52.2017.217

Formazione continua dei docenti

24 settembre 2019Italiano16 min

Source ti.ch

Fatti

A. Con scritto del 15

settembre 2015 la Divisione della scuola (Divisione) ha informato le direzioni

delle scuole cantonali e comunali della recente entrata in vigore della

modifica della legge sulla formazione continua dei docenti del 19 giugno 1990

(LFCD; RL 406.200). Tra le novità introdotte, la Divisione ha segnalato

l'obbligo per i docenti di svolgere al minimo 8 giornate di formazione continua

durante un ciclo di formazione di quattro anni. Essa ha quindi specificato che

tale quantitativo minimo è composto dalle attività di formazione obbligatoria e

da quelle facoltative riconosciute come appartenenti al quantitativo minimo. In

merito alla procedura da seguire, la Divisione ha comunicato che il docente

avrebbe dovuto richiedere il riconoscimento di un'attività di formazione

facoltativa attraverso la via di servizio, precisando nell'apposito formulario

se desidera che l'attività sia inclusa nel quantitativo minimo.

B. Con tre separate

decisioni del 23 ottobre 2015 la Divisione ha autorizzato RI 1, docente di

italiano nominato a tempo pieno presso la Scuola media di __________, a

partecipare, su sua richiesta e fuori del tempo di scuola, ad alcune

conferenze. Con la prima decisione RI 1 è stato autorizzato a seguire due

conferenze tenutesi rispettivamente il 22 settembre e il 15 ottobre 2015: la

prima (Alessandro Manzoni II) organizzata dalla RSI Rete Due in

collaborazione con l'Istituto di studi italiani dell'USI e la seconda (Giosuè

Carducci fra letteratura e vita civile) organizzata dal Liceo cantonale di __________

in collaborazione con la Società Dante Alighieri della Svizzera italiana. La

seconda decisione concerneva un ciclo di due conferenze (I luoghi del LAC -

Storia - Arte - Architettura) organizzate il 5 e il 19 ottobre 2015

dall'Archivio storico della Città di Lugano e dal Museo d'arte della Svizzera

italiana. Con la terza risoluzione la Divisione ha dato a RI 1 il permesso di

partecipare a due conferenze (Postille di Luigi Rossari al Dizionario

universale critico enciclopedico di Francesco d'Alberti di Villanuova e Giobbe,

Salomone: semi per il canto leopardiano), organizzate rispettivamente il 1°

e il 5 novembre 2015 dall'Associazione Biblioteca Salita dei Frati a Lugano. In

tutti e tre i casi l'autorità ha incluso le attività nel quantitativo minimo di

giornate di formazione continua conteggiando 0.5 giorni per ogni coppia di

conferenze.

C. Dopo uno scambio di

corrispondenza elettronica che qui non mette conto di evocare, con separate decisioni

del 17 dicembre 2015 la Divisione ha autorizzato RI 1 a partecipare a due conferenze,

una denominata un omaggio a Giorgio Orelli, l'altra Francesco Soave,

La Batracomiomachia. L'autorità ha valutato alto l'interesse

professionale dei corsi ed ha pertanto concesso al docente i sussidi alla sua

frequentazione. Né con l'una né con l'altra risoluzione, contrariamente a

quanto avvenuto nelle precedenti analoghe occasioni, l'autorità si è espressa

sulla possibilità di includere tali attività nel quantitativo minimo di

giornate di formazione continua imposte ai docenti.

D. RI 1 ha inoltrato

reclamo contro le predette risoluzioni dinanzi alla Divisione, chiedendo

l'inclusione dello svolgimento delle seguenti attività nel quantitativo minimo

di giornate di formazione continua:

Un omaggio a Giorgio Orelli, di __________, __________ e __________ (Liceo __________,

25 novembre 2015);

presentazione, per opera di __________,

del volume monografico Lezioni bellinzonesi 8, con scritti su e di

Giorgio Orelli (Liceo __________, 26 novembre 2015);

presentazione, per opera di __________,

__________ e __________, del volume La Batracomiomachia, curato da Irene

Botta (Biblioteca Cantonale __________, 17 dicembre 2015).

La Divisione ha

respinto il reclamo. Essa ha premesso di aver omesso, per una svista, di

evadere una delle richieste del ricorrente, ossia quella legata alla

partecipazione alla presentazione del volume Lezioni bellinzonesi 8.

L'autorità ha quindi evidenziato che il docente ha inoltrato complessivamente

11 richieste, tutte riguardanti conferenze e presentazioni in ambito letterario

e culturale, anziché diversificare le attività concentrandosi anche in altri

ambiti (pedagogico-didattico, disciplinare, personale). Ciò ha fatto sì, ha

soggiunto la Divisione, che alcune di queste non siano state riconosciute.

Oltre a ciò, l'autorità ha spiegato che per essere conteggiata nel quantitativo

minimo di 8 giornate, l'attività deve prevedere più momenti singoli oppure una

durata consona: una singola presentazione libraria o la conferenza isolata

della durata di 60-75 minuti potrebbe anche rientrare nel quantitativo

minimo, ma dovrebbe costituire una sorta di eccezione che conferma la

regola. Improponibile, secondo la stessa, che un docente imposti tutta la

sua formazione continua sotto forma di presentazioni e/o conferenze.

E. Contro la predetta

decisione RI 1 è insorto dinanzi al Consiglio di Stato, che ha respinto

l'impugnativa ritenendo giustificato non riconoscere ai fini del conteggio

delle giornate di formazione continua le due attività (Un omaggio a Giorgio

Orelli e La Batracomiomachia), di natura prettamente divulgativa e

senza particolare approfondimento tematico. Il Governo non si è invece

pronunciato in merito alla partecipazione alla presentazione del volume Lezioni

bellinzonesi 8, considerando la questione estranea all'oggetto del

contendere.

F. RI 1 ha

impugnato la risoluzione governativa dinanzi al Tribunale cantonale

amministrativo chiedendone l'annullamento e il conseguente riconoscimento delle

tre attività di formazione continua svolte. A mente sua si sarebbe trattato di

tre momenti di approfondimento importanti e perfettamente attinenti con la

professione di insegnante di italiano da lui esercitata. D'altra parte,

sarebbero già state riconosciute conferenze di breve durata analoghe a quelle

in discussione.

G. All'accoglimento del

ricorso si sono opposti il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni, e

la Divisione, che ha ribadito le argomentazioni esposte con la sua decisione e

difeso quelle addotte dal Governo.

H. Con la replica e la

duplica il ricorrente e la Divisione hanno confermato le rispettive tesi, con

precisazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso.

Considerato, in

diritto

1. 1.1. La

competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 66 cpv. 1

della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15

marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente,

direttamente e personalmente interessato dalla decisione impugnata, è certa

(art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre

2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm) è

dunque ricevibile in ordine.

1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria

(art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti.

Considerandi

2.

2.1

L'art. 2 cpv. 1 LFCD prevede che il docente mediante la

formazione continua consegue il rinnovamento e lo sviluppo della propria

formazione di base e delle proprie competenze professionali. Le attività di

formazione continua, soggiunge il cpv. 2, sono predisposte per concorrere allo

sviluppo personale del docente in termini di competenze scientifiche,

pedagogiche, educative, metodologiche e sociali tenendo conto dell'evoluzione

del sapere, dei metodi di insegnamento e delle trasformazioni della società. Il

cpv. 3 della norma definisce gli obiettivi che orientano la formazione

continua, spiegando che essi sono riferiti a tre assi principali di sviluppo:

personale, professionale e istituzionale. La formazione continua, prosegue la

norma, si realizza mediante attività individuali, collaborazioni con colleghi,

giornate di studio, corsi di varia durata, seminari, progetti di sede, attività

di ricerca o di produzione di materiali didattici e altre forme adeguate ai

bisogni della scuola e dei docenti.

Per l'art. 4 cpv. 1 LFCD il docente è responsabile della propria formazione

continua, che riconosce essere un suo diritto-dovere irrinunciabile e parte

integrante della sua attività professionale. Egli la realizza sia partecipando

alle attività promosse dal Cantone o da enti da esso riconosciuti sia mediante corsi

e attività di sua libera scelta, sia attraverso iniziative personali. Il cpv. 2

della norma demanda al regolamento la definizione della quantità minima di

attività di formazione continua che il docente è tenuto a svolgere nel corso di

un quadriennio. Il regolamento sulla formazione continua dei docenti del 9

giugno 2015 (RFCD; RL 406.210) stabilisce, all'art. 5 cpv. 1, che ogni docente

è tenuto a seguire delle attività di formazione continua riconosciute per

almeno 8 giornate complessive nell'arco di un quadriennio. Esse comprendono sia

le attività obbligatorie, sia quelle facoltative. L'art. 7 cpv. 1 RFCD prevede

che le attività di formazione continua inserite nella pianificazione e quelle

organizzate dagli istituti di formazione dei docenti riconosciuti e finanziate

tramite convenzioni sono considerate attività riconosciute. Le altre, prosegue

il cpv. 2, segnatamente quelle promosse da enti esterni, vengono riconosciute

dalle sezioni dipartimentali (uffici dipartimentali nella versione in vigore al

momento dei fatti) sulla base della loro qualità e pertinenza. Per il

riconoscimento il Dipartimento istituisce una procedura. Il cpv. 3 precisa che

le attività di formazione continua riconosciute possono essere obbligatorie o

facoltative e che queste ultime sono scelte liberamente dai docenti. Quelle non

riconosciute, precisa il cpv. 4, sono considerate personali e di principio

esulano dal campo di applicazione del regolamento.

2.2

Il regolamento stabilisce quali criteri per riconoscere le attività di

formazione che non sono organizzate o promosse direttamente dal Dipartimento

della cultura, dell'educazione e dello sport o dalle sue sezioni unicamente la

qualità e la pertinenza dell'attività. Non fissando condizioni o parametri più

dettagliati lascia ampio margine discrezionale all'autorità chiamata a

decidere. Il suo giudizio, nella misura in cui si fonda su apprezzamento, è

sindacabile da parte del Tribunale cantonale amministrativo soltanto nei limiti

fissati dall'art. 69 LPAmm. Censurabili sono

unicamente le valutazioni insostenibili, poiché integrano gli estremi della

violazione del diritto sotto il profilo dell'eccesso o dell'abuso di potere

(art. 69 cpv. 1 lett. a LPAmm). In assenza di una disposizione esplicita che

glielo conferisca, il controllo dell'adeguatezza gli è precluso (art. 69 cpv. 2

LPAmm). Il Tribunale deve quindi evitare di sostituire il suo apprezzamento a

quello esercitato dall'autorità (cfr. messaggio n. 6645 del 23 maggio 2012 concernente la revisione totale

della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, p. 59; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese,

Lugano 1997, n. 2d ad art. 61).

3.

3.1. La

Divisione, sentito l'allora Ufficio dell'insegnamento medio (UIM), ha negato

all'insorgente il riconoscimento di due attività nell'ambito del conteggio nel

quantitativo minimo di giornate di formazione continua. L'autorità ha

esplicitamente ammesso di non essersi per contro pronunciata su una terza

attività di cui il ricorrente aveva pure chiesto il riconoscimento (Lezioni

bellinzonesi 8). Su tale questione l'autorità competente dovrà pertanto esprimersi

in prima battuta, non risultando a questo Tribunale che nel frattempo abbia

evaso la pendenza.

3.2

La Divisione ha innanzitutto

rimproverato al ricorrente di aver inoltrato 11 richieste riguardanti

conferenze e presentazioni di ambito letterario e culturale. Ciò ha fatto sì,

ha spiegato la Divisione, che l'UIM ne escludesse alcune dal quantitativo

minimo, siccome assolutamente inammissibile che un docente imposti tutta la

sua formazione continua sotto forma di presentazioni e/o conferenze e

pretenda poi che gli vengano riconosciute in toto come da lui richiesto.

Adducendo un'insufficiente diversificazione del curricolo, l'autorità si è

lasciata guidare da motivi che nulla hanno a che vedere con i criteri che

l'art. 7 cpv. 2 RFCD ha fissato per determinare se un'attività rientra o no nel

conteggio delle giornate di formazione continua: qualità e pertinenza. Se è

vero che la formazione continua mira allo sviluppo personale del docente

in termini di competenze scientifiche, pedagogiche, educative, metodologiche e

sociali (art. 2 cpv. 2 LFCD) è pur vero che essa non fissa limiti su come

ripartire le giornate minime in base al tipo di attività da seguire. Nemmeno

risulta che l'autorità abbia emanato direttive all'attenzione del corpo docenti

in modo da garantire un'applicazione uniforme del regolamento o invitato il

ricorrente, prima della sua richiesta, a concentrare le proprie iniziative su

ambiti diversi da quello strettamente legato alla disciplina da lui insegnata. D'altra

parte, il ricorrente era comunque ancora lontano dal raggiungere le 8 giornate

di formazione per cui non era da escludere che si sarebbe indirizzato, in

futuro, su altre tematiche. Il motivo addotto dall'autorità di prime cure è

pertanto insostenibile. Resta quindi da esaminare se a torto o a ragione la

Divisione prima e il Governo poi hanno ritenuto che le attività in discussione

non disponessero dei requisiti necessari per essere incluse nel quantitativo

minimo imposto ai docenti.

3.3

Il Governo ha tutelato la

decisione della Divisione ritenendo corretta la tesi secondo cui le due attività

in discussione devono essere considerate unicamente quale occasione di

aggiornamento personale facoltativo, ma non quale momento di particolare

approfondimento o di studio. La Divisione non ha tuttavia motivato perché, dal

punto di vista del contenuto, la partecipazione alle due conferenze non sia

meritevole di essere considerata nel campo della formazione continua. Al

proposito si è limitata a indicarne la breve durata (60-75 minuti) e a

sottolineare che, al contrario di conferenze riconosciute in precedenza, queste

non erano inserite in un ciclo di incontri di sicuro valore letterario e

culturale che avrebbe permesso di raggrupparle per affinità tematica.

L'autorità di prime cure non ha quindi valutato la qualità delle conferenze a

cui ha partecipato il ricorrente, limitandosi a evidenziare che si trattava di pubblicazioni

letterarie, che ha definito momenti isolati. Dal canto suo, il

Consiglio di Stato ha soggiunto, senza sostanziare tale deduzione, che si

sarebbe trattato di incontri aperti a un ampio pubblico e di natura prettamente

divulgativa.

3.4

Innanzitutto occorre rilevare che le conferenze in quanto tali non sono

una modalità di per sé inidonea al conseguimento della formazione continua: il

messaggio sulla LFCD le cita espressamente tra le attività che rientrano nel

campo della formazione continua assieme alla frequenza di corsi, alla

partecipazione a progetti monte ore e all'assunzione di funzioni

particolari (cfr. messaggio n. 6919 del 12 marzo 2014 concernente la modifica

della legge concernente l'aggiornamento dei docenti del 19 giugno 1990, pag.

4). Il legislatore ha infatti inteso offrire al docente l'opportunità di

inserire nel conteggio tutte le tipologie di attività che sono state svolte a

beneficio del proprio sviluppo professionale, contemplando dunque modalità

diversificate come ad esempio la partecipazione a gruppi di lavoro, letture

ecc. (messaggio citato pag. 10). D'altra parte nemmeno la Divisione lo

nega, ammettendo che in alcuni casi la partecipazione a conferenze può essere

riconosciuta, come ha del resto fatto in precedenti occasioni proprio a favore

del ricorrente, nonché in seguito, annunciando che la frequentazione degli

eventi letterari organizzati presso il Monte Verità di Ascona dal 14 al 17

aprile 2016 - anch'essi liberamente accessibili al pubblico - sarebbe stata

inclusa nel quantitativo minimo.

3.5

Dalle informazioni fornite dal ricorrente, rimaste incontestate, nonché da

quelle ancora pubblicamente reperibili risulta che la conferenza Un omaggio

a Giorgio Orelli, promossa nell'ambito del ciclo di conferenze Il giusto

delle parole - Le ragioni della giustizia nella scrittura poetica, è stata

condotta dal poeta e critico letterario ________, professore alle Università di

_________, __________ e __________, nonché autore di importanti volumi

filologici e critici, soprattutto sulla tradizione lombarda sette/ottocentesca,

e sulla letteratura del secondo novecento, con particolare attenzione per

Giorgio Orelli (cfr. https://www.liceolugano.ch/index.php/letteratura-e-388/il-giusto-delle-parole/item/1419-memoria-della-voce-giustezza-della-parola-un-omaggio-a-giorgio-orelli).

Emerge inoltre che la seconda conferenza ha riguardato la presentazione del

volume La Batracomiomachia curato da Irene Botta. Oltre alla curatrice

dell'opera, all'incontro, moderato da __________, professore universitario e

attualmente direttore delle biblioteche cantonali ticinesi, hanno preso parte,

tra gli altri, __________, professore al Liceo cantonale di __________ e __________,

professore di letteratura italiana all'Università degli studi di __________.

Gli interventi tenuti da questi ultimi in occasione della presentazione sono

stati rielaborati in testi pubblicati sull'edizione di novembre 2016 de Il

Cantonetto e dimostrano che i temi trattati erano di sicuro spessore e

interesse letterario (cfr. https://www4.ti.ch/decs/dcsu/pubblicazioni/testi-per-la-storia-della-cultura-della-svizzera-italiana/rassegna-stampa).

3.6

Considerati questi elementi, le scarne argomentazioni con cui le autorità

inferiori hanno negato alle predette attività la connotazione di formazione

continua non sono sostenibili. L'autorevolezza dei relatori e i temi trattati

non lasciano dubbi sul valore culturale degli incontri e sul fatto che abbiano

potuto costituire un'occasione di approfondimento utile a un docente di italiano

di scuola media. Gli stessi, per quanto aperti al pubblico, non sono affatto

paragonabili alla promozione commerciale di libri fruibili dalle grandi masse.

D'altro canto, l'interesse professionale delle attività è stato valutato alto

dalla Divisione stessa, che ha autorizzato il ricorrente a parteciparvi

rimborsandogli le spese sostenute. La pertinenza con l'attività professionale

del ricorrente è del resto assodata. Nemmeno appare sostenibile la motivazione

secondo cui la breve durata delle conferenze non permetterebbe l'inserimento

delle stesse nel quantitativo minimo. Nulla impediva di riconoscere la

partecipazione agli incontri proporzionalmente alla loro durata.

3.7

Non avendo in alcun modo

dimostrato che le predette attività dal punto di vista della qualità e della

pertinenza non sono meritevoli di essere conteggiate tra le giornate di

formazione continua, la decisione del Consiglio di Stato e quella della

Divisione si rivelano insostenibili.

4.

Il ricorso va

pertanto accolto e la decisione governativa annullata assieme a quelle del 3

marzo 2016 e del 17 dicembre 2015 della Divisione. Gli atti sono quindi

rinviati alla Sezione dell'insegnamento medio affinché riconosca le due

attività nell'ambito della formazione continua dell'insorgente. Essa si

pronuncerà inoltre in merito alla richiesta tendente al riconoscimento della

partecipazione alla conferenza Lezioni bellinzonesi 8.

5.

Dato l'esito,

non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Lo Stato rifonderà al

ricorrente congrue ripetibili di entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm).

Per

questi motivi,

decide:

1.

Il ricorso è

accolto.

§. Di

conseguenza:

1.1

la decisione del 7 marzo 2017 (n. 981) del Consiglio di Stato e le

decisioni del 3 marzo 2016 e del 17 dicembre 2015 della Divisione della scuola

sono annullate;

1.2

gli atti sono trasmessi alla Sezione dell'insegnamento medio per nuova decisione ai

sensi del consid. 4.

2.

Non si

preleva tassa di giustizia. Al ricorrente è restituito l'importo di fr. 1'800.-

versato a titolo di anticipo spese. Lo Stato verserà al ricorrente fr. 2'000.-

di ripetibili di entrambe le sedi.

3.

Contro la

presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale

federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art.

82.

segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS

173.

4.

Intimazione

Per

il Tribunale cantonale amministrativo

presidente La vicecancelliera