki, La démocratie directe en Suisse au XXIe siècle -

une évolution nécessaire? In: ZSR 132/2013 II pag. 95 segg., 105). Da

respingere è in particolare la tesi della preminenza dell'ipotesi di cui alla

lett. a. Intanto i due oggetti sono entrambi menzionati nel titolo della

proposta; inoltre il formulario per la raccolta delle firme riporta in

carattere grassetto il testo della lett. a così come quello della lett. f,

fornendo loro in modo assolutamente chiaro pari dignità. Il fatto che le lett.

b-e siano volte a precisare la proposta di cui alla lett. a, mentre la lett. f

è redatta in termini generali costituisce un problema di unità di forma (come

si vedrà in seguito), non certo un motivo per ritenere la prima proposta come

prioritaria sulla seconda.

6.5

Ferme queste premesse, la decisione impugnata merita conferma già solo per

questo motivo e il ricorso di conseguenza dev'essere respinto.

6.6

In ogni caso, l'iniziativa dovrebbe essere dichiarata irricevibile anche

sotto il profilo del principio dell'unità di forma, nella misura in cui essa è redatta

in termini elaborati in relazione al primo oggetto (lett. a-e), mentre la lett.

f costituisce di fatto un mandato all'autorità competente di procedere con

l'elaborazione di una proposta pianificatoria nel senso auspicato. Le prime

proposte sono infatti stese in modo talmente dettagliato da poter (e dover)

essere recepite direttamente nelle norme di attuazione del piano regolatore in

caso di accettazione (NAPR; regolamento edilizio secondo l'art. 23 cpv. 1 LST).

Sotto il profilo materiale esse sono assimilabili a un piano regolatore,

siccome disciplinano in modo generalmente vincolante l'utilizzazione

ammissibile del suolo (art. 14 cpv. 1 LPT; cfr. DTF 138 I 131 consid. 4.2). La

proposta di cui alla lett. f deve invece essere oggetto dell'elaborazione di

una proposta di variante sulla base delle indicazioni (peraltro vaghe) in essa

contenute (art. 77 cpv. 2 LOC). Ciò che conferma la formulazione in termini di

mandato all'organo preposto all'adozione del piano regolatore. Per le altre

proposte, invece, il legislativo comunale

potrà solo elaborare un controprogetto (possibile anche per quanto previsto

alla lett. f; cfr. art. 77 cpv. 3 LOC). Anche sotto questo profilo, la dichiarazione

d'irricevibilità appare giustificata, non entrando nel caso concreto in linea

di conto la possibilità di una dichiarazione di parziale ricevibilità, per i

medesimi motivi evocati in precedenza (cfr. anche François

Bellanger, Révision totale et partielle de la

Constitution fédérale, in Thürer/

Aubert/Müller, op. cit., pag. 1247 segg., n. 35).

7.

Ai fini di

prevenire future contestazioni, il Tribunale ritiene comunque utile esprimersi

brevemente anche sulla conformità del testo dell'iniziativa con l'ordine

giuridico superiore. Questo con l'importante premessa che ciò avviene facendo

astrazione delle violazioni testé accertate, trattando separatamente le due

proposte (lett. a-e, da un lato, lett. f, dall'altro), come se esse fossero stato oggetto di due iniziative distinte. Ciò

posto, secondo la prassi di questa Corte, la non conformità di

un'iniziativa popolare con l'ordinamento giuridico superiore dev'essere ammessa

in modo restrittivo dall'autorità chiamata a pronunciarsi sulla sua validità

materiale. In ossequio al principio in dubio pro populo un testo che non

ha un senso univoco dev'essere interpretato in modo da permettere l'espressione

del voto popolare, evitando per quanto possibile le dichiarazioni di nullità,

ciò che permette anche di concretizzare il principio di proporzionalità sancito

dall'art. 36 cpv.3 Cost., secondo cui l'intervento dello Stato deve comportare

il minor pregiudizio possibile ai diritti dei cittadini (DTF 142 I 216 consid.

3.2

e 3.3). Quando un'iniziativa è redatta in forma elaborata e dunque la

proposta è suscettibile di tradursi direttamente in testo di legge se

accettata, il margine d'interpretazione risulta più esiguo rispetto al caso in

cui essa viene presentata in forma generica. Questo poiché nella prima ipotesi

la sua conformazione al diritto superiore può essere conseguita unicamente in

sede esecutiva, mentre nella seconda compete al legislativo comunale elaborare

concretamente una soluzione rispettosa sia della volontà popolare espressa nel

testo dell'iniziativa, sia del diritto in vigore (DTF 105 Ia 362 consid. 4). Quando

poi, come in concreto, l'iniziativa concerne la modifica di un piano

regolatore, l'esame, nella presente sede, della compatibilità con le norme di

natura pianificatoria di rango superiore (federali e cantonali) è volta

unicamente a bloccare le illegalità più evidenti; restano infatti riservate le

decisioni delle autorità di approvazione e di ricorso contro l'adozione della

nuova pianificazione, che saranno chiamate a eseguire un esame più approfondito

dell'oggetto (RDAT II-1995 n. 4 consid. 3.3 con rinvio a Aldo Zaugg, Die Gemeindeinitiative

in Bau- und Planungssachen, in: BVR 1983 pag. 317 segg., 326 e a Manuel Bianchi, La révision

du plan d'affectation communal, Losanna 1990, pag. 125).

8.

Per quanto

concerne la lett. f dell'iniziativa che, come visto, è formulata in modo

generico e, pertanto, destinata a essere poi concretizzata dal legislativo

comunale, il Tribunale non intravede motivi assolutamente perentori per

ritenerla già sin d'ora come contraria al diritto di rango superiore. In merito

alle proposte alle di cui alle lett. a-e dell'iniziativa, la questione dev'essere

approfondita tenendo presente la loro forma elaborata: il margine d'interpretazione

ai fini di ammetterne la conformità col diritto di rango superiore è dunque già

di per sé esiguo. Margine che, inoltre, si

riduce ulteriormente per il fatto che esse sono formulate in modo perentorio,

visto che non viene lasciato alcun potere discrezionale all'autorità chiamata

ad applicarle né sono previste possibilità di deroghe. Tali norme sono

esaminate nel successivo considerando.

9.

9.1. Come

evidenziato in precedenza, già la lett. a della proposta risulta molto

problematica, giacché istituisce di fatto una tutela generalizzata per tutti

gli "edifici che figurano" nell'ISOS. Non è dunque precisato di

quali costruzioni in concreto si tratti, né questo è facilmente desumibile

tramite un'interpretazione tendente a favorire l'esercizio dei diritti

popolari. Infatti, l'ISOS non è un inventario degli edifici da proteggere -

come sembra sotto intendere il testo dell'iniziativa - ma degli insediamenti,

dei quali compie un'analisi articolata della sostanza edilizia, non limitata alla

singola costruzione. Determinante è piuttosto l'immagine che ne risulta. Non

necessariamente ogni edificio degno di protezione viene evidenziato

nell'inventario, ma solo se questo occupa una posizione di particolare significato

e dominanza per il contesto (cfr. ISOS della Repubblica e Cantone Ticino, vol.

4, Bellinzona Blenio Riviera, Berna 2008, pag. 3 segg.). Con queste premesse,

vi è da chiedersi se alla fin fine tale vizio non renda di fatto irrealizzabile

la proposta. Quesito che non necessita di essere risolto in questa sede, poiché

in ogni caso il sistema sanzionatorio - che costituisce un elemento centrale

nell'iniziativa proposta - risulta contrario al diritto di rango superiore. Caduto

questo, la sola lett. a non conterrebbe comunque più la volontà dei sottoscrittori

dell'iniziativa. Con ciò si può prescindere dall'approfondire quanto previsto

alla lett. e.

9.2

Secondo il municipio le sanzioni previste dalla lett. b sarebbero in

contrasto con la legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1),

in particolare l'art. 44 relativo alla sanzione pecuniaria che dev'essere

pronunciata nel caso di opere eseguite in contrasto con il diritto edilizio materialmente

applicabile, ove la misura del ripristino non entri in linea di conto. Ne

risulterebbe, infatti, un cumulo di sanzioni, oltre che la violazione del

principio di proporzionalità e di parità di trattamento. Inoltre, il diritto di

espropriazione esulerebbe da quanto previsto dalla legge di espropriazione dell'8

marzo 1971 (Lespr; RL 7.3.1.1), siccome non persegue l'attuazione di un'opera

di interesse pubblico. Tesi condivise dal Governo, ma avversate dal ricorrente,

secondo cui la norma sarebbe perfettamente compatibile con quanto previsto

dalla legge, essendo anzi più severa. Inoltre nulla vieterebbe di irrogare due

sanzioni. Per quanto concerne l'espropriazione, l'interesse pubblico verrebbe

verificato in ambito della procedura espropriativa.

9.3

L'ipotesi di cui alla lett. b è volta a sanzionare le demolizioni di

edifici dopo l'entrata in vigore della norma che lo vieta. Entro questi limiti

essa si configura quale disposizione di valore afflittivo e non confiscatorio,

come invece è il caso per l'art. 44 LE (il quale mira unicamente a vanificare

il vantaggio di natura economico derivante dall'opera realizzata in contrasto

col diritto materiale; cfr. STA 52.2009.165 del 5 luglio 2010). Lo conferma il tenore della lett. b, che utilizza il termine di "multa",

il cui importo è determinato in funzione di un parametro che non considera

l'eventuale beneficio derivante dalla demolizione abusiva per il

proprietario. In realtà il contrasto con la legge edilizia risiede nel fatto

che il regime delle contravvenzioni alla LE, ai piani regolatori e ai

regolamenti edilizi è già stabilito in modo esaustivo dall'art. 46 LE, la cui

lettera non necessita di precisazioni da parte del diritto comunale né

conferisce ai comuni la facoltà di scostarsene.

9.4

Evidente - e pertanto rilevabile già in questa sede - è pure il contrasto

con la Lespr e, in generale, con la garanzia della proprietà sancita dall'art.

26.

Cost. le cui restrizioni, al pari di quelle di tutti i diritti fondamentali,

soggiacciono alle severe condizioni previste dall'art. 36 cpv. 1-4 Cost. Pertanto,

esse devono avere una base legale, essere giustificate da un interesse pubblico

o dalla protezione di diritti fondamentali altrui, essere proporzionate allo

scopo e non ledere i diritti fondamentali nella loro essenza. Ora, come

rettamente rilevato dal municipio e condiviso dal Governo, l'espropriazione è

volta in linea di principio a permettere l'esecuzione di opere di interesse

pubblico. Richiamato l'esiguo potere interpretativo del Tribunale (supra,

consid. 8), non è dato di vedere quale interesse pubblico soggiacerebbe

all'istituzione sistematica di un simile vincolo, che permetterebbe, anzi obbligherebbe

il comune ad acquisire la proprietà fondiaria, senza nemmeno specificarne il

motivo né la destinazione.

9.5

Quanto appena

spiegato vale pure in relazione alla proposta di cui alla lett. c, disposizione

che il municipio e il Consiglio di Stato ritengono inoltre contraria al divieto

di retroattività. In merito a quest'ultima censura la Corte considera quanto

segue.

9.5.1

Il divieto della retroattività risulta dai principi di legalità e

prevedibilità e concerne unicamente le regolamentazioni legali che si

riferiscono a un evento concluso prima della loro adozione. Sussiste dunque una

situazione di retroattività propria se il diritto si applica a una

situazione di fatto nata e terminata nel passato, vale a dire a delle

situazioni già conclusesi al momento della sua entrata in vigore. La retroattività

è in principio vietata, poiché contraria

all'esigenza della sicurezza giuridica che vige in uno Stato di diritto.

Le nuove leggi, di norma, dovrebbero esplicare i loro effetti solo a partire

dal momento della loro entrata in vigore. La loro applicazione non pone

particolari problemi in presenza di un avvenimento unico, che può essere

facilmente isolato nel tempo. Al contrario, laddove sussiste una situazione fattuale

che perdura nel tempo, non ancora terminata nel momento in cui v'è stato il cambio di legislazione, il nuovo diritto è in

regola generale immediatamente

applicabile, salvo disposizione transitoria contraria. In questo caso, esso

esplica i suoi effetti su una situazione fattuale anteriore al nuovo diritto.

Questo tipo di situazione, qualificata come retroattività impropria è

ammissibile se il nuovo diritto si applica unicamente alle conseguenze dei

fatti intervenuti dopo la sua entrata in

vigore. In effetti, le nuove norme non modificano la situazione di fatto che

esisteva al momento della loro entrata in vigore, ma riguardano unicamente

l'evoluzione futura di tali fatti ed in particolare gli elementi

decisivi per l'applicazione del diritto (STA 52.2009.236 del 10 febbraio 2011

consid. 4.2, con riferimenti; DTF 137 II 371 consid. 4.2).

9.5.2

La giurisprudenza ammette comunque a titolo eccezionale la validità di

una norma retroattiva quando sono adempiute le seguenti condizioni cumulative:

la retroattività è prevista dalla nuova legge

o risulta comunque in modo chiaro dalla stessa, è ragionevolmente limitata nel

tempo, non conduce a disparità di trattamento urtanti, è giustificata da motivi

pertinenti e, da ultimo, rispetta i diritti acquisiti (DTF 138 I 189 consid.

3.

; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, VII ed., Zurigo/San Gallo

2016.

n. 270; André Grisel,

L'application du droit public dans le temps, in: ZBl 75/1974 pag. 233 segg.,

246).

9.5.3

In concreto, la norma proposta alla lett. c prevede di sanzionare i

proprietari degli edifici di cui alla lett. a demoliti tra il giorno del lancio

dell'iniziativa l'11 novembre 2013 e la sua entrata in vigore. Essa, pertanto,

si riferisce a una fattispecie conclusasi prima dell'(eventuale) entrata in

vigore della normativa. Si tratta dunque di un caso di retroattività propria, di

principio vietata. Resta da esaminare se le condizioni per ammetterne comunque

la validità sono adempiute ciò che, occorre rammentare, avviene tenuto in

considerazione l'esiguo margine interpretativo di cui dispone questa Corte (supra,

consid. 8). Ora, almeno due delle citate condizioni non sono rispettate.

Intanto non è dato di vedere quali motivi pertinenti giustificherebbero il

provvedimento. Per ossequiare questo criterio esso dovrebbe infatti rispondere

a un interesse pubblico più degno di protezione di quelli privati in gioco (DTF

122.

V 405 consid. 3b/aa). Il fatto che questa norma dovrebbe fungere da

deterrente per le demolizioni non è manifestamente sufficiente. Essa non si

pone comunque come obiettivo primario quello di salvaguardare gli edifici di pregio,

ma conduce a punire indiscriminatamente tutte le demolizioni di edifici che "figurano"

nell'ISOS, senza eccezioni. Poco importa, inoltre, che queste siano avvenute in

base a una licenza edilizia passata in giudicato. Invano il ricorrente pretende

che questa norma troverebbe applicazione solo ai casi di demolizioni abusive:

la lettera della disposizione non lo prevede. È poi urtante - anche nell'ottica

della parità di trattamento - punire delle attività perfettamente legali al momento della loro esecuzione, per il

tramite di una norma di natura penale retroattiva. In secondo luogo,

sotto il profilo della durata nel tempo di questa misura, dev'essere considerato

che stante il particolare iter cui soggiace un'iniziativa popolare in ambito

pianificatorio, tra il suo lancio e l'eventuale entrata in vigore della

proposta (con l'approvazione governativa, cfr. art. 31 cpv. 1 LST) possono

passare facilmente diversi anni. Periodo durante il quale alla demolizione può

essere seguita, ad esempio, una nuova costruzione, oppure un cambio di

proprietà. È giocoforza concludere che la norma vìola il principio della non retroattività

delle leggi.

9.6

Anche quanto previsto

dalla lett. d risulta in palese contrasto con la garanzia della proprietà.

Ancora una volta fa infatti difetto l'interesse pubblico prevalente, giacché la

norma impone indiscriminatamente di ripristinare sempre e in ogni caso un edificio

danneggiato da un evento imprevedibile. Poco importa se esso, per esempio, sia

stato considerato dall'inventario come elemento perturbante. Non vi è nemmeno

spazio per una interpretazione più favorevole agli inizianti, per i motivi più

volti richiamati (supra, consid. 8).

10.

Da ultimo la

decisione impugnata non vìola l'autonomia comunale invocata dall'insorgente, istituto

che per costante giurisprudenza non permette di tutelare

soluzioni contrarie al diritto (DTF

116.

Ia 221 consid. 2c, 113 Ia 192 consid. 2d; RDAT II-1997

n. 23 consid. 2, 1989 n. 26 consid. 2c con rinvii).

11.

Seppure

per motivi parzialmente diversi, il giudizio impugnato va dunque confermato,

respingendo il ricorso. L'emanazione della presente decisione rende di

per sé superata la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al gravame.

Domanda che, in ogni caso, avrebbe dovuto essere respinta già solo per il fatto

che il ricorrente non ha minimamente sostanziato simile richiesta.

12.

Il Tribunale rinuncia a percepire

una tassa di giustizia in relazione alle procedure che riguardano i diritti

politici, come da prassi (art. 47 LPAmm), mentre nemmeno si pone in concreto il

quesito delle ripetibili (art. 49 LPAmm).

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

Il ricorso è respinto.

2.

Non si

preleva la tassa di giustizia; non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La segretaria