52.2017.15

Progetto stradale comunale: necessità di seguire la procedura di progetto stradale in caso di infrastrutture che riguardano il sedime stradale; gestione delle aree di cantiere

10 aprile 2018Italiano23 min

Source ti.ch

Fatti

i lavori di sottostruttura previsti lungo via Albaredo non configurino delle migliorie

e, pertanto, non ricadrebbero nel campo di applicazione della legge sulle

strade del 23 marzo 1983 (Lstr; RL 7.2.1.2) né di quello della legge edilizia

cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). In ogni caso, non sussisterebbe alcun

obbligo di allestire un piano di cantiere. Quanto alla richiesta di realizzare

la citata pista, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l'impugnativa avrebbe

dovuto essere rivolta contro la decisione con cui il consiglio comunale ha

concesso il credito per i lavori contestati.

F. La decisione governativa è ora oggetto di due

impugnative davanti al Tribunale, presentate il 12 gennaio 2017 da RI 1

e il 16 gennaio successivo da RI 2, RI 3, RI 4, RI 5, RI 6, RI 7 e RI 8. Essi

ribadiscono la richiesta di annullare l'approvazione del progetto stradale e di

retrocedere gli atti al municipio, affinché ne pubblichi uno nuovo comprensivo

di tutti gli interventi previsti su via Albaredo e che preveda la realizzazione

di una pista di aggiramento, rispettivamente

l'adozione di altre misure idonee a consentire l'accesso continuo al cantiere e

alle abitazioni. Domande confermate con le repliche.

G. Ai ricorsi resistono

il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e il municipio di Minusio

con argomenti che, se necessario, saranno discussi in appresso. La Divisione

delle costruzioni, pure sollecitata a prendere posizione, si è limita a rinviare

all'avviso cantonale 15 dicembre 2015.

Considerato, in

diritto

1. Nella misura in cui le impugnative s'iscrivono

nell'ambito della procedura di progetto

stradale, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 35 cpv.

Considerandi

2.

Lstr) e la legittimazione attiva dei ricorrenti, destinatari del

giudizio impugnato e già opponenti, è certa (art. 65 cpv. 1 legge sulla

procedura amministrativa del 24 settembre

2013.

[LPAmm; RL 3.3.1.1] e art. 20 cpv. 2 combinato con l'art. 31 cpv. 1 Lstr).

I ricorsi, tempestivi (art. 35 cpv. 2 Lstr), possono essere decisi sulla base

degli atti, senza istruttoria. In particolare, non è necessario visitare

i luoghi, risultando questi in modo sufficiente dagli atti; inoltre simile

prova non è suscettibile di fornire ulteriori elementi utili per la decisione.

2.

2.1

Secondo l'art. 3 Lstr (versione in vigore dal 1° luglio

2012, BU 2012, 554) fanno parte delle strade pubbliche, oltre al corpo

stradale, tutti gli impianti necessari a un'adeguata sistemazione tecnica delle

medesime, come i manufatti, i raccordi, le fermate dei mezzi di trasporto

pubblico, le aree di sosta e di servizio, gli impianti di sicurezza, i centri e

le attrezzature per l'esercizio e la manutenzione, le opere di protezione

esterna e quelle di raccolta e evacuazione delle acque, le piantagioni, come

anche le scarpate quando non si possa ragionevolmente pretendere che il

confinante le utilizzi.

2.2

La Lstr affida ai comuni e agli altri enti locali il compito di provvedere alla costruzione,

alla sistemazione e alla manutenzione delle strade che non sono di competenza

del Cantone, come le strade di raccolta e di distribuzione del traffico, quelle

che garantiscono i collegamenti locali e quelle che servono l'insieme dei fondi

(art. 5 cpv. 1 Lstr, versione in vigore dal 1° dicembre 2012, BU 2012, 554).

Nel caso della costruzione di una strada pubblica da parte di un comune, la procedura

di approvazione del progetto stradale comunale (art. 30 segg. Lstr) sostituisce

quella usuale del rilascio del permesso di costruzione (RDAT II-1993 n. 36

consid. 6.2.).

2.3

Secondo l'art. 30

cpv. 1 Lstr, approvati i crediti necessari e i relativi piani di finanziamento,

l'esecutivo comunale dà avvio alla procedura d'approvazione del progetto

stradale comunale. Il municipio pubblica il progetto - che deve indicare quanto

precisato agli art. 10 cpv. 2 lett. a e b

Lstr ed essere corredato dagli atti elencati all'art. 17 cpv. 1 Lstr (cfr. art.

30.

cpv. 2 e 3 Lstr) - per trenta giorni, durante i quali chiunque abbia

interesse può prenderne conoscenza e, nel medesimo termine, presentare opposizione

(art. 32 cpv. 1 Lstr combinato ai disposti art. 31 cpv. 1 e 20 cpv. 1 Lstr).

Chi non fa opposizione è escluso dal seguito della procedura (art. 20 cpv. 2 combinato

con l'art. 31 cpv. 1 Lstr).

2.4

La procedura del

progetto stradale comunale ha come obiettivo l'attuazione del piano regolatore

in un singolo caso. Di conseguenza, le autorità (di approvazione o di ricorso)

sono in primo luogo chiamate a verificarne la conformità con la pianificazione (RDAT

II-1993 loc. cit.). Per il resto, i comuni sono fondamentalmente autonomi in materia, limitati soltanto dalle

disposizioni contenute nell'art. 6 Lstr, che fissa i principi della concezione

delle strade, e dal divieto d'arbitrio (STA DP 77/89-25/90 del 14 maggio

1990.

consid. 3.2). È invece escluso che tramite una domanda di costruzione

possa essere modificata la pianificazione, riservato il caso di differenze

entro limiti contenuti e per fondati motivi (cfr. RDAT II-1993 loc. cit.;

inoltre, in termini più generali, RDAT I-1999 n. 222 consid. 2.2). In quest'ordine

d'idee, l'art. 33 Lstr stabilisce che non sono ammesse opposizioni su oggetti

già decisi con l'approvazione dei piani regolatori e, in particolare, sul principio

dell'espropriazione (cpv. 1). Sfuggono pertanto all'esame del Tribunale,

nell'ambito di questa procedura, tutti gli aspetti già definiti nel piano

d'utilizzazione che, in applicazione del principio del parallelismo delle

forme, sono emendabili unicamente mediante norme di pari rango e secondo la

procedura prevista per la sua adozione (art. 33 cpv. 2 legge sullo sviluppo

territoriale del 22 giugno 2011; LST; RL 7.1.1.1; art. 33 cpv. 2 Lst). Il

potere d'esame del Tribunale cantonale amministrativo nell'evadere i ricorsi

contro i progetti stradali comunali è, pertanto, limitato alla verifica della legittimità della decisione e non

può estendersi a un sindacato d'opportunità della stessa (art. 61 cpv. 1

LPamm).

3.

3.1. Seppur con

accenti diversi, entrambi i ricorsi contestano la mancata pubblicazione del

progetto relativo alle canalizzazioni nel contesto di quello stradale in esame.

Secondo gli insorgenti ciò precluderebbe la possibilità di prendere conoscenza

e quindi sindacare le ripercussioni derivanti dalla sua fase esecutiva, soprattutto

per quanto riguarda la chiusura della strada. In realtà si tratterebbe di

un'unica grande opera e, pertanto, contestano la decisione di separare i lavori

di ricostruzione dei ponti da quelli che interesseranno il rimanente del sedime

stradale. Ciò sarebbe contrario al principio della buona fede e della

trasparenza. Data l'importanza degli interventi previsti (rifacimento

dell'intero manto stradale, messa in opera di misure di sicurezza quali

illuminazione, idranti e muro di sostegno) questi ultimi, contrariamente a

quanto ritenuto dal Governo, sarebbero migliorie, dunque dovrebbero seguire la

procedura del progetto stradale. Ma anche così non fosse, il progetto relativo

a questi lavori dovrebbe comunque essere pubblicato in virtù del diritto di

essere sentito, stanti le importanti ripercussioni sulle proprietà. Infine, la

durata della chiusura al traffico di via Albaredo a causa dei lavori relativi

al rifacimento delle canalizzazioni, prospettata dal comune in poco meno di due

anni, sarebbe assolutamente sproporzionata.

3.2

Le critiche

dei ricorrenti, dunque, non sono rivolte al merito del progetto pubblicato, che

concerne unicamente il rifacimento dei ponti; essi non ne mettono in

discussione gli aspetti esecutivi o

sostengono la non conformità con la pianificazione soggiacente. Né il Tribunale

intravvede motivi per i quali il progetto andrebbe in questo senso

censurato.

3.3

Resta da esaminare se il municipio avrebbe

dovuto includere anche le opere della "seconda fase" nel progetto

pubblicato. Occorre dunque preliminarmente verificare a quale procedura esse

soggiacciono, ciò che avviene nel successivo considerando.

4.

4.1

Secondo l'art. 10 cpv. 1

lett. a della legge federale sulla protezione delle acque del 24 gennaio 1991

(LPAc; RS 814.20) i cantoni provvedono alla costruzione di canalizzazioni

pubbliche e di stazioni centrali di depurazione per le acque di scarico

inquinate provenienti, in particolare, dalle zone edificabili. Per l'art. 5

cpv. 1 dell'ordinanza sulla protezione delle acque del 28 ottobre 1998 (OPAc;

RS 814.201) i cantoni provvedono all'allestimento di piani generali di

smaltimento delle acque (PGS) che garantiscano nei comuni un'adeguata

protezione delle acque e un'appropriata evacuazione delle acque di scarico

provenienti dalle zone abitate.

4.2

Il Cantone

Ticino non si è a tutt'oggi dotato di una legislazione d'attuazione conforme

alla LPAc. È infatti ancora in vigore la legge di applicazione della legge

federale contro l'inquinamento delle acque del 2 aprile 1975 (LALIA; RL 9.1.1.2), benché la legge federale che

è chiamata a mettere in pratica sia stata abrogata ormai da un quarto di

secolo. La LALIA non contiene dunque disposizioni in merito al PGS. Per quanto

qui interessi, gli art. 18 segg. LALIA si riferiscono in effetti ancora al piano

generale delle canalizzazioni (PGC).

Strumento, quest'ultimo, che non coincide perfettamente con quello imposto

dalla LPAc (cfr. Peter Hettich/ Tobias

Tschumi in: Peter Hettich/Luc Jansen/Roland Norer [curatori], Kommentar zum Gewässerschutzgesetz und zum Wasserbaugesetz, Zurigo 2016, n. 68 seg. ad art. 7 LPAc).

4.3

Il PGS

costituisce lo strumento pianificatorio per la costruzione e la gestione dell'infrastruttura pubblica di

smaltimento delle acque di scarico (inquinate e non) e, di conseguenza il fondamento

per i singoli interventi di attuazione del medesimo (STA 52.1996.81 del 30

luglio 1996 consid. 2.5). Interventi che non possono essere eseguiti sulla scorta

della sola pianificazione, ma che in quanto

opere pubbliche sono sottoposte alla preventiva approvazione del Servizio tecnico

(art. 88 LALIA). Il Decreto esecutivo che designa il dipartimento e il servizio

competenti in materia di protezione delle acque dall'inquinamento del 3

settembre 1991 (RL 9.1.1.1) affida alla Sezione protezione acque del Dipartimento

dell'ambiente il ruolo di servizio tecnico cui competono le attività dipendenti

dall'applicazione della legislazione federale e cantonale in materia non espressamente

riservate al Dipartimento. Dipartimento e Sezione

non più esistenti, ai quali corrispondono oggi il Dipartimento del territorio e

la SPAAS. Infine, seppur riferendosi all'art. 53 LALIA, il regolamento

sulle deleghe di competenze decisionali del

24.

agosto 1994 (RL 2.4.1.8), affida all'UPAAI la competenza di approvare i

singoli collettori quali elementi di un piano generale di smaltimento

approvato.

4.4

Alla luce del quadro legale cantonale appena

descritto, il Tribunale non può esimersi dal censurare, come già fatto in precedenza

(STA 52.2012.231 del 2 febbraio 2017

consid. 3.1), un evidente ritardo nell'adattamento della legislazione

cantonale, che certo non agevola la comprensione e l'attuazione di una materia

tanto importante quanto complessa. Ritardo al quale il Cantone sembra tuttavia intenzionato a porre rimedio (cfr.

progetto di legge sulla gestione delle acque [LGA], posto in consultazione dal

1° febbraio al 31 agosto 2016).

4.5

Ferme queste premesse, si può concludere quanto segue.

La realizzazione di lavori di canalizzazione soggiace a decisione di

autorizzazione, la quale sostituisce in questo ambito la licenza edilizia. Se la loro posa è prevista in corrispondenza

del sedime stradale ma l'intervento

non ne modifica le caratteristiche (si limita, dunque, al solo scavo, alla posa

di tubazioni, alla chiusura del solco e al rappezzo dell'asfalto) non è

necessario esperire la procedura del progetto stradale. Per contro, se i lavori

previsti comprendono anche la posa di infrastrutture relative alla strada

stessa (cfr. supra, consid. 2.1), come caditoie o canali per la raccolta

e smaltimento delle acque meteoriche, i lavori dovranno essere autorizzati anche secondo la Lstr; sarà quindi necessaria

una decisione globale secondo la legge sul coordinamento delle procedure del 10

ottobre 2005 (Lcoord; RL 7.1.2.3).

4.6

Anche

a causa del mancato adeguamento di una legge datata qual è la LALIA,

l'attuazione degli aspetti autorizzativi legati alle canalizzazioni pone diversi

problemi sotto il profilo procedurale. Infatti, fatta salva la pubblicazione della concessione del credito da parte del

consiglio comunale - che, analogamente a quanto avviene in materia

pianificatoria, è volta a permettere l'esercizio del diritto di ricorso per

violazione della LOC (in particolare della procedura prescritta per le deliberazioni)

e inoltre, nei comuni ove è stato istituito il consiglio comunale, l'esercizio

del diritto di referendum (cfr. sul tema: Raffaello

Balerna, La protezione giuridica in materia di piani regolatori, in:

Originalità della legislazione e della giurisprudenza ticinesi, omaggio a Guido

Corti, RtiD I-2015, pag. 203 segg., 207 seg.) - fa difetto una procedura che

consideri i diritti delle parti, innanzitutto quello di essere sentiti (cfr.

DTF 121 II 378 consid. 6c), previsto dagli art. 34 segg. LPAmm. In quanto

decisione, la determinazione della SPAAS (o quella dell'UPAAI) dovrebbe poi

rispettare i requisiti posti dall'art. 46 LPAmm, indicando quindi in

particolare - oltre alla motivazione - il rimedio giuridico ordinario,

l'autorità competente e il termine per interporlo (cpv. 1 e 2). Infine, essa dovrebbe

essere notificata alle parti, conformemente agli art. 17 segg. LPAmm.

5.

5.1

In concreto, come visto

in narrativa, il 23 marzo 2015 il consiglio comunale di Minusio ha approvato il

credito di opera relativo al progetto delle canalizzazioni in via Albaredo.

Tale decisione non esplica effetti autorizzativi, ma si limita a mettere a

disposizione del municipio l'importo necessario per procedere con i lavori.

5.2

Il 23

settembre 2015 l'UPAAI ha approvato il progetto delle canalizzazioni in parola,

considerando che esso costituiva nel contempo una variante di poco conto del

PGS (recte: PGC) in vigore. A ragione. Infatti, il progetto si discosta

dal PGC di Minusio nella misura in cui prevede per la tratta P 1 - P 5 una

doppia tubazione (ovvero la separazione delle acque luride da quelle

meteoritiche) in luogo di un unico tubo a sistema misto (cfr. Relazione tecnica

31.

luglio 2015, cap. 3.2.). Tale decisione risulta essere stata presa senza

offrire alle parti il diritto di essere sentiti né sembra sia stata notificata

conformemente alle esigenze ricordate poc'anzi. Aspetti che, comunque, non sono

qui determinanti, ma sui quali si tornerà a titolo abbondanziale in seguito (infra,

consid. 6).

5.3

Il progetto relativo a questa "seconda

fase", tuttavia, non si limita alla posa del collettore previsto dal PGC,

ma interviene anche con lavori che interessano il campo stradale e, meglio, riguardano

la strada pubblica, secondo l'art. 3 cpv. 1 Lstr. Sono infatti previste la posa

di caditoie, di illuminazione pubblica, di idranti e la sistemazione di manufatti. In questa misura, il comune non può

procedere ai lavori senza conseguire il permesso di costruzione secondo la Lstr,

ovvero pubblicando un progetto stradale. Poco importa la qualificazione degli

interventi, migliorie o non. Ciò influisce unicamente sulla necessità della

base pianificatoria, non già della procedura autorizzativa. Ammettere il

contrario priverebbe sotto il profilo formale i terzi della possibilità di

opporsi agli interventi, sotto quello materiale di verificarne gli aspetti edilizi

e ambientali. Ne discende che anche per i lavori della "seconda fase"

sarà necessario esperire la procedura di progetto stradale.

5.4

Anche se i lavori

connessi alla posa del collettore e dell'acquedotto, ma soprattutto quelli

relativi alla strada in quanto tale, necessitano di seguire una procedura

(coordinata e formalmente corretta) di autorizzazione, la richiesta dei ricorrenti

volta a ottenere la pubblicazione di un unico progetto stradale comprendente

anche il rifacimento dei ponti non può essere accolta. Infatti, la ricostruzione

di questi manufatti non dipende dalla contemporanea autorizzazione alla realizzazione

del collettore e delle opere connesse previste nella "seconda fase".

Intanto, il tratto iniziale di via Albaredo - sino al riale Esplanade - è

esterno al progetto, giacché questa prima tappa di PGC è stata realizzata nel

1991.

Ne discende che il ponte al Gaggio è avulso dai successivi lavori. Ma

anche il progetto relativo al ponte sul Navegna non necessita di essere

pubblicato in uno con quello della fase successiva. Tant'è che i lavori

relativi alle canalizzazioni verranno avviati solo dopo la completazione del

manufatto (cfr. Relazione tecnica relativa alle canalizzazioni 31 luglio 2015,

cap. 12 , Programma di realizzazione). In questi termini, nemmeno è dato di

vedere perché un simile modo di procedere sarebbe contrario al principio di

trasparenza. Tanto meno può ritenersi leso il principio della buona fede,

sancito dall'art. 9 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera

del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), già solo per

il fatto che non è possibile intravvedere quali aspettative avrebbe suscitato

l'autorità né quali disposizioni pregiudizievoli abbiano di conseguenza preso i

ricorrenti (cfr. DTF 131 II 627 consid.

6.1

con rinvii; STA 52.2013.277 del 6 novembre 2013 consid. 4.2, 90.2006.12 del

17.

gennaio 2008 consid. 5.3; Adelio

Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed.,

Cadenazzo 2002, n. 616 seg., 639 con rinvii). In definitiva, la decisione di

procedere con due progetti stradali distinti si esaurisce, nel caso concreto,

in una questione di apprezzamento, che il Tribunale può censurare unicamente se

essa integri un eccesso o abuso di tale potere. Ciò che non è il caso per la

decisione in esame. Non risulta infatti che il municipio, nel procedere con un

progetto separato, si sia lasciato guidare da motivi non pertinenti oppure eccedendo

le sue competenze. La questione, di mera opportunità, sfugge dunque alla

censura del Tribunale: in quanto scelta plausibile, questa Corte non può

censurarla, sostituendo il suo potere di apprezzamento a quello dell'autorità

comunale.

5.5

Infine, ritenuto

che dagli atti pubblicati è possibile desumere che la circolazione sarà

costantemente garantita durante la ricostruzione dei ponti, non sussiste motivo

alcuno per annullare (preventivamente) l'approvazione del progetto in esame.

Deve qui essere confermata la pertinenza della giurisprudenza evocata dal

Consiglio di Stato, secondo la quale, di regola, esulano dalla procedura autorizzativa

le questioni che attengono alla progettazione esecutiva dell'opera, come pure

problematiche legate alla sua esecuzione, in genere a questo stadio ancora sconosciute

(cfr. di recente, seppur riferite alla rilascio di una licenza edilizia, STA

52.2013

94/97 del 2 maggio 2014 consid. 3.4.2, con riferimenti a RDAT I-1998

n. 37 i.f. e DTF 121 II 378 consid. 14).

6.

Ai fini di prevenire future contestazioni di natura procedurale,

il Tribunale ritiene utile fornire alcune indicazioni in merito ai lavori

previsti nella "seconda fase". Dapprima, considerato che - come visto

- la decisione relativa all'approvazione delle canalizzazioni è stata presa

senza che sia stato garantito il diritto di essere sentito delle parti, alle quali nemmeno è stata notificata, è necessario

che questi aspetti vengano compiutamente considerati nell'ambito della

decisione globale comprendente l'approvazione del progetto stradale che dovrà

essere adottata. Inoltre, dev'essere evidenziato già sin d'ora che la chiusura

al traffico di una strada di servizio per

all'incirca 78 settimane, ovvero 20 mesi (Relazione tecnica 31 luglio 2015,

cap. 12), deve avvenire nel rispetto dell'art. 4 cpv. 1 della legge

federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958 (LCStr; RS 741.01), secondo

cui è vietato intralciare la circolazione mediante ostacoli, salvo per motivi

impellenti. Le eccezioni a tale principio, segnatamente per il deposito, anche

temporaneo, di materiale, l'occupazione con aree di cantiere e l'esecuzione di

lavori, sono soggette ad autorizzazione (art. 4 cpv. 2 LCStr; art. 45 cpv. 1 e

2.

lett. b e lett. e, art. 47 Lstr). I cantieri possono essere considerati

motivi impellenti e sono regolamentati agli art. 80-83 OSStr. L'art. 81 cpv. 2

OSStr stabilisce quindi che gli imprenditori possono segnalare regolamentazioni

del traffico quali divieti di circolazione soltanto se l'autorità ne ha dato

l'autorizzazione ed è stata presa una decisione formale secondo l'art. 107 cpv.

1.

OSStr, che deve quindi essere pubblicata. Nell'ambito

di tale procedura dovrà pertanto essere esaminata - in particolare - la

proporzionalità della decisione. Sarà in quell'ambito che eventuali

soluzioni alternative potranno e, meglio, dovranno essere considerate. A torto

municipio e Governo intendono conferire

effetto preclusivo alla mancata impugnazione del relativo credito da parte del

consiglio comunale; non è infatti in tale

sede che simili aspetti devono essere censurati (cfr., in merito alla contestazione

delle decisioni relative alla concessione di un credito da parte del legislativo,

STA 52.2016.107 del 16 gennaio 2017).

7.

Seppur per

motivi diversi da quelli evocati nella decisione impugnata, i ricorsi devono

essere respinti. La tassa di giustizia è suddivisa in parti uguali fra la ricorrente

RI 1, da un lato, e i ricorrenti RI 2 e litisconsorti dall'altra, secondo soccombenza.

Non si assegnano ripetibili al comune, che non si è avvalso di un patrocinatore.

Per

questi motivi,

dichiara e pronuncia:

1.

I ricorsi

sono respinti.

2.

La tassa di

giustizia di complessivi fr. 3'000.-, già anticipata nella misura di fr. 1'500.- da RI 1 e per la rimanenza

da RI 2 e litisconsorti, resta a loro carico. Non si assegnano ripetibili.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente Il vicecancelliere